徐建明 楊良才

(成都大學， 四川 成都 610106)

·經(jīng)濟研究·

高校政府采購內(nèi)部管理防控體系模式建設研究
——以成都大學為例

徐建明 楊良才

(成都大學， 四川 成都 610106)

通過對高校政府采購內(nèi)部風險防控體系研究和分析，針對其現(xiàn)狀、存在的主要風險點，分別厘清了風險防控管理等建設的基本原則、基礎與重點。以成都大學為例，應建立健全相關管理制度、前期論證制度、采購文件與采購合同審核機制，強化對代理機構(gòu)和二級單位采購的監(jiān)管，嚴格采購代表人選定。

政府采購；風險防控；現(xiàn)狀；對策

近年來，隨著辦學規(guī)模的進一步擴大，高校在教學、科研專用設備及行政辦公設備方面的投入不斷增加，政府采購項目類型、數(shù)量、金額快速增長。高校內(nèi)部政府采購管理制度在風險防控方面內(nèi)容相對滯后，沒有真正結(jié)合政府采購過程中可能存在的風險點建立健全相應辦法，如何進一步加強高校政府采購工作的內(nèi)部風險防控和管理，建立內(nèi)部規(guī)范有序的政府采購工作機制，提高采購資金使用效益，保護國家利益和學校權(quán)益，促進廉政建設成為了高校政府采購管理部門面臨的一道難題。

一、高校政府采購內(nèi)部風險防控體系現(xiàn)狀

(一)內(nèi)部管理制度不健全

目前國內(nèi)高校都制定了內(nèi)部相應的招標采購管理制度，但由于高校辦學規(guī)模的擴大，二級學院和部門等機構(gòu)不斷增加，而采購工作主體沒有設立專門管理機構(gòu)，分別歸屬不同的部門負責，政府采購主體呈現(xiàn)國有資產(chǎn)管理處、實驗設備處、后勤處等多部門負責制，機構(gòu)設置和職責未落實到相應部門和個人，責任不明確。同時內(nèi)部管理制度存在沒有結(jié)合高校實際、照搬國家文件和制度、操作性不強、制度適用范圍不夠全面等問題。個別高校內(nèi)部管理制度沒有針對自身實際情況對各種采購方式的適用范圍做出明確規(guī)定，提交采購管理部門采購前沒有經(jīng)過市場調(diào)研、專家論證和相關部門審批等程序，因此無法判斷政府采購方式的選擇是否合法合理，容易出現(xiàn)以“時間緊迫”等借口人為改變政府采購方式、違規(guī)采購等行為。

(二)項目論證缺乏前瞻性，預算編制不科學

項目立項是實施政府采購工作的首要和重要環(huán)節(jié)，立項需要解決的是采購的必要性和合理性問題。實際工作中，個別項目負責人申請購買設備往往不是出于實際教學和科研工作的需要， 而是急于將經(jīng)費盡快花出去，存在隨意立項、重復采購、購非所用等現(xiàn)象。目前國內(nèi)高校采購經(jīng)費大多屬于財政撥款，采購申請部門政府采購風險管理及采購經(jīng)費使用意識不強，項目立項前對擬投入多少資金、為什么要采購、采購什么、存在的風險、市場供應情況以及可能產(chǎn)生的績效等缺乏充分的論證。尤其是個別科研項目負責人對政府采購認識不足，出于自身利益的考慮，認為上級財政部門撥付的科研經(jīng)費屬于個人經(jīng)費，往往以政府采購流程長、效率低、質(zhì)量差，通過政府采購程序所采購的設備不能滿足項目的特殊性、不能保證項目結(jié)題的及時性等為理由，將屬于集中采購的項目擅自拆分立項，化大為小、化整為零，從而規(guī)避政府采購。

(三)內(nèi)部流程再造和不相容崗位設置脫節(jié)

高校政府采購當事人主要包括采購管理部門、使用部門、設備歸口管理部門、管理監(jiān)督部門。目前國內(nèi)高校政府采購項目在采購流程上僅停留在采購使用部門向采購組織部門提供簡單的申請，采購負責部門按要求組織采購階段，采購流程中缺少采購使用申請部門、設備歸口管理部門、財務部門、審計部門、監(jiān)察部門、采購負責部門等不相容崗位的設置，流程上缺少對采購前期論證材料的審核環(huán)節(jié)。個別高校的采購管理監(jiān)督與采購執(zhí)行沒有完全分離，將集中采購項目分別交由歸口管理部門實施，集“管理與執(zhí)行”為一體，出現(xiàn)管理與采購不分，容易造成采購過程中隨意選擇采購方式，不能保證其監(jiān)督工作的客觀性和公正性。另外，某些高校采購人員和采購管理部門還同時負責采購合同簽訂、驗收、付款等工作，導致內(nèi)部監(jiān)督機制失靈。

(四)采購文件編制不規(guī)范

政府采購相關法律、法規(guī)明確規(guī)定，采購人在采購文件編制過程中，采購文件不得設立特定投標人、投標產(chǎn)品或傾向性排斥潛在投標人的內(nèi)容，不能指定設備品牌、型號、供應商。但是高校政府采購專用儀器設備大多數(shù)為專業(yè)實驗室或科學研究使用，設備專業(yè)性較強，設備主要技術參數(shù)往往需要由項目負責人提供，其中相關技術指標隱含的傾向性、技術陷阱，一般人難以發(fā)現(xiàn)，如果采購使用部門與設備供應商相互串通，量身打造，則容易滋生腐敗。目前國內(nèi)高校政府采購項目采購文件在采購信息掛網(wǎng)公示前，一般只需經(jīng)過學校采購組織部門的初審，采購文件中的招標主要技術參數(shù)、商務要求、供應商資格條件、評審標準、評分細則、采購經(jīng)費支付方式、合同主要條款、履約驗收方式等是否存在傾向性、指向性、排他性等不公平、不合理條款的監(jiān)督環(huán)節(jié)脫節(jié)，采購文件質(zhì)量的論證評估環(huán)節(jié)亟待加強。

二、高校政府采購內(nèi)部風險防控管理體系建設應注意的主要問題

(一)政府采購內(nèi)部管理體系建設的基本原則

高校政府采購內(nèi)部管理體系建設不是照抄照搬國家有關法律法規(guī)，要參照國家、省、市相關法律法規(guī)，結(jié)合高校自身實際情況，在不違背國家基本原則的情況下，建立一套既符合國家政策又有利于高校操作的內(nèi)部管理制度。管理制度的建設包括制度規(guī)范的適用范圍、機構(gòu)設置和職責分工、采購方式以及工作流程、采購檔案管理、監(jiān)督與檢查等主要基本內(nèi)容。

(二)“機構(gòu)設置和職責分工”是管理體系建設的基礎

高校政府采購內(nèi)部管理制度的制定應從學校層面設立以分管政府采購工作的校領導擔任組長、各職能處室參與的采購領導小組全面負責政府采購工作。機構(gòu)設置和職責分工方面要確保政府采購主體責任人權(quán)力義務落實到具體職能處室和個人，明確采購項目實施方案的編制主體和詳細要求，采購項目實施方案的編制應包括采購項目概況、項目采購資金說明、項目責任人，明確完整并合規(guī)的采購需求、項目前期市場調(diào)研情況、評審委員會(談判、詢價小組)的組成(專家來源和對專家的要求，明確采購人代表參與方式)、供應商的資格要求、合同主要條款以及采用談判或磋商方式可以變更的部分、驗收標準方案、采購經(jīng)費支付方式等核心內(nèi)容。

(三)“風險點”防控是管理體系建設的重點

找準政府采購各環(huán)節(jié)可能存在的風險點，采取有效的措施，制定相應的制度，樹立風險意識，確保政府采購各環(huán)節(jié)風險點能得到有效控制是高校政府采購風險防控管理體系建設的重點。目前高校政府采購活動中存在的風險點主要包括：項目采購環(huán)節(jié)立項不科學，沒有根據(jù)所采購設備的使用環(huán)境和需求確定采購內(nèi)容，市場調(diào)研不充分，沒有經(jīng)過充分論證，盲目采購，造成所采購的設備短缺或積壓；設備使用部門經(jīng)辦人員與供應商暗中勾結(jié)，根據(jù)供應商自身條件量身打造投標供應商資格條件、項目主要技術參數(shù)、商務要求、評審標準、評分細則等招標條款；采購項目長期由一家代理機構(gòu)代理，缺乏競爭性；項目采購經(jīng)辦人員、供應商與代理機構(gòu)相互串通；二級獨立法人單位采購工作監(jiān)管不到位；采購人評標業(yè)主代表與投標單位之間相互串通；不按招標文件要求簽訂采購合同，降低驗收標準等。

三、高校政府采購內(nèi)部風險防控主要對策

現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)難以對高校政府采購內(nèi)部風險防控體系普遍存在的風險點形成有效制約，只有健全內(nèi)部風險防控機制才能確保高校政府采購工作規(guī)范運行[1]。政府采購工作管理部門應結(jié)合高校實際，從政府采購項目的立項需求論證、內(nèi)部審批、采購文件編制、采購文件論證、評標業(yè)主代表的選聘、開標、評標、合同簽訂與驗收入庫等各環(huán)節(jié)著手，進一步完善內(nèi)部采購制度和機制，實現(xiàn)校級層面政府采購各環(huán)節(jié)制度的全方位覆蓋，并在實際操作過程中嚴格執(zhí)行，保證采購過程的公開、公平和公正。

(一)建立健全內(nèi)部風險防控管理制度

良好的內(nèi)部風險防控管理體系，對于規(guī)范高校內(nèi)部政府采購管理部門、設備主管部門、使用部門人員嚴格按照制度辦事，依法行使職權(quán)、正確履行職責，有效防止濫用權(quán)力，預防政府采購領域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生具有重要意義。怎樣建立健全高校內(nèi)部風險防控管理制度，主要應從以下兩個方面著手。

首先，高校內(nèi)部風險防控管理制度應明確其適用范圍。例如，政府采購內(nèi)部管理制度中明確規(guī)定各學院、部門使用學校財務賬戶統(tǒng)一管理的財政性資金依法采購各類貨物、服務和工程的行為。同時對個別特例進行了說明，如凡國家、省、市有另行文件規(guī)定的工程類、貨物類和服務類政府采購項目，按照國家、省、市相應文件規(guī)定執(zhí)行，學校下屬獨立核算的非法人單位和獨立核算的法人單位應參照國家、省、市政府采購文件建立內(nèi)部采購管理實施細則，但采購結(jié)果應報學校政府采購監(jiān)督委員會備案。

其次，高校內(nèi)部風險防控管理制度應體現(xiàn)分級分層負責原則，明確各職能部門的工作職責，形成采購管理部門、使用部門、審計與監(jiān)察部門相互制約、相互監(jiān)督機制。例如，成都大學在政府采購內(nèi)部管理制度中明確規(guī)定使用部門主要負責本部門采購項目的市場調(diào)研，包括市場行情、本行業(yè)、本地區(qū)潛在供應商、技術發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，根據(jù)調(diào)研情況組織項目前期論證，提出明確、完整、科學、合理的采購需求，根據(jù)采購項目的特殊要求負責采購項目投標供應商資格條件、項目主要技術參數(shù)、商務要求、評審標準、評分細則、合同主要條款、驗收標準，負責合同的制定、洽談與簽訂，根據(jù)合同約定負責項目實施和驗收工作等。

(二)建立采購項目前期論證制度

采購項目前期論證作為項目采購立項的依據(jù)之一，對于分析項目采購的必要性、合理性、科學性具有重要意義。項目設備采購使用部門應對申報的采購項目進行充分的調(diào)研，針對項目實施的可行性、風險性，可能產(chǎn)生的績效，資源綜合配置、運行條件，相關設備的性能、質(zhì)量、數(shù)量、價格定位，市場供應情況，具體技術參數(shù)指標設定的科學性、合理性等制定相應的綜合評估論證體系及評分細則，進行采購項目前期論證。目前大多數(shù)高校的論證均由使用部門自行選擇專家組織完成，這種“運動員”和“裁判員”身份合二為一的論證機制容易導致論證流于形式、走過場。因此，項目采購項目前期論證應由項目設備主管部門或者采購管理部門等其他職能部門來組織實施完成。論證專家組成員應由其他高校或業(yè)內(nèi)專業(yè)人員構(gòu)成。專家論證意見應通過社會媒體進行公示，接受社會潛在供應商的質(zhì)詢和公眾監(jiān)督。通過專家論證從根本上解決項目采購的必要性，采購預算編制的合理性，設備技術參數(shù)、相關采購商務要求等指標設置避免傾向性等風險問題[2]。

(三)建立采購文件和采購合同審核機制

高校政府采購有其特殊性，尤其是專用設備采購，專業(yè)性極強。政府采購管理部門都是根據(jù)設備使用部門提供的采購需求由采購代理機構(gòu)或校內(nèi)招標部門來編制采購文件，導致采購文件的編制存在一定的風險。有研究者歸納《政府采購法實施條例》相關條款，可知其明確規(guī)定，采購文件的編制不得具有任何傾向性和排他性內(nèi)容[3]。審核機制應主要防控：設備采購使用部門項目負責人在招標主要技術參數(shù)、商務要求、供應商資格條件、評審標準、評分細則、采購經(jīng)費支付方式、合同主要條款、履約驗收方式等條款的設置方面與供應商串通，維護“關系戶”，量身打造，確?！耙庀蛐浴蓖稑斯贪凑占榷繕隧樌M入評審環(huán)節(jié)和中標；中標后不按照采購文件和投標文件要求簽訂采購合同，采取偷工減料、以次充好、私自更換采購內(nèi)容等方式提高利潤，與供應商暗中勾結(jié)，假公濟私進行權(quán)錢交易。因此，采購管理部門在采購文件編制完成后，應根據(jù)項目采購設備的專業(yè)方向在政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取專家，組成采購文件審核論證小組，會同學校設備主管部門、審計、監(jiān)察部門組成采購文件審核小組，對采購文件進行集中審核論證，并形成書面意見，以確保采購文件內(nèi)容的公平公正。采購合同在簽訂前應由學校法律顧問審核，出具審核意見，同時提交學校財務、審計、監(jiān)察等部門審核會簽，以確保采購合同內(nèi)容與采購文件和供應商投標文件要求一致。

(四)強化高校政府采購代理機構(gòu)的監(jiān)管

2014年9月財政部取消政府采購代理機構(gòu)資格認定行政審批后，社會中介代理機構(gòu)進入門檻降低，政府采購代理機構(gòu)數(shù)量快速增加，從業(yè)人員業(yè)務水平、政策水平、實際操作能力參差不齊，政府采購法律意識淡薄[4]。個別代理機構(gòu)為片面追求代理業(yè)務，與采購單位負責人、投標供應商相互勾結(jié)，在采購文件編制、項目開標、評標過程中權(quán)錢交易、行賄受賄、相互串通，影響采購過程的公平性。為保證招標代理機構(gòu)遴選的公開、公平、公正，真正遴選到熟悉國家、省、市政府采購相關政策、招標代理業(yè)務能力強、管理組織和服務水平及效率高的招標代理機構(gòu)，高校應成立政府采購管理部門、財務、審計、監(jiān)察等職能部門組成的招標代理機構(gòu)遴選領導小組，以負責學校招標代理機構(gòu)的遴選工作。代理機構(gòu)遴選通過校內(nèi)公開招標，采取綜合評分法的方式進行，代理機構(gòu)招標評標委員會評標專家的組成采取聘請省市評標專家、政府采購工作管理專業(yè)人員、省內(nèi)其他高校負責招標采購工作領導等人員組成，評標專家原則上不從高校內(nèi)部產(chǎn)生。同時建立代理機構(gòu)相互競爭機制，引進3家及以上代理機構(gòu)負責高校招標代理工作，并建立相應考核辦法。

(五)加強二級單位采購工作的監(jiān)管

根據(jù)政府采購法規(guī)定，高校二級獨立法人單位從采購主體和采購資金性質(zhì)來認定，雖不納入政府采購，但其畢竟屬于學校的下屬二級單位，與學校在管理上存在必然的內(nèi)在聯(lián)系，一旦二級法人單位采購工作出現(xiàn)違規(guī)行為，學校負有不可推卸的監(jiān)管責任。另外，高校行政辦公設備及實驗室計算機耗材采購雖然單次采購量小，采購金額也不大，但全校各學院、部門全年累計采購數(shù)量和金額較大，采購過程中的“微腐敗”現(xiàn)象時有發(fā)生。目前高校對上述二級單位自行采購項目疏于管理，尚未引起高度重視。鑒于此，學校政府采購管理部門應出臺相應管理實施細則，規(guī)范和指導其采購流程。同時定期和不定期對二級單位的采購項目進行專項督查，并通報檢查結(jié)果，責令二級單位對采購過程中出現(xiàn)的違規(guī)問題限期整改。

(六)嚴格采購人代表的選定

采購人代表在采購項目評標過程中起著關鍵作用。采購人與供應商之間相互串通，采購人代表在評標現(xiàn)場向評標專家傳遞、暗示傾向性供應商等信息，將嚴重影響評標結(jié)果的公平和公正。高校在政府采購內(nèi)部管理制度的制定過程中應充分考慮設置評標業(yè)主代表選擇資格條件，單個采購項目采購人代表的選擇采取使用部門通過集體決策的形式在部門內(nèi)部或校內(nèi)其他部門選取專業(yè)人員作為采購項目的業(yè)主代表，參與項目的開標與評標工作，并告知其工作職責和應承擔的責任。

[1]高虹，劉玉晗，陸萍.高校政府采購內(nèi)部監(jiān)督機制存在的問題及對策[J].實驗室技術管理，2013，30(3)：209.

[2]陳銓祿.高校政府采購的廉政風險和內(nèi)部防控機制研究[J].南昌航空大學學報，2014，16(1)：56.

[3]王萬芳.基于內(nèi)部控制視角下高校政府采購廉政風險防控策略[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2016(13)：19.

[4]詹佳.對社會中介采購代理機構(gòu)監(jiān)管問題研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2016(13)：59.

(責任編輯：張 蕾)

ResearchontheConstructionoftheInternalControlandRiskPreventionSystemoftheGovernmentProcurementinCollegesandUniversities—Taking Chengdu University as an Example

XU Jianming YANG Liangcai

(Department of State Assets, Chengdu University, Chengdu, 610106)

This paper studies and analyzes the internal risk prevention and control system of government procurement in colleges and universities.Taking Chengdu University as an example,in view of its present situation and the existing main risk points,this paper puts forward some countermeasures on how to establish and perfect the internal risk prevention and control system of government procurement.

government procurement;risk prevention and control;present situation;countermeasure

2017-03-16

徐建明(1970-)，男，成都大學國有資產(chǎn)管理處；楊良才(1981-)，男，成都大學國有資產(chǎn)管理處。

F812.45

：A

：1004-342(2017)04-13-05