雷咸勝++崔鳳

摘 要我國社會保障發(fā)展的主要矛盾是社會保障的供給與廣大民眾對社會保障的需求之間的不均衡。社會保障制度具有包容性和發(fā)展性的特征，決定了社會保障需要依據(jù)環(huán)境的變遷不斷地進(jìn)行改革。當(dāng)前我國處于全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展倒逼社會保障制度進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，文章認(rèn)為社會保障供給側(cè)主要包括制度供給、規(guī)則供給、保障水平供給、話語體系供給和主體參與供給，因此需要對這幾個(gè)方面進(jìn)行有效地改革，以滿足民眾日益增長的社會保障需求。

關(guān)鍵詞制度供給；規(guī)則供給；保障水平供給；話語體系供給；主體參與供給

[中圖分類號]F20；D632.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）02-0044-06

社會保障制度之所以在世界上大部分國家得以建立，一個(gè)重要原因是社會保障制度具有較強(qiáng)的包容性，社會保障的包容性由兩個(gè)因素決定，一個(gè)是個(gè)體的社會性決定的，社會的本質(zhì)就蘊(yùn)含著相互聯(lián)系的關(guān)系體，社會保障就是建基于這個(gè)相互聯(lián)系的共同體之上；另一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)的普遍性決定的，風(fēng)險(xiǎn)是指未來發(fā)生損失的可能性，任何個(gè)體都會面臨著不可預(yù)知和可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，所以任何個(gè)體都需要有防范風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，這也是社會保障建立的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，社會保障也具有發(fā)展性的特征，因?yàn)樯鐣Ｕ霞仁菍儆谏鐣叩姆懂?，也是?jīng)濟(jì)制度的重要方面，社會保障本身的運(yùn)行受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會等各個(gè)方面的影響，而政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素又是處于不斷變化之中，這就要求與之關(guān)聯(lián)的社會保障需要不斷地創(chuàng)新和發(fā)展。社會保障的包容性和發(fā)展性特征是相輔相成的，包容性特征決定了社會保障要注重人文關(guān)懷，發(fā)展性特征又要求社會保障要關(guān)注制度理性，人文關(guān)懷和制度理性是社會保障不斷創(chuàng)新和改革的兩個(gè)重要參考點(diǎn)?；仡檱馍鐣Ｕ习l(fā)展的歷程可以發(fā)現(xiàn)，國家在經(jīng)歷戰(zhàn)爭及經(jīng)濟(jì)波動后都會對社會保障進(jìn)行改革，而且可以通過社會保障制度來維系國家的安定和發(fā)展，這就是社會保障的包容性和發(fā)展性決定的。當(dāng)人們經(jīng)歷災(zāi)難后，社會保障可以為更大范圍的公民提供制度保障，解除他們的后顧之憂，走出災(zāi)難的陰影，這就是制度的包容性的體現(xiàn)；而且每次的轉(zhuǎn)折點(diǎn)都會伴隨著制度的改革，無論是制度本身的完善還是配套措施的建立等都需要用發(fā)展的視角去審視社會保障的改革。

當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這就需要我們積極地認(rèn)清時(shí)代的背景，為社會保障制度改革提供依據(jù)。政治上，治國理政的戰(zhàn)略方針主要體現(xiàn)在“四個(gè)全面”上。全面建成小康社會體現(xiàn)了以人為本的治國理念，也就是要求社會治理必須從廣大人民的利益出發(fā)，政策法律必須體現(xiàn)人民的意志。全面深化改革是破除原有政治利益的動力，改變強(qiáng)權(quán)政府的舊形態(tài)，實(shí)現(xiàn)政府與多元主體的平等協(xié)商和合作治理。同時(shí)，全面依法治國強(qiáng)調(diào)法律的引領(lǐng)和保障，強(qiáng)化公共契約精神，保證各主體在法律的權(quán)限范圍內(nèi)活動，而且十八屆四中全會指出制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。全面從嚴(yán)治黨可以約束黨政干部的行為規(guī)范，提高其為人民服務(wù)的水平。社會領(lǐng)域中，原有簡單的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槔娣只亩嚯A層復(fù)雜結(jié)構(gòu)，而且階層利益進(jìn)一步分化，形成多元利益并存的局面。利益多元難免會導(dǎo)致群體間的矛盾沖突，增加社會的不穩(wěn)定因素。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會人員的流動加劇，體現(xiàn)為橫向流動和縱向流動。加之，人口老齡化和高齡化現(xiàn)象逐漸明顯，家庭小型化成為趨勢。綜合因素影響下，使得與之相適應(yīng)的社會規(guī)范和社會制度也必須發(fā)生相應(yīng)的改變。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨下行的壓力，黨的十八屆三中全會提出經(jīng)濟(jì)體制改革，正確處理政府與市場的關(guān)系，特別提出市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。2014年末的經(jīng)濟(jì)工作會議指出了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的九個(gè)方面，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。在這一背景下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化升級，需要更多的人力資本和技術(shù)的投入，進(jìn)一步的規(guī)范市場環(huán)境等，說明我國經(jīng)濟(jì)正在向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化。社會的轉(zhuǎn)型使社會保障建設(shè)呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性，社會保障如何能夠?qū)崿F(xiàn)自身的公平可持續(xù)發(fā)展，如何利用改革的歷史機(jī)遇突破現(xiàn)實(shí)固有的藩籬，增強(qiáng)社會保障的公平性和特色性，以滿足民眾日益增長的社會保障需求，進(jìn)而定型和完善，是當(dāng)前值得思考的問題。我國的社會保障是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立而不斷發(fā)展的，隨著人們物質(zhì)生活的極大豐富，對制度的需求日益地多樣化和復(fù)雜化，這就要求對應(yīng)的社會保障供給要不斷地滿足人民的需求，因此當(dāng)前需要做好社會保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。本文認(rèn)為社會保障供給側(cè)應(yīng)該包含制度供給、規(guī)則供給、保障水平供給、話語體系供給和主體參與供給。

一、社會保障的制度供給改革

社會保障需要以一定的制度來體現(xiàn)，我國的社會保障制度框架基本形成，當(dāng)前最大的問題是制度的不統(tǒng)一，也就是碎片化。改革開放初期，我國為了實(shí)現(xiàn)社會保障的普惠性，鼓勵(lì)地方探索各自的社會保障建設(shè)。由于當(dāng)時(shí)缺乏社會保障建設(shè)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)，只能沿著“試點(diǎn)先行”和“摸著石頭過河”的路子前進(jìn)。加之，當(dāng)時(shí)的地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、單位分割等因素的影響，各地區(qū)各部門相繼建立了不同的社會保障制度。這樣雖然增加了居民對社會保障的可及性，解決了居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的部分問題；但隨著改革開放的深入，以往社會保障的分散化和碎片化已經(jīng)不適宜于當(dāng)今的社會環(huán)境，存在諸多不利影響。第一，阻礙了社會保障政策統(tǒng)一的步伐。分散化和碎片化的后果是各地區(qū)、各部門適用于不同的保障政策，社會保障一體化必須要求社會保障政策的統(tǒng)一性，并不是同一性。如我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于地區(qū)差異、部門差異等因素導(dǎo)致了我國出現(xiàn)新農(nóng)保、城居保、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這就導(dǎo)致了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)難以在短時(shí)間內(nèi)形成統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。關(guān)于新農(nóng)保和城居保合并，國務(wù)院于2014年2月才通過《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將新農(nóng)保和城居保合并實(shí)施，目前正處于實(shí)施階段；而且，國務(wù)院于2015年1月才通過《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，著手準(zhǔn)備改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度。當(dāng)然，這是一個(gè)好兆頭，但是實(shí)施的是否成功，是否會引起新的碎片化等問題，都是值得檢驗(yàn)的。第二，阻礙了社會保障管理體制的統(tǒng)一。由于社會保障制度建設(shè)之初，并不是由統(tǒng)一的部門進(jìn)行管理，而是多個(gè)部門分管。例如醫(yī)療保險(xiǎn)，人力資源和社會保障部門主要負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)人口的醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)村人口的醫(yī)療保險(xiǎn)反而由衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會來管理。而且同一種保險(xiǎn)在同一部門下也會有不同的管理部門，如養(yǎng)老保險(xiǎn)司和農(nóng)村社會保險(xiǎn)司都屬于人力資源和社會保障部，然而養(yǎng)老保險(xiǎn)司專司城鎮(zhèn)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)管理，農(nóng)村社會保險(xiǎn)司下的養(yǎng)老保險(xiǎn)處負(fù)責(zé)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理。這樣就導(dǎo)致了社會保障管理體制的分散，形成多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面。雖然2016年初國務(wù)院才出臺《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，但是未對管理體制進(jìn)行明確規(guī)定。第三，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高。社會保障的分散化和碎片化使得社會保障的統(tǒng)籌層次較低，大多集中于市級和縣級。風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避需要大多數(shù)人的參與，保險(xiǎn)本身要符合大數(shù)法則原理，然而低層次的統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)社會保障基金的規(guī)模效應(yīng)，這樣不僅不利于基金的保值增值，也影響了社會保障互濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)期，社會保障的覆蓋范圍快速擴(kuò)展，戶籍觀念逐漸淡化、勞動力流動不斷加快，社會保障在建構(gòu)方向上追求的是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在這種趨勢下，社會保障必須從注重廣覆蓋、普惠性轉(zhuǎn)向注重社會保障的公平性和可持續(xù)性?！渡鐣Ｕ鲜逡?guī)劃》指出“推進(jìn)制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè)”；接著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，這些都是社會保障在社會轉(zhuǎn)型背景下形成的政策導(dǎo)向。在當(dāng)前深化改革時(shí)期需要合理的頂層設(shè)計(jì)以及至上而下的逐步規(guī)范和引導(dǎo)。只有擁有完善的社會保障頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，才能為實(shí)現(xiàn)更加公平、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體化社會保障建設(shè)服務(wù)。做好社會保障的頂層設(shè)計(jì)可以從以下幾個(gè)方面考慮。第一，必須明確當(dāng)前社會保障建設(shè)的方向和目標(biāo)模式。在改革開放初期，由于我國社會保障建設(shè)緩慢，大部分地區(qū)處于社會保障覆蓋的“空白區(qū)”，為了實(shí)現(xiàn)社會保障的廣覆蓋，我國鼓勵(lì)各個(gè)地方逐步地探索各地的社會保障建設(shè)，當(dāng)時(shí)建設(shè)社會保障主要實(shí)現(xiàn)普惠性。但是，隨著社會保障覆蓋面快速擴(kuò)展，當(dāng)前社會保障追求的是城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，更加注重制度的公平性和可持續(xù)性。我國社會保障制度改革的目標(biāo)，就是在已經(jīng)取得了歷史性成就的基礎(chǔ)上，從制度分立走向制度整合[1]。因此，層頂設(shè)計(jì)需要城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)理念，中央和地方的政策文件都應(yīng)向著這方面靠攏。實(shí)際中也有很多地區(qū)的社會保障建設(shè)已經(jīng)向著這個(gè)方面努力，自覺地把城市與農(nóng)村的社會保障統(tǒng)一起來。第二，進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的社會保障體制，包括社會保障結(jié)構(gòu)、管理體制、監(jiān)管體制、經(jīng)辦體制等。首先，社會保障本身的構(gòu)成必須優(yōu)化，如養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等制度安排上，必須進(jìn)行整合和規(guī)范。既包括同一保險(xiǎn)項(xiàng)目的整合，也考慮不同保險(xiǎn)項(xiàng)目之間的銜接。如我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由于地區(qū)和部門的分割分為不同形式的保險(xiǎn)，這時(shí)就需要先在統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，逐步地為一體化掃除障礙。其次，在管理體制上，應(yīng)該把同一保險(xiǎn)項(xiàng)目歸于同一部門下管理，改變以往不同部門的分散管理，有學(xué)者建議組建統(tǒng)一的社會保障行政管理機(jī)構(gòu)，成立社會保障監(jiān)管委員會等[2]，這些都是值得參考的建議。同時(shí)，也需要把中央和地方的管理責(zé)任進(jìn)一步的明晰。同時(shí)，在社會保障經(jīng)辦服務(wù)的管理上，也應(yīng)該把分散的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)整，按照保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行分類，精簡經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)流程。第三，要做好社會保障關(guān)鍵項(xiàng)目的建設(shè)，如基金投資管理項(xiàng)目、社保信息網(wǎng)項(xiàng)目等。社會保障基金是社會保障建設(shè)的“血液”，只有血液運(yùn)轉(zhuǎn)通暢才能保證社會保障建設(shè)的可持續(xù)性，需要把分散的資金集中投資管理，在投資運(yùn)營上需要科學(xué)的規(guī)劃。關(guān)于社會保障信息建設(shè)是確保社會保障一體化的信息支撐，把分散的參保信息以及收入情況等統(tǒng)一起來，利于社會保障的統(tǒng)一管理。建立更加便民快捷的服務(wù)體系，加強(qiáng)社會保障規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全國聯(lián)網(wǎng)的社會保障管理信息系統(tǒng)，可以避免參保中的不規(guī)范行為，如重復(fù)參保、救助不當(dāng)?shù)?，?jié)省社會保障資源。

二、社會保障的規(guī)則供給改革

社會保障制度運(yùn)行需要有一定的規(guī)則來規(guī)范各利益主體的行為。黨的十八屆四中全會指出“重大改革于法有據(jù)”，當(dāng)前處于全面推進(jìn)依法治國時(shí)期，各領(lǐng)域的深化改革需要法律的規(guī)范和引領(lǐng)。社會保障領(lǐng)域的深化改革也一樣，在改變原有利益格局的時(shí)候更需要至上而下的法律指引。然而，當(dāng)前我國社會保障法律建設(shè)有許多不利于改革的因素。第一，立法理念的落后，導(dǎo)致立法步伐緩慢。受到改革開放后我國漸進(jìn)改革和“先試點(diǎn)，后立法”路徑的影響，我國社會保障相關(guān)的法律法規(guī)制定的比較落后和分散[3]。原本在分散化基礎(chǔ)上頒布的各項(xiàng)社會保障政策法規(guī)進(jìn)一步加固了社會保障分散化的程度，不易于統(tǒng)一步伐的推進(jìn)。第二，社會保障法律的不全面，導(dǎo)致了部分社會保障領(lǐng)域的改革缺乏法律依據(jù)。從我國目前的社會保障立法狀況來看，全國層面的社會保障法尚未創(chuàng)立，現(xiàn)有的法律如2010年通過的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》；2012年4月通過《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》，于2012年7月開始實(shí)施；2014年2月通過《社會救助暫行辦法》，于2014年5月開始實(shí)施；臨時(shí)救助制度于2014年10月剛剛通過；其余的沒有上升到法律的層次。大多仍處在政府政策層面，有的甚至政府政策也未有明確的規(guī)定，如我國缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)老福利法規(guī)，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老福利院與農(nóng)村敬老院相分割的現(xiàn)狀。同時(shí)，慈善作為社會福利的重要組成部分，而我國缺少慈善法對慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)范，不利于慈善作用的發(fā)揮。第三，我國社會保障法的質(zhì)量存在問題。社會保障相關(guān)法律質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到社會保障實(shí)施規(guī)范問題，我國社會保障法的制定以政府的政策規(guī)定居多，根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)的推行來看，問題仍然有很多。如我國于2011年實(shí)施的《社會保險(xiǎn)法》，在其出臺的過程中也考慮了科學(xué)立法和民主立法的原則，如包括人民群眾的參與、專家的討論、法律的論證和修改等程序，但是實(shí)施后“在社會保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和調(diào)整，社會保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)，社會保險(xiǎn)糾紛解決等方面仍存在問題”。[4]法律質(zhì)量的不高，必然會影響社會保障改革的進(jìn)程。

完備的法律體系是開展依法治國的重要前提，我國社會保障法律體系的不完備導(dǎo)致了社會保障領(lǐng)域存在較多爭議問題，如養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題等都是關(guān)乎民生的重大問題。在利益訴求多樣和社會群體分層多變的時(shí)期，各項(xiàng)社會保障制度的深化改革必須依靠法律的支持，需要進(jìn)一步的健全中國特色社會保障法律體系。第一，立法理念要有所轉(zhuǎn)變，樹立“立法先行”的理念。隨著社會保障制度的演進(jìn)，決策者對中國特色社會保障的認(rèn)知增多，需要對社會保障法進(jìn)行積極的建構(gòu)。首先，改變以往“先地方，后中央”的立法模式，加強(qiáng)高層次的立法行為，如全國大大及人大常委會制定的相關(guān)社會保障法。其次，豐富社會保障立法相關(guān)的理論。積極的探索法學(xué)與社會保障專業(yè)知識的交流和學(xué)習(xí)，進(jìn)一步的豐富我國的社會保障立法理論，為立法先行提供理論支撐。第二，完備社會保障法律體系。按照社會保障包括的主體內(nèi)容以及其他的輔助內(nèi)容，補(bǔ)缺沒有制定的法律，修改已有法律存在的缺陷。在科學(xué)的立法原則指導(dǎo)下，通過制定一部總的社會保障法和各領(lǐng)域子法的形式來推進(jìn)社會保障立法進(jìn)程。第三，提高社會保障的立法質(zhì)量。立法要堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法的原則，在社會保障立法體制、立法程序、立法技術(shù)和立法論證等環(huán)節(jié)做好充分的準(zhǔn)備。首先，涉及到社會保障立法的相關(guān)資料如背景資料、備選方案等都需要在立法的過程中及時(shí)的向外界公開，讓社會各界了解到立法的內(nèi)容，使立法行為在陽光透明的環(huán)境下運(yùn)行。同時(shí)，立法要注重專家學(xué)者的作用，因?yàn)樗麄兙哂袑I(yè)的知識儲備和專業(yè)的法律思維，能夠?yàn)榱⒎ㄌ峁?qiáng)大的智力支持。社會保障法的完備需要一定的立法技術(shù)，需要立法者具有超越前人的智慧和嫻熟地駕馭法律概念與術(shù)語的高深技巧[5]。最后，進(jìn)行立法論證，使設(shè)立的社會保障法能夠真正的反應(yīng)各利益階層的合理訴求，建基于平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上。

三、社會保障的保障水平供給改革

我國社會保障建設(shè)從無到有，從覆蓋較少的人群到逐漸地覆蓋十幾億人口的社會保障體系，逐步走上了中國特色社會保障道路。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民的收入水平不斷地提高，對社會保障水平的需求也相應(yīng)提高。一方面體現(xiàn)在，居民對總體社會保障水平需求的提高；另一方面體現(xiàn)在，被分散化的社會保障分割的各群體之間由于享受到的保障水平存在很大差異，導(dǎo)致了心理不平衡而引起對提高社會保障水平的需求。隨著我國社會保障覆蓋群體快速增多，居民生活水平逐漸提高，以往廣覆蓋、?；镜牡退缴鐣Ｕ现饾u不適應(yīng)居民需求，在某種程度上不利于社會保障的穩(wěn)定發(fā)展。第一，社會保障長時(shí)期處于低水平狀態(tài)會影響社會保障自身的可持續(xù)發(fā)展，社會保障本身具有剛性規(guī)律，社會保障水平會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高。我國的經(jīng)濟(jì)在改革開放后獲得了飛速發(fā)展，雖然經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新常態(tài)表現(xiàn)在從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，但是增長的總量是增加的，對應(yīng)的社會保障水平也應(yīng)是逐漸提高的。而且，從居民個(gè)體角度來看，居民收入不斷提高，生活水平逐漸改善，也要求社會保障水平在原有的基礎(chǔ)上有所提高。第二，長期的低水平不利于實(shí)現(xiàn)居民的發(fā)展權(quán)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是基本的人權(quán)，我國改革開放前后都在解決居民的溫飽問題，早期配套的社會保障也只滿足生存權(quán)的要求。但是，實(shí)現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展是我們奮斗的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，居民的生存權(quán)得以有效保障后，亟需為實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)創(chuàng)造條件。低水平的社會保障可以實(shí)現(xiàn)居民的生存權(quán)，但是滿足不了居民發(fā)展權(quán)需求。第三，社會保障水平的差異，容易導(dǎo)致社會保障建設(shè)過程中不同待遇群體之間的矛盾。在社會保障低水平運(yùn)行下，由于分散化的社會保障導(dǎo)致了各地區(qū)、各部門保障水平差距較大。由于內(nèi)心不滿情緒的刺激和居民認(rèn)知水平的提高，居民對于在社會保障方面享受的保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自己的其他地區(qū)或者單位會產(chǎn)生一種不公的意識，進(jìn)而引發(fā)社會仇恨。依據(jù)亞當(dāng)斯對公平理論的描述，人們往往拿自己的收益與投入之比來與其他人的收益和投入之比進(jìn)行比較，如果自己的比值小于其他人，則認(rèn)為自己處于不公的地位，而且人們大多關(guān)注于自己的收益。一旦這種不公的意識在地區(qū)間、部門間形成大規(guī)模的反對行為，就容易導(dǎo)致社會沖突。

社會保障水平是指一定時(shí)期內(nèi)一國或者地區(qū)社會成員享受社會保障的高低程度。水平的高低主要受到經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治與社會結(jié)構(gòu)、制度年齡和人口結(jié)構(gòu)、歷史人文等因素的影響[6]。當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各領(lǐng)域都發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，受之影響的社會保障水平也需要調(diào)整。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新常態(tài)表明經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長時(shí)期會伴隨著不確定性，在保障水平總體提升的同時(shí)也會有不穩(wěn)定性；社會的城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致保障水平差異也需要在城鄉(xiāng)一體化的建構(gòu)下逐漸地縮??；人口老齡化也對保障水平提出更高的要求。這些都需要在逐步提高社會保障水平時(shí)加以考量。第一，必須保持社會保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適度性，這是保障水平提高的總前提。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民收入等都制約著社會保障水平，同時(shí)社會保障本身的剛性增長也制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以保障水平的提高必須堅(jiān)持這一前提。第二，根據(jù)大多數(shù)研究表明，我國的社會保障水平總體是比較低的，政府在財(cái)政支出方面還有需要改進(jìn)的地方，所以可以適度增加政府的財(cái)政支出。第三，社會保障基金管理方面需要優(yōu)化。社會保障水平的高低往往通過居民在待遇給付方面的感受來體現(xiàn)，而社會保障基金是待遇給付的保障。首先，在統(tǒng)籌層次上應(yīng)該逐步提高社會保障的統(tǒng)籌層次，把分散的基金匯聚起來，發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)；其次，在投資運(yùn)營上，市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，應(yīng)該發(fā)揮市場在基金保值增值方面的作用。由于前期過多的顧慮安全性問題，導(dǎo)致社?；鹳H值較多。在充分掌握市場環(huán)境的前提下，可以考慮股票、實(shí)業(yè)投資等方式，增加基金的投資渠道，盡可能提升基金升值的空間。第四，在人口老齡化和高齡化逐漸逼近的背景下，可以考慮制定彈性的延遲退休制度；同時(shí)，適度地調(diào)整社會保障繳費(fèi)的機(jī)制，在各主體的分擔(dān)水平上，隨著收入的增多，可以逐漸地規(guī)范責(zé)任主體的實(shí)際繳費(fèi)率。

四、社會保障話語體系供給改革

一般認(rèn)為話語理論研究源于美國，20世紀(jì)50年代哈里斯（Harris）提出話語分析的概念，然后相關(guān)研究才逐漸展開，而在我國也是從邊緣學(xué)科逐漸成為當(dāng)前的研究熱點(diǎn)。主要由于隨著國家交往的增多和深入，必須要注重符合本國實(shí)際的話語體系，才能讓世界了解中國，進(jìn)而增強(qiáng)國家的影響力。話語分析主要是指對語境對話進(jìn)行動態(tài)功能上的分析，注重實(shí)際語料分析，關(guān)注語料的可接受程度等[7]，這就需要加強(qiáng)對話語的研究。有學(xué)者認(rèn)為，話語是指通過對同一事物不同表達(dá)所形成的陳述系列整體研究后提煉出的關(guān)于這個(gè)事物的書寫或言說。因此，話語并不是簡單地表達(dá)，而是需要經(jīng)過研究后得出的結(jié)果[8]。而話語體系指的是一整套表述一種思維系統(tǒng)的語言系統(tǒng)[9]，這就需要在話語形成基礎(chǔ)上再一次進(jìn)行體系化。我國的現(xiàn)代社會保障發(fā)展從改革開放至今也有近四十年的時(shí)間，但是關(guān)于社會保障的話語研究則較少，更談不上擁有自己的社會保障話語體系了。社會保障的話語必定是對中國特色的社會保障發(fā)展實(shí)際的濃縮和提煉，但是由于我國社會保障發(fā)展的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致了社會保障的話語呈現(xiàn)了多樣性和模糊性的問題。

首先，多樣性主要是指對同一事物的有多種表述，而這種表述卻一直并存，沒有經(jīng)過提煉和整合。如“十三五”規(guī)劃中提到的“探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度”，目前國內(nèi)對長期護(hù)理這一用詞就存在很多分歧，有長期照護(hù)、長期照料等名稱。有專家認(rèn)為護(hù)理只是指醫(yī)療護(hù)理，缺乏生活照料的成分，不利于制度的發(fā)展，應(yīng)該使用長期照護(hù)；也有專家認(rèn)為長期照料能夠很好地與醫(yī)療護(hù)理相區(qū)別，用長期照料更好。而且，在國家層面也出現(xiàn)不同的用詞，政策文件中使用了長期護(hù)理，而習(xí)近平總書記在5月份的學(xué)習(xí)會上卻使用的是照護(hù)字樣。再如，當(dāng)前各地探索的慢性病門診保障的用詞，東莞市使用的是特定門診，長沙市使用的是特殊病種門診，沈陽市使用的是門診規(guī)定病種，重慶市使用的是特殊疾病門診，而南京市的職工群體對應(yīng)的是門診慢性病，居民對應(yīng)的是門診大病。同是對慢性病的門診保障政策，每個(gè)地方的話語表述都不一樣，甚至同一個(gè)地方的不同群體也有區(qū)別。諸如此類的情況，是我國社會保障話語的多樣性的體現(xiàn)，由于知識架構(gòu)和認(rèn)知的差異導(dǎo)致了話語的多樣性，但是又缺乏對多樣話語的提煉和升華，所以出現(xiàn)了話語的五花八門。其次，模糊性是指對事物的表述不清晰，對事物的界定不嚴(yán)謹(jǐn)。模糊性會給實(shí)踐造成一定的困難，如當(dāng)前我國社會保障建設(shè)堅(jiān)持“?；尽钡脑瓌t，這個(gè)保基本就帶有較強(qiáng)的模糊性，基本本身就是一個(gè)程度性地詞匯，不能很好地進(jìn)行量化處理，在實(shí)際中到底養(yǎng)老金發(fā)放多少算基本，醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷多少百分比才是?；镜鹊?，都不能很好地去衡量這個(gè)基本。所以，我國當(dāng)前的社會保險(xiǎn)水平有點(diǎn)偏向于社會福利的傾向，不利于制度的發(fā)展。再如“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的用詞也是很模糊，到底醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的內(nèi)涵是什么，實(shí)際中怎么去操作，是直接在養(yǎng)老院里增設(shè)醫(yī)療服務(wù)，還是在醫(yī)院里面增加養(yǎng)老資源，都是一些模糊的概念。一旦表述不清，有可能會出現(xiàn)打著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的名義大肆發(fā)展房地產(chǎn)等現(xiàn)象。還有在基本醫(yī)療保險(xiǎn)上，國家提出大病保險(xiǎn)和重特大疾病保險(xiǎn)，這兩個(gè)概念甚是模糊，看似都是對因疾病而需要支出大額醫(yī)療費(fèi)用的保險(xiǎn)，但是二者到底實(shí)際中如何區(qū)分，難以界定清楚二者的邊界和范疇。模糊性往往由于難以給出適當(dāng)?shù)脑捳Z表述，或者只是局限于狹隘的視角，缺乏有效的研究。

我國社會保障話語的多樣性和模糊性是較為鮮明的特征，話語本身來源于現(xiàn)實(shí)，但是既成的話語又會反過來影響實(shí)踐活動，因此多樣性和模糊性的社會保障話語不利于我國社會保障制度公平可持續(xù)的發(fā)展，必須要積極地構(gòu)建我國社會保障的話語體系。首先，可以統(tǒng)一社會保障話語，加強(qiáng)學(xué)界以及地方的溝通，在充分研究和論證的基礎(chǔ)上，把多樣和模糊的話語統(tǒng)一起來，這樣才能為我國構(gòu)建一體化的社會保障制度提供話語指導(dǎo)。其次，探索構(gòu)建符合具有中國特色的社會保障話語體系，我國的社會保障經(jīng)過長期的發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成就，在與不同國家交流和學(xué)習(xí)中會不斷地接觸到新的理念和做法，但是，我們一定不能盲目照搬國外的做法，必須構(gòu)建一套適合中國國情的社會保障話語體系，一方面有利于國家之間的共享，另一方面有利于增加我國社會保障制度的影響力。

五、社會保障的參與主體供給改革

隨著利益訴求多元化和社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，解決社會問題單獨(dú)依靠政府是不夠的。黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！痹诮鉀Q社會問題中追求的是多元主體合作。國外社會保障發(fā)展過程中，出現(xiàn)了自由主義與民主主義的辯論，二者都沒能很好的為社會保障的發(fā)展找到出路，后來大部分國家走上了第三條道路，提倡福利的多元供給，都說明社會保障的持續(xù)發(fā)展需要多元主體參與。我國社會保障主要由政府主導(dǎo)，造成了社會保障事務(wù)由政府獨(dú)攬的局面，這是中國特殊情況下形成的暫時(shí)現(xiàn)象，社會保障參與主體不足將會減少社會保障可利用的資源。

首先，參與社會保障主體較少，會加重政府的治理負(fù)擔(dān)。我國社會保障明顯地具有政府主導(dǎo)的特色，容易造成居民對政府福利的依賴，尤其在解決貧困問題上；但是政府的能力是有限的，政府也有失靈的時(shí)候，政府獨(dú)攬公共事務(wù)的局面已經(jīng)不合時(shí)宜。隨著社會保障覆蓋人群增多，需要政府在管理、協(xié)調(diào)和財(cái)政支出等方面的投入逐漸增加。由此帶來管理成本和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將不斷加大；而且隨著社會保障剛性增長，將會給政府帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其次，政府主導(dǎo)社會保障，使社會保障資源配置沒有達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)。黨的十八屆三中全會指出，市場在資源配置中起著決定性的作用，這是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。如果市場未能充分的發(fā)揮在社會保障資源配置中作用，那么與市場經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的社會保障制度就是不完善的；未能有效地挖掘市場的潛力，就不可能實(shí)現(xiàn)資源配置的合理狀態(tài)。同時(shí)，社會組織也正在成為社會治理中的重要主體，我國由于在前期沒有給社會組織發(fā)展提供良好的社會環(huán)境，導(dǎo)致了本身利于社會保障發(fā)展的社會組織沒有很好地參與到社會保障事業(yè)中去。如慈善組織具有天然的利他主義精神的指導(dǎo)，是對社會保障發(fā)展極好的維護(hù)，但是由于缺乏良好的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境，在參與渠道、信息獲取等方面沒有明確的指引，阻礙了其功能的發(fā)揮。

責(zé)任分擔(dān)是社會保障的基本原則。改革進(jìn)入“深水區(qū)”時(shí)，各種問題的不確定性和復(fù)雜性增多，社會治理追尋多元主體的合作共治。雖然政府作為社會保障建設(shè)的主體，但是政府的能力是有限的，全部由政府包辦的運(yùn)行模式已被證明缺乏可持續(xù)性，尤其在我國人口眾多、老齡化加劇、發(fā)展不平衡等各種經(jīng)濟(jì)社會因素交錯(cuò)影響下，政府除了加強(qiáng)自身建設(shè)外，還需要與其他的主體進(jìn)行合作。從國外社會保障的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，社會保障屬于多元化的體系，在依靠政府的財(cái)政開支的同時(shí)，還需要市場、社會組織、個(gè)人等力量的參與。因此，在頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候要考慮多主體參與的條件，提供必要的政策支持和制度保障，形成一定的激勵(lì)機(jī)制，多方面、多層次的滿足居民的不同需求。第一，需要營造市場、社會組織等參與社會保障建設(shè)的氛圍。在各主體相互信任的基礎(chǔ)上，形成多元主體平等協(xié)商的環(huán)境，引導(dǎo)各主體進(jìn)行積極地對話，讓各主體意識到自身既是社會保障的參與者，也是社會保障的享受者，增加各主體的責(zé)任意識。通過多主體的協(xié)商合作，構(gòu)建出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、成果共享的社會社會保障文化氛圍，使各主體在思想上有著積極參與的意識。第二，明確各主體的分工和職責(zé)，轉(zhuǎn)變以往的觀念。首先，政府一直作為社會保障的主導(dǎo)者，需要轉(zhuǎn)變治理觀念。自身的能力和財(cái)力是有限的，需要在治理能力和治理手段上取得創(chuàng)新，充分利用有限的財(cái)力和權(quán)力去吸引和指導(dǎo)市場資源和社會資源進(jìn)入到社會保障建設(shè)中來，促進(jìn)社會保障多樣化的發(fā)展。在政府與市場和社會組織之間明晰各自的責(zé)任，市場可以經(jīng)營好的就交由市場去處理，如商業(yè)保險(xiǎn)可以滿足居民多層次的需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以滿足居民對養(yǎng)老的多樣追求。同時(shí)，政府也可以向市場購買社會保障的服務(wù)供給于居民。其次，市場能夠提供政府現(xiàn)有水平不能夠提供的服務(wù)保障，如高層次的護(hù)理保險(xiǎn)，由于其專業(yè)化能夠?yàn)榫用裉峁└咚降酿B(yǎng)老服務(wù)，這是當(dāng)前政府不能夠提供的。然后，需要注重培育和發(fā)展社會組織。社會組織由于其自身的特點(diǎn)，在供給服務(wù)方面具有不可替代的作用。他們的行動往往具有自發(fā)性和自組織性，尤其是那些有利于社會保障發(fā)展的慈善組織等，組織的工作人員往往都有著利他主義的信念，能夠在政府無力解決而市場又不愿處理的地方發(fā)揮著重要的作用；而且為社會保障提供大量的專業(yè)人才。比如在解決貧困問題上，政府有可能力不從心而市場缺乏動力，這時(shí)一些非營利組織便可以發(fā)揮其作用。再如，社區(qū)自發(fā)形成的愛老敬老組織等，可以豐富老年人的精神生活。所以，一方面，需要政府在政策上給予支持，在財(cái)政支出、稅收優(yōu)惠等方面予以傾斜?？梢钥紤]制定社會組織法來規(guī)范和引導(dǎo)社會組織的行為。另一方面，社會組織也需要加強(qiáng)自身的建設(shè)，提高自身的專業(yè)化水平，增強(qiáng)自身供給服務(wù)的能力，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)等。

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