阿計(jì)

立法，是依法治國(guó)的源頭，也是現(xiàn)代治理的基石。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在剛剛過(guò)去的2016年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定10部新法律，修改24部法律。其立法成果蔚為壯觀，制定新法的數(shù)量更是突飛猛進(jìn)，為近年來(lái)所罕見(jiàn)。修立并舉的立法戰(zhàn)略，催生了多維開(kāi)花的立法成果，勾勒出當(dāng)下法治建設(shè)的關(guān)鍵脈絡(luò)，為時(shí)代留下了回味無(wú)窮的歷史記憶。

重點(diǎn)領(lǐng)域的立法推進(jìn)

2016年立法的一個(gè)重大特色是突入多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，或推動(dòng)相關(guān)立法升級(jí)更新，或開(kāi)疆拓土填補(bǔ)立法空白，從根本上重塑法制面貌，引領(lǐng)法治走向縱深。

這一年開(kāi)局不久最引人矚目的立法大戲，莫過(guò)于2016年3月16日十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議出臺(tái)的慈善法。

取消慈善組織審批程序，基本放開(kāi)公募權(quán)，以專章形式確立稅收優(yōu)惠等促進(jìn)機(jī)制，慈善法諸多立足扶持的制度創(chuàng)新，為慈善事業(yè)打開(kāi)了廣闊的發(fā)展空間。與此同時(shí)，慈善法改進(jìn)慈善組織內(nèi)部治理、嚴(yán)管慈善賬本、強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)等制度設(shè)計(jì)，又為抑制慈善亂象提供了治理規(guī)則。但在這些立法進(jìn)步之外，慈善立法也面臨著“如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐”等巨大挑戰(zhàn)，其“放”“限”尺度引發(fā)激烈爭(zhēng)議。而慈善法正式實(shí)施后所發(fā)生的“羅爾募捐門”等風(fēng)波亦已證明，慈善法的制度設(shè)計(jì)仍存模糊地帶，并未窮盡慈善領(lǐng)域的一切現(xiàn)實(shí)難題。

盡管如此，慈善法不僅填補(bǔ)了慈善領(lǐng)域長(zhǎng)期缺失基本大法的盲區(qū)，而且還帶動(dòng)慈善領(lǐng)域新的立法行動(dòng)，慈善法出臺(tái)三個(gè)多月后，紅十字會(huì)法修法草案進(jìn)入一審程序，即為明證?？梢灶A(yù)見(jiàn)，慈善法所開(kāi)啟的以法治善新時(shí)代，將全面激發(fā)社會(huì)的慈善活力，并最終提升國(guó)人的精神海拔。

國(guó)家安全領(lǐng)域立法進(jìn)展迅猛，是2016年立法的一大鮮明脈絡(luò)。繼該年4月境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法出臺(tái)后，更加引人注目的是11月誕生的網(wǎng)絡(luò)安全法。具體來(lái)看，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)信息等方面的安全制度安排，無(wú)不體現(xiàn)了“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全”的立法宗旨，而依法促進(jìn)信息流動(dòng)、保護(hù)個(gè)人信息、治理網(wǎng)絡(luò)詐騙等立法設(shè)計(jì)，又宣示了“保障權(quán)利”的立法意圖。

從更廣闊的時(shí)間緯度看，境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法、網(wǎng)絡(luò)安全法在2016年接連登場(chǎng)，正是加速國(guó)家安全立法的戰(zhàn)略成果。往前追溯，新版國(guó)家安全法、反恐怖主義法已在2015年橫空出世；往后遙望，核安全法草案、國(guó)家情報(bào)法草案已分別于2016年10月和12月，先后進(jìn)入初審程序，其出臺(tái)指日可待。這一系列快速遞進(jìn)的立法行動(dòng)，使國(guó)家安全領(lǐng)域立法由“短板”漸成體系，而且也標(biāo)志著，以往更多依賴政治手段的國(guó)家安全管治，正在向法治軌道全面轉(zhuǎn)型。

2016年2月率先出臺(tái)的深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法，以“2016年第一法”之勢(shì)，掀開(kāi)了這一年的立法大幕，同時(shí)也預(yù)示著海洋立法的異軍突起。經(jīng)此立法行動(dòng)，我國(guó)此前為數(shù)寥寥的5部海洋法律，終于取得了添磚加瓦的新突破。而與國(guó)外同類立法相比，該法以專章形式強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境的保護(hù)，更是展示了負(fù)責(zé)任大國(guó)的法制形象。2016年11月完成修改的海洋環(huán)境保護(hù)法，更是彰顯環(huán)保精神的修法樣板。生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)群Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)新制度紛紛入律，無(wú)不呼應(yīng)了生態(tài)文明的先進(jìn)理念。

2016年，文化領(lǐng)域的兩大立法突破，留下了最具風(fēng)向標(biāo)意義的立法軌跡。11月出臺(tái)的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，誠(chéng)如其名稱中的“促進(jìn)”兩字所昭示，通篇貫穿著開(kāi)放的立法思維，從取消、下放多個(gè)行政審批，到確立一系列扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，再到治理盜版、“偷票房”等亂象，無(wú)不折射著“鼓勵(lì)”“保護(hù)”的色彩。12月出臺(tái)的公共文化服務(wù)保障法，所確立的政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共文化服務(wù)格局，以及圍繞公益性、基本性、均等性、便利性等緯度所展開(kāi)的一系列制度構(gòu)建，無(wú)不標(biāo)志著對(duì)公民基本文化權(quán)利和需求的保障，已跨越以往的行政機(jī)制，全面邁向法治軌道。

這兩部法律預(yù)示著，長(zhǎng)期缺失遲滯的文化立法，迎來(lái)了全面提速的歷史性拐點(diǎn)。伴隨著兩大立法突破，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書(shū)館法、廣播電視傳輸保障法等新法律的制訂，以及著作權(quán)法、文物保護(hù)法等法律的修改亦在緊鑼密鼓進(jìn)行中，一波只爭(zhēng)朝夕的文化立法浪潮已噴薄而出。

爭(zhēng)議難題的立法破解

2016年，不少立法的前行路上，或掀起爭(zhēng)議波瀾，或遭遇立法難題，其最終破冰闖關(guān)，無(wú)不考驗(yàn)著立法的勇氣和智慧，亦見(jiàn)證了現(xiàn)實(shí)的立法生態(tài)。

其中一個(gè)例證是野生動(dòng)物保護(hù)法的修改。一方面，野生動(dòng)物是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)研究的重要資源。另一方面，泛濫成災(zāi)的商業(yè)化“利用”，又培植了亂獵亂捕、濫食濫用等畸型消費(fèi)市場(chǎng)，原有法律因約束機(jī)制設(shè)計(jì)不足，甚至被批評(píng)為“野生動(dòng)物利用法”。在此背景下，圍繞著如何平衡“保護(hù)”與“利用”的關(guān)系這一核心難題，在修法過(guò)程中爆發(fā)了極為激烈的爭(zhēng)議。

2016年7月完成修法的野生動(dòng)物保護(hù)法，最終確立了“保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范利用”的基本立場(chǎng)，并據(jù)此重塑了一系列制度規(guī)則。這標(biāo)志著，立法天平進(jìn)一步向“保護(hù)”基調(diào)傾斜。從中折射的，正是野生動(dòng)物保護(hù)理念的歷史性進(jìn)步。

另一個(gè)典型是2016年12月出臺(tái)的中醫(yī)藥法。該法的立法動(dòng)議，早在1983年即已提出，但歷經(jīng)三十多年，卻千呼萬(wàn)喚難出來(lái)。其難產(chǎn)的背后，折射的是持續(xù)多年的中醫(yī)藥存廢之爭(zhēng)。在支持者竭力捍衛(wèi)中醫(yī)藥價(jià)值的同時(shí)，將中醫(yī)藥視同“偽科學(xué)”“江湖騙術(shù)”的質(zhì)疑亦不絕于耳。這樣的現(xiàn)實(shí)背景，決定了中醫(yī)藥立法必然遭遇爭(zhēng)議的風(fēng)波，在制訂成“保護(hù)法”抑或是“約束法”之間不斷拉鋸。

中醫(yī)藥立法的關(guān)鍵焦點(diǎn)就在于，如何合理平衡立法天平，全力激發(fā)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，同時(shí)有效控制其安全性風(fēng)險(xiǎn)。最終出臺(tái)的中醫(yī)藥法，秉持的正是“規(guī)范與扶持并重”的立法思路，諸多制度設(shè)計(jì)無(wú)不融入了兼具“促進(jìn)”與“監(jiān)管”的雙重立法基調(diào)。在很大程度上，這些守望傳統(tǒng)、正視現(xiàn)實(shí)的立法設(shè)計(jì)，也是對(duì)持續(xù)多年的中醫(yī)藥存廢之爭(zhēng)所作的法律回應(yīng)。

爭(zhēng)議更為激烈的是民辦教育促進(jìn)法的修改。最初，該法擬與教育法、高等教育法一起，以一攬子的方式作出修改，但2015年12月二審后，三法修改僅有兩法過(guò)關(guān)，民辦教育促進(jìn)法修法方案卻因分歧巨大，暫不交付表決。這樣的波折，在立法史上極為罕見(jiàn)。

分歧的焦點(diǎn)，在于修法草案提出的分類管理改革，即將民辦學(xué)校劃分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性。在這場(chǎng)波及全社會(huì)的立法爭(zhēng)議中，除了不少合理訴求外，也不乏利益博弈的較量。正因此，在堅(jiān)定推進(jìn)改革的同時(shí)，如何合理解決利益沖突，成為修法的關(guān)鍵所在。

2016年11月，重新打磨的修法草案經(jīng)過(guò)三審后，終于修法告成，其最大變化是，進(jìn)一步明晰了分類管理改革的劃分標(biāo)準(zhǔn)和扶持措施，尤其是對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校作出了充分保障舉辦者權(quán)益的合理過(guò)渡安排?？梢灶A(yù)見(jiàn)，啟動(dòng)分類管理改革，將促動(dòng)民辦學(xué)校在自主選擇的基礎(chǔ)上權(quán)責(zé)分明、各安其位，最終開(kāi)創(chuàng)民辦教育的新氣象。

梳理2016年諸多立法爭(zhēng)議，立法道路最為曲折的當(dāng)數(shù)資產(chǎn)評(píng)估法。從2006年啟動(dòng)起草后，資產(chǎn)評(píng)估立法歷經(jīng)十年時(shí)光、四次審議，一路爭(zhēng)議激烈、博弈不斷，直到2016年11月，方才艱難出臺(tái)。

資產(chǎn)評(píng)估法多年難產(chǎn)的最大癥結(jié)，在于行業(yè)管理體制的爭(zhēng)執(zhí)不下。2012年2月和2013年8月，先后經(jīng)過(guò)兩次審議的資產(chǎn)評(píng)估法草案均提出了“統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制改革設(shè)想，試圖以此終結(jié)“五龍治水”的格局。但這一改革方案，卻遭遇了空前激烈的爭(zhēng)議。巨大的阻力終致立法陷入僵局，擱置審議近兩年之久。直到2015年8月，資產(chǎn)評(píng)估法草案才起死回生，重新激活三審。但推進(jìn)立法的代價(jià)卻是，三審稿刪除了改革管理體制的條款。直至四審后法律正式出臺(tái)，原來(lái)的改革設(shè)想終告流產(chǎn)。

盡管在一定程度上，資產(chǎn)評(píng)估法是一個(gè)妥協(xié)的立法結(jié)果，但也是最大限度消弭爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)立法選擇。重要的是，法律草案從一審到四審，不斷向推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、降低準(zhǔn)入門檻、細(xì)化從業(yè)規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)自律等方向演進(jìn)，這些充滿改革精神的制度進(jìn)步，終將深刻影響資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的未來(lái)發(fā)展，并印證其立法價(jià)值。

改革年代的立法追求

踐行“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，是最近幾年全國(guó)人大常委會(huì)立法和行權(quán)的鮮明特色。2016年，為改革頒發(fā)合法性通行證的行動(dòng)更是密集推出，達(dá)到了史無(wú)前例的高峰。

其中一個(gè)基本方向是運(yùn)用高效的“打包修法”方式，為改革提供法律支持。2016年7月初，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)修改了節(jié)約能源法等6部法律。11月，又對(duì)對(duì)外貿(mào)易法等12部法律作出一攬子修改。經(jīng)由這兩次大規(guī)模的修法行動(dòng)，相關(guān)立法中的審批柵欄被批量拆除、審批流程被集中優(yōu)化，進(jìn)而為簡(jiǎn)政放權(quán)的行政改革及時(shí)鋪設(shè)了合法性軌道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)修改了外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法和臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法，不僅以法律形式確認(rèn)了此前在上海等4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的外商投資負(fù)面清單管理模式，而且為這一改革機(jī)制向全國(guó)復(fù)制推廣奠定了法律基礎(chǔ)。

體現(xiàn)法治思維的另一個(gè)重要緯度是，立法機(jī)關(guān)以授權(quán)決定等方式，啟動(dòng)多個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革。2016年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在18個(gè)城市開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)。12月召開(kāi)的常委會(huì)會(huì)議，更是聯(lián)袂出臺(tái)在北京、山西、浙江開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)等4個(gè)啟動(dòng)改革的決定，不僅數(shù)量之多創(chuàng)下歷史紀(jì)錄，更標(biāo)志著，授權(quán)決定等以程序正義賦予改革合法性的新路徑，已跨越前幾年的行政、土地、司法等改革領(lǐng)域，進(jìn)一步突入政體、社保、人事等更為廣闊、縱深的改革疆土。由此開(kāi)辟的，正是一條漸行漸寬、融合法治精神與改革理想的雙贏之路。

在踐行法治原則的改革年代，2016年12月出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)稅法，不僅開(kāi)啟了以稅治污的新常態(tài)，更是彰顯一項(xiàng)重要法治原則的先行者。

除了推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革這一具體目標(biāo)，環(huán)保稅法更重要的立法價(jià)值在于，在十八屆三中全會(huì)和修改后的立法法對(duì)稅收法定原則分別作出明確要求和規(guī)定后，該法是首部啟動(dòng)立法審議程序的單行稅法，所體現(xiàn)的，正是實(shí)質(zhì)兌現(xiàn)稅收法定原則的追求。

其典型例證是，基于環(huán)保稅的地方稅屬性，環(huán)保稅法授權(quán)省級(jí)政府可以在法定標(biāo)準(zhǔn)之上調(diào)整應(yīng)稅污染物的適用稅額。但為了有效控制地方政府超征逐利的沖動(dòng)，環(huán)保稅法同時(shí)設(shè)定了上浮不得超過(guò)10倍的上限，并明確要求省級(jí)政府提出的調(diào)整方案，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。換言之，環(huán)保稅的靈活調(diào)整，并不能由地方政府自行拍板，而是必須經(jīng)過(guò)地方立法程序，并接受國(guó)家立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，由此堅(jiān)守的，正是稅收法定的底線原則。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角看，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2015年調(diào)整后的立法規(guī)劃，多部稅法已被列入立法路線圖，并確定了于2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則的立法時(shí)間表。在此背景下，率先出臺(tái)的環(huán)保稅法，無(wú)疑將對(duì)未來(lái)的稅收立法提供樣板價(jià)值，從而以一法先行，深刻引領(lǐng)落實(shí)稅收法定原則的立法全局。

清點(diǎn)2016年的立法進(jìn)展，除了已經(jīng)結(jié)出的立法碩果，那些正在路上的立法努力，亦為未來(lái)的立法圖景埋下了伏筆。其中最為激蕩人心的，當(dāng)數(shù)民法典編纂的重新出發(fā)和民法總則的立法先行。

從2016年6月法律草案進(jìn)入審議程序后，民法總則便牽動(dòng)了全社會(huì)的人心，成為舉國(guó)關(guān)注、升溫不止的熱點(diǎn)。諸多立法設(shè)計(jì)贏來(lái)陣陣掌聲，也激起巨大爭(zhēng)議。從6月到12月，民法總則草案以緊鑼密鼓的節(jié)奏，先后接受了三次審議，努力凝聚社會(huì)共識(shí)、回應(yīng)立法爭(zhēng)議，向更加完善的方向不斷演進(jìn)。

盡管仍在路上，但民法總則的立法啟航和全速前行，無(wú)疑是2016年最重大的立法事件。而民法總則的指日可待，事實(shí)上也啟動(dòng)了民法典這一“權(quán)利法典”的倒計(jì)時(shí)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，由民法總則一馬當(dāng)先的民法典編纂，將以史無(wú)前例、浩大精致的法律語(yǔ)言，總結(jié)改革成果，表達(dá)時(shí)代精神，抒寫公民權(quán)利，捍衛(wèi)社會(huì)公正。最終成為深度構(gòu)建現(xiàn)代法制的標(biāo)桿，并由此開(kāi)啟一個(gè)嶄新的權(quán)利時(shí)代。