李齊全+姚曄

摘 要 本文針對當(dāng)前我國城市社區(qū)治理與糾紛解決中的問題，通過理論探析、調(diào)查總結(jié)、比較分析、對策研究等方面的探討，提出建立適合我國城市社區(qū)和當(dāng)事人需求的多元化糾紛解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞 多元化糾紛 解決機(jī)制 社區(qū)治理

基金項(xiàng)目：安徽建筑大學(xué)城市管理研究中心課題“多元化糾紛解決機(jī)制與和諧社區(qū)的構(gòu)建”。

作者簡介：李齊全，安徽建筑大學(xué)，研究方向：思想政治教育；姚曄，安徽建筑大學(xué)，研究方向：民法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.097

一、多元化糾紛解決機(jī)制的意義

黨的十八屆三中全會提出“改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系”，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)（2014-2020）》指出：新型城鎮(zhèn)化，要積極推進(jìn)城市和農(nóng)村的社區(qū)建設(shè)，健全新型的社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)真正建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，社區(qū)的功能不斷拓展，社區(qū)已成為城市社會建設(shè)、管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，居民安居生活的主要場所。如果社區(qū)居民的合理性要求與利益訴求不能及時得到解決，將引發(fā)諸多矛盾與糾紛，影響社區(qū)的和諧穩(wěn)定。在社區(qū)快速發(fā)展階段，針對社區(qū)的各種矛盾和糾紛，建立適應(yīng)本地需要的多元化糾紛解決機(jī)制，有效預(yù)防和化解社會矛盾，為當(dāng)事人提供實(shí)現(xiàn)正義，獲取救濟(jì)的多種途徑，合理利用司法資源，是構(gòu)建和諧社會的題中之義。

二、社區(qū)治理與糾紛解決中的現(xiàn)狀和問題

通過對部分社區(qū)調(diào)查，城市社區(qū)糾紛主要發(fā)生在：

一是業(yè)主與物業(yè)之間的糾紛，主要是物業(yè)管理服務(wù)不到位，收費(fèi)不規(guī)范。

二是業(yè)主與業(yè)主之間的糾紛，主要是鄰里關(guān)系矛盾。

三是業(yè)主與開發(fā)商之間的糾紛，主要是房屋質(zhì)量問題。

（一）社區(qū)糾紛一般采取的解決方式

（二）社區(qū)各種糾紛的主要特點(diǎn)

社區(qū)矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、類型多樣化和利益沖突化等特點(diǎn)。

1.主體多元化：

主體涉及業(yè)主、物業(yè)、開發(fā)商、政府職能部門等。比如，業(yè)主對物業(yè)收取車位租賃費(fèi)管理費(fèi)的糾紛，就涉及業(yè)主、物業(yè)、開發(fā)商、水電等公共能源部門、政府職能部門等，糾紛復(fù)雜化加大了解決問題的難度。

2.類型多樣化：

社區(qū)居住人員一般人數(shù)多，職業(yè)不同，思想觀念有較大差異，社區(qū)糾紛類型多種多樣，有物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、擾民糾紛、污染糾紛等類型繁多。另外，隨著人們法律意識的提高，人們更加注重對自身權(quán)益的保護(hù)，有關(guān)個人隱私權(quán)、觀景權(quán)、名譽(yù)權(quán)等糾紛也時有發(fā)生。

3.利益沖突化：

由于社會的變革與經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，社會出現(xiàn)多種利益集團(tuán)、多種權(quán)利主體、多種思想價(jià)值觀念、多種價(jià)值評價(jià)體系并存。利益主體的多樣化、利益關(guān)系的復(fù)雜化，使糾紛的協(xié)調(diào)難度加大，如果處理不當(dāng)，糾紛逐步升級，極易激化。

三、美國非訴訟糾紛解決機(jī)制ADR的實(shí)踐及啟示

美國非訴訟糾紛解決機(jī)制（alternative dispute resolution）：簡稱為ADR。

（一）特點(diǎn)

1.訴訟與非訴訟糾紛相結(jié)合：

美國法院將仲裁、調(diào)解等非訴訟方式與法院訴訟相結(jié)合，法律明確規(guī)定當(dāng)事人在尋求司法救助之前，必須嘗試ADR中的一種或多種解決方式，并把它作為提起訴訟的一個必要條件。

2.法院附設(shè)調(diào)解是美國司法ADR的主要形式之一：

美國仲裁協(xié)會（AAA）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)仲裁模式中就包括調(diào)解-仲裁混合方式。AAA甚至用經(jīng)濟(jì)手段來刺激當(dāng)事人使用調(diào)解。

（二）美國非訴訟糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐對我國解紛機(jī)制的啟示

1.進(jìn)行單獨(dú)立法，大力發(fā)展司法ADR。

2.積極培育社會組織構(gòu)建社會矛盾調(diào)節(jié)體系。

3.借助社會中介組織提供的各種專業(yè)服務(wù)。

4.糾紛解決方式的多樣化；糾紛解決主體組成的多元化；糾紛解決人才的專業(yè)化；非訴訟糾紛解決方式的規(guī)則化。

5.互利性。在糾紛解決過程中，利益雙方體現(xiàn)出協(xié)商、互利解決糾紛的精神。

四、社區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與解決之策

社區(qū)治理是一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動。

在社區(qū)治理過程中，管理主體由過去的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)現(xiàn)代社會的多元化；決策過程由行政控制轉(zhuǎn)為居民全程參與；管理結(jié)構(gòu)由過去的垂直層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為橫向互動結(jié)構(gòu)。社區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)樹立社區(qū)多元共治理念，注重多元性、現(xiàn)實(shí)性、協(xié)調(diào)性和選擇性。

（一）樹立社區(qū)多元共治理念

社區(qū)矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、類型多樣化、利益沖突化新特點(diǎn)，為了化解社區(qū)矛盾糾紛，需要多元共治的價(jià)值理念、多元化的行為模式以及多元化的糾紛解決方式。為當(dāng)事人提供多種選擇，擴(kuò)大自治空間，克服法治局限，降低社會管理成本。在現(xiàn)代法治社會，糾紛解決不只是為權(quán)利義務(wù)，還有利益平衡問題。

（二）構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制

不同的糾紛解決機(jī)構(gòu)、方式或程序共同構(gòu)成一種多元化的糾紛解決機(jī)制。按照黨中央在新形勢下對健全完善多元化糾紛解決機(jī)制體系提出的新要求，遵循糾紛解決方式多元化、糾紛解決方式本土化、糾紛解決人才專業(yè)化的原則，構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制。

1.糾紛解決方式多元化：

借鑒西方國家有關(guān)法院附設(shè)調(diào)解的相關(guān)制度和做法，在我國建立審前調(diào)解制度，將調(diào)解作為法院內(nèi)部解決社區(qū)民事糾紛的前置程序。社區(qū)糾紛因其性質(zhì)、原因、對抗程度不同，采取不同的解決方式，不僅采取司法訴訟解決糾紛，同時建立協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解以及各種行業(yè)性、民間性的調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式。完善司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的合理訴求，盡快化解社區(qū)矛盾和糾紛，達(dá)到社區(qū)和諧。

2.糾紛解決策略本土化：

要考慮到我國國情、社會特點(diǎn)、社會成員素質(zhì)、法律文化、社會成本和運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)可能性等因素。

3.糾紛解決人才專業(yè)化：

推進(jìn)社區(qū)工作隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，培養(yǎng)業(yè)務(wù)精良、品德高尚、樂于奉獻(xiàn)的社區(qū)法律人才隊(duì)伍。針對不同的服務(wù)對象需求，開展專業(yè)的社區(qū)服務(wù)。在實(shí)踐中應(yīng)發(fā)展不同的模式、程序、考慮不同資格的認(rèn)可。邀請居住在社區(qū)，并具備一定法律業(yè)務(wù)能力和處理問題能力的業(yè)主參與糾紛解決。對業(yè)主委員會成員進(jìn)行教育與培訓(xùn)，學(xué)習(xí)行政法、社會心理學(xué)、仲裁法等課程和調(diào)解、談判、人際交往等相關(guān)知識。

（三）提高治理社區(qū)能力

十八屆三中全會指出：激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。社區(qū)治理目的是為了保障業(yè)主權(quán)益、倡導(dǎo)社會公平，建立互助合作、互相關(guān)懷及妥善解決糾紛的和諧社區(qū)。提升社區(qū)治理能力，需要從政府、社會組織、業(yè)主三方面入手：

1.提高政府社會管理能力：

在信息化社會，政府在治理過程中，運(yùn)用到信息、通訊、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)管理公共事務(wù)，傳遞公共服務(wù)信息，促進(jìn)信息共享。建立政府與社區(qū)信息溝通平臺，及時回應(yīng)社區(qū)業(yè)主訴求和意見。強(qiáng)化政府工作人員服務(wù)意識、社會管理責(zé)任意識、社區(qū)問題觀察能力、社區(qū)糾紛預(yù)測能力，使之能夠積極應(yīng)對各種社會問題。

2.多元互動、合作治理：

社區(qū)治理是多維度、縱橫互動的一個動態(tài)過程，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系。在當(dāng)今社區(qū)治理中，多元互動、合作治理，管理主體多元化，政府主導(dǎo)，社會協(xié)調(diào)、公眾參與，政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)黨組織、社區(qū)社會組織等都應(yīng)成為治理的主體。理順治理主體關(guān)系，明確各主體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，共同為社區(qū)居民高效服務(wù)。

3.提升業(yè)主公民意識：

在社區(qū)開展法律知識普及活動，提高業(yè)主現(xiàn)代公民意識，正確處理權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，培養(yǎng)主動參與公共生活的主體意識，增強(qiáng)業(yè)主自我服務(wù)、自我管理的能力，出現(xiàn)利益沖突與突發(fā)事件， 能夠協(xié)商自行解決。要弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友愛。社區(qū)要重建信任關(guān)系，發(fā)展鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，要善于利用社區(qū)論壇、 QQ群、博客、微信、飛信等新媒體互動工具進(jìn)行溝通。

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