喬寶云 劉樂(lè)崢

中國(guó)地方債：成長(zhǎng)的煩惱

喬寶云 劉樂(lè)崢

地方債對(duì)支持我國(guó)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要作用。但是，受我國(guó)財(cái)政體制與政府治理等因素的影響，地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題逐步凸顯。盡管我國(guó)通過(guò)一系列法規(guī)制度建設(shè)初步建立了合適的地方債管理體系，近期新型地方融資活動(dòng)中產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題說(shuō)明規(guī)范地方政府融資行為仍然任重道遠(yuǎn)。加強(qiáng)資本項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范化是當(dāng)前值得重視的技術(shù)手段。發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，讓市場(chǎng)能真正約束地方債仍需開(kāi)展按項(xiàng)目發(fā)行債券、發(fā)展信用評(píng)級(jí)、拓展市場(chǎng)投資來(lái)源等重要工作。地方債問(wèn)題核心是改變軟性預(yù)算約束對(duì)地方政府帶來(lái)的不良刺激。深化財(cái)政體制改革，完善地方治理，加強(qiáng)地方政府財(cái)政自律是控制地方債風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

地方債管理 地方債券市場(chǎng) 地方財(cái)政自律

地方債是支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要財(cái)政工具。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，適宜的政府間支出責(zé)任劃分必然要求地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上扮演重要的角色，通過(guò)地方債優(yōu)化資源的跨代配置，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。過(guò)去20多年中國(guó)經(jīng)歷了前所未有的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程，各地對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求快速增長(zhǎng)。作為一種資本性支出必要的融資手段，地方政府債務(wù)對(duì)中國(guó)地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)城市化、工業(yè)化加速發(fā)展的過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的問(wèn)題尤為嚴(yán)重，地方債的作用也因之愈顯突出。

地方政府債務(wù)總是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)。地方政府借貸具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性，地方政府存在著過(guò)度舉債的傾向，造成這一傾向的原因主要是缺乏嚴(yán)格約束的政府間財(cái)政關(guān)系和不合適的地方政府治理，比如“公共池塘”問(wèn)題、“預(yù)算軟約束”、地區(qū)間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、缺少配套資金完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)等。這些問(wèn)題在中國(guó)也同樣存在。同時(shí)，中國(guó)地方債還存在先天不足的問(wèn)題。法制、行政管理體制、財(cái)政體制等因素放大了地方政府的投資沖動(dòng)。中國(guó)地方債存在先天不足。特別在應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)中產(chǎn)生了大量基礎(chǔ)建設(shè)資金需求，由于缺少通暢的融資渠道，地方政府開(kāi)始通過(guò)以成立投融資平臺(tái)公司為主舉債，2014年底平臺(tái)公司債務(wù)中銀行貸款占一半以上，剩余為債券類及BT類工程款。在此期間，國(guó)務(wù)院代理地方政府發(fā)行債券，2009-2014年總共代發(fā)1.6萬(wàn)億元，但是遠(yuǎn)不能滿足地方需求。2013年審計(jì)署公布的地方債務(wù)10.7萬(wàn)億元，2014年底15.4萬(wàn)億元。

中國(guó)在實(shí)踐中逐步建立了合理的地方債管理框架。為了有效遏制地方政府的過(guò)度舉債，世界各國(guó)根據(jù)本國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系和金融市場(chǎng)的成熟度采用了不同的模式來(lái)管理地方債務(wù)。中國(guó)根據(jù)國(guó)情，清理整頓地方融資平臺(tái)，厘清政府與平臺(tái)的關(guān)系，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，選擇了限額管理模式。2014年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)2014［43］號(hào)文）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)2014［45］號(hào)文），以及2015年1月1日開(kāi)始實(shí)行的新《預(yù)算法》明確實(shí)行限額管理，在確定2014年底15.4萬(wàn)億元存量債務(wù)置換的基礎(chǔ)上，地方政府一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式舉債，除此以外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督?？傮w來(lái)看，地方債管理框架是有效的。截至2016年末，中國(guó)地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）80.5%，加上中央政府債務(wù)12.01萬(wàn)億元，合計(jì)中國(guó)政府債務(wù)為27.33萬(wàn)億元。中國(guó)政府債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

但是，中國(guó)地方債管理依然任重道遠(yuǎn)。在合理發(fā)揮地方債這一財(cái)政工具的同時(shí)，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。未來(lái)還需要在以下幾個(gè)方面加力。

一、規(guī)范債務(wù)管理依然是重點(diǎn)

2008年全球金融危機(jī)后，中國(guó)政府為抗擊宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的沖擊實(shí)施了積極的財(cái)政政策。在這一過(guò)程中，地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)，為中國(guó)地方政府滿足快速城鎮(zhèn)化的大量基礎(chǔ)設(shè)施需求，抵御宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)的大量融資需要提供了重要的手段，但同時(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，改革地方政府債務(wù)管理體制成為財(cái)政體制改革的重要議題。為清理地方政府債務(wù)的一系列問(wèn)題，規(guī)范管理，中國(guó)推出了一些重要的舉措，“開(kāi)明渠，堵暗道”，對(duì)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。

中國(guó)地方政府債務(wù)管理已經(jīng)逐步形成合理和完整的法規(guī)體系。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”?！额A(yù)算法》正式給予了地方政府舉債的權(quán)力，不再回避地方政府債務(wù)事實(shí)存在的問(wèn)題，打開(kāi)了地方政府債券這個(gè)“正門(mén)”，為地方政府債務(wù)法治化的規(guī)范管理打下了良好的基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部也推出了相應(yīng)的制度法規(guī)，基本形成了完整的事前、事中和事后監(jiān)管框架。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）。國(guó)發(fā)43號(hào)文規(guī)定了中國(guó)地方政府債務(wù)的管理原則、舉債方式、監(jiān)管主體、事前事中監(jiān)管方法、事后問(wèn)責(zé)的流程和管理體系，為形成完備的地方政府債務(wù)管理體制提供了原則性的框架。按照國(guó)務(wù)院43號(hào)文要求，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部逐步推出了地方政府債務(wù)限額管理實(shí)施意見(jiàn)、一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案等一系列重要舉措，基本完成43號(hào)文的監(jiān)管體制“拼圖”。

地方政府債務(wù)開(kāi)了“前門(mén)”以后，“后門(mén)”仍然屢禁不止。個(gè)別地方政府違法違規(guī)舉債和擔(dān)保的行為時(shí)有發(fā)生，形成了部分隱性的表外債務(wù)，可能成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要隱患。特別是新的投融資金融創(chuàng)新手段不斷涌現(xiàn)，而一些融資方式也被改頭換面成為地方政府繞開(kāi)監(jiān)管舉借債務(wù)的新“暗渠”。從掌握的資料看，這些方式目前主要有三種。第一，通過(guò)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式舉債。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本是政府發(fā)揮市場(chǎng)效率，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量的方法，但是個(gè)別地方政府用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，行舉債之實(shí)。特別由于中國(guó)目前跨年度預(yù)算和資本預(yù)算制度不健全，不能正確體現(xiàn)地方政府未來(lái)需要支付的款項(xiàng)，實(shí)際上也為這種方式提供了便利。第二，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）舉債。作為一種引入社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重要融資手段，PPP方式近年來(lái)受到各級(jí)政府的青睞。但是，一些地方政府利用這種方式，簽訂的PPP項(xiàng)目合同帶有對(duì)社會(huì)投資方有股轉(zhuǎn)債等回購(gòu)協(xié)議，或者承諾回報(bào)、彌補(bǔ)損失等條款。這事實(shí)上讓社會(huì)資本方股權(quán)性質(zhì)的投資演變成了具有固定收益的債務(wù)，“明股實(shí)債”，形成了新的地方政府債務(wù)。第三，通過(guò)地方政府投資引導(dǎo)基金舉債。地方政府投資引導(dǎo)基金是地方政府發(fā)起，引入社會(huì)投資資本聯(lián)合開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域投資的新型金融模式。但是，有的地方政府在設(shè)立投資引導(dǎo)基金時(shí)，同樣采用承諾回報(bào)、承諾回購(gòu)本金、違法擔(dān)保等手段，再次加杠桿形成新的地方政府債務(wù)。這些新的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題說(shuō)明，盡管中國(guó)已經(jīng)初步具有比較合理的地方政府債務(wù)管理體系，但是規(guī)范地方政府融資行為仍然任重道遠(yuǎn)。

針對(duì)這些問(wèn)題，財(cái)政部不斷加大力度，最近發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），指向一些地方政府花樣翻新的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，針對(duì)典型的地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保、通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府引導(dǎo)基金和PPP等變相舉債方式，嚴(yán)格限定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理、嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同違法違規(guī)融資，并要求切實(shí)做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)等。同時(shí)，對(duì)PPP、政府投資基金等政府與社會(huì)資本方各類合作行為提出明確要求。

地方政府融資的負(fù)面清單有可能在實(shí)踐中還會(huì)不斷增加，因此，規(guī)范債務(wù)管理依然是重中之重。盡管針對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的體系在不斷完善，但是不是所有的漏洞都已經(jīng)堵住了。從發(fā)展的過(guò)程看，地方政府債務(wù)的快速發(fā)展與地方政府的舉債動(dòng)機(jī)有密切聯(lián)系，地方政府權(quán)責(zé)不對(duì)等和財(cái)政體制的一些缺陷給了地方政府不適當(dāng)?shù)募?lì)。在這些更加深層次的問(wèn)題沒(méi)有很好地解決的前提下，地方政府債務(wù)監(jiān)管“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的改革仍需要持續(xù)不斷地進(jìn)行下去。當(dāng)前，一個(gè)重要的技術(shù)性問(wèn)題是，在地方政府債務(wù)已經(jīng)納入預(yù)算管理的條件下，如何通過(guò)完善現(xiàn)有的預(yù)算管理來(lái)規(guī)范債務(wù)管理。地方政府違法、違規(guī)舉債的漏洞表明，中國(guó)預(yù)算管理仍存在技術(shù)缺陷，加快建立資本預(yù)算體制和權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)或預(yù)算制度，更好地在資本項(xiàng)目上體現(xiàn)地方政府債務(wù)情況是值得重視。

二、發(fā)展債券市場(chǎng)是方向

新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府經(jīng)審批后可以舉債，并且舉債的唯一途徑是地方政府債券。這一規(guī)定打開(kāi)了地方政府舉債方式的“正門(mén)”。與使用銀行借款的方式相比，地方政府債券的借款方式具有操作透明、市場(chǎng)監(jiān)管和財(cái)政約束強(qiáng)、有利于降低地方政府債務(wù)利率成本、加強(qiáng)地方政府自律和改進(jìn)地方治理的優(yōu)勢(shì)。從2015年開(kāi)始地方政府債券發(fā)行后，地方政府主要發(fā)行置換債券，這一措施的目的是通過(guò)更低的利率成本置換存量債務(wù)。按照中國(guó)地方政府債券實(shí)施的限額管理，2016年地方政府置換債券額度為6萬(wàn)億元，2017年約3萬(wàn)億元。通過(guò)發(fā)行地方債券置換存量債務(wù)，在整體市場(chǎng)利率處于較低水平的宏觀環(huán)境下，中國(guó)地方政府的債務(wù)運(yùn)行成本得到有效降低。

按照規(guī)定，地方政府可以發(fā)行地方政府一般債券和地方政府專項(xiàng)債券。債務(wù)預(yù)算管理的方式是一般政府債券納入一般公共預(yù)算管理，與之對(duì)應(yīng)的還款資金來(lái)源也是一般預(yù)算；專項(xiàng)債券以項(xiàng)目資產(chǎn)與收益為基礎(chǔ)發(fā)行債券，預(yù)算納入專款專用的基金預(yù)算。整體而言，這一預(yù)算規(guī)定與中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制互相兼容，具有合理性。

但是，如何發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，讓地方政府走好這一“正門(mén)”，仍需要開(kāi)展大量工作。隨著存量債務(wù)置換工作逐步接近尾聲，下一步需要轉(zhuǎn)到建立健全完善的地方債券市場(chǎng)，以市場(chǎng)化的方式運(yùn)行地方債券上來(lái)。當(dāng)前，中國(guó)地方政府債券的發(fā)行和管理工作市場(chǎng)化程度仍然不高，存在一些問(wèn)題。其中債券市場(chǎng)發(fā)展的核心問(wèn)題是二級(jí)市場(chǎng)機(jī)制不夠健全，流動(dòng)性不足，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍舊相對(duì)集中。這些問(wèn)題表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，地方債券發(fā)行基本按照打包的方式進(jìn)行，導(dǎo)致市場(chǎng)在準(zhǔn)確識(shí)別、評(píng)估和區(qū)分地方債券風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)方面存在嚴(yán)重困難。按照規(guī)定，目前中國(guó)地方債券發(fā)行依舊是由各省級(jí)政府代表省內(nèi)市縣發(fā)行。在發(fā)行過(guò)程中，不管是以地方財(cái)力作為償還保障的地方一般債券還是以基金收益作為保障的專項(xiàng)債券均是以省為單位統(tǒng)一發(fā)行的，財(cái)政能力或項(xiàng)目收益能力完全不同的省內(nèi)市縣信用打包后混在一起，形成一部分財(cái)政能力不足的地方政府在發(fā)行債券的過(guò)程中搭財(cái)政能力強(qiáng)的地方政府“便車(chē)”的情況，與之相應(yīng)的，財(cái)政能力強(qiáng)的地方政府或收益高的項(xiàng)目融資不足或債務(wù)成本被動(dòng)升高。債務(wù)和項(xiàng)目資產(chǎn)以及償還債務(wù)的未來(lái)收入并不對(duì)應(yīng)，投資者無(wú)法清晰地分析具體債券對(duì)應(yīng)的地方政府或項(xiàng)目的信用，也就不能正確地識(shí)別和評(píng)估不同地方一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方債券二級(jí)市場(chǎng)不健全，市場(chǎng)投資者仍主要是各家銀行，投資者構(gòu)成單一。發(fā)展地方債券市場(chǎng)的目的之一，是希望通過(guò)地方債券引入更多類型的投資者，從而一方面打破地方政府通過(guò)銀行借貸融資模式可能帶來(lái)成本高、透明度不足、對(duì)地方政府治理監(jiān)管不足的缺陷，另一方面也是為了形成多元化投資市場(chǎng)，滿足不同資金結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力投資者的需求，使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)釋放點(diǎn)不再高度集中于銀行體系，更好地守住不發(fā)生全局性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。如果我們看地方債券市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)的情況，可以發(fā)現(xiàn)地方債券市場(chǎng)的投資者包括銀行、共同基金、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金、對(duì)沖基金、券商資管等機(jī)構(gòu)投資人，也有很多高凈值個(gè)人投資者，市場(chǎng)交易活躍，參與者都能一定程度分擔(dān)整個(gè)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，中國(guó)目前地方債券發(fā)行過(guò)程中，債券的購(gòu)買(mǎi)者基本都是各家銀行，市場(chǎng)流動(dòng)性不足，缺乏其他機(jī)構(gòu)與個(gè)人投資者的參與。這種情況下，地方政府債務(wù)更像是從銀行直接借貸的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡问酱嬖诘你y行借款，基本投資人并沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)的改變。那么，盡管通過(guò)債券形式總體而言降低了地方政府債務(wù)運(yùn)行的成本，但與總體改革的目標(biāo)還是存在差異，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和通過(guò)多元化投資組合合理釋放風(fēng)險(xiǎn)，也難以克服銀行借款透明度不足的缺陷，通過(guò)債券市場(chǎng)促進(jìn)地方政府治理。

第三，地方債券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)參與不足，信用評(píng)級(jí)體系不完整。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)地方政府財(cái)政行為的監(jiān)管和約束作用，有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府債務(wù)管理的渠道之一。這一過(guò)程需要第三方中介機(jī)構(gòu)在中間起到潤(rùn)滑和連接的作用，其中的重要參與者是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)通過(guò)專業(yè)人士分析地方政府財(cái)政和項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息，幫助市場(chǎng)投資者更好地識(shí)別包括地方債券在內(nèi)的不同債券的潛在風(fēng)險(xiǎn)與收益，促進(jìn)資本市場(chǎng)對(duì)金融產(chǎn)品形成合理定價(jià)。但是，由于中國(guó)目前財(cái)政體制內(nèi)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)尚不完全清晰、財(cái)政透明度仍有不足，打包發(fā)行的機(jī)制造成債務(wù)主體不甚清晰，債務(wù)、資產(chǎn)與未來(lái)還款收入之間關(guān)系不明確，市場(chǎng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債券的信用分析仍不活躍，對(duì)地方政府及其債券信用評(píng)級(jí)的觀點(diǎn)缺乏一致性。缺乏合適的地方債券信用評(píng)級(jí)，投資者對(duì)地方債券的風(fēng)險(xiǎn)和收益自然認(rèn)識(shí)不清晰，投資交易就難以活躍，希望通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管地方政府財(cái)政行為的目的也就難以達(dá)到。

有效管理地方債務(wù)，必須要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)地方政府融資行為的約束作用。通過(guò)地方政府債券市場(chǎng)，一方面吸引更多社會(huì)資本投資地方政府債券，帶動(dòng)民間資本支持重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力；另一方面增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對(duì)債券科學(xué)合理定價(jià)，合理釋放風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，并經(jīng)第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議批準(zhǔn)，2017年選擇土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)。這是非常好的開(kāi)始，但是目前看，進(jìn)一步發(fā)展債券市場(chǎng)還需要信用評(píng)級(jí)體系、金融市場(chǎng)監(jiān)管等的共同進(jìn)步。

三、培育地方自律是關(guān)鍵

地方債開(kāi)了“前門(mén)”以后，“后門(mén)”仍然屢禁不止。沒(méi)有地方自律，單靠管理和約束只能治標(biāo)，很難治本，甚至可能成為“貓捉老鼠”的游戲。比如，從政府間財(cái)政關(guān)系上看，一方面，事權(quán)和支出責(zé)任不清晰容易產(chǎn)生不合理的投資項(xiàng)目；另一方面，償債責(zé)任容易留給下屆政府，產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和激勵(lì)不相容。建立防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，單靠強(qiáng)化地方債管理是不夠的。還需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能，建立更加合理的政府間財(cái)政關(guān)系，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。

從地方政府債務(wù)的發(fā)展情況來(lái)看，中國(guó)地方政府債務(wù)管理體制一直在不斷通過(guò)改革向前推進(jìn)。許多改革都是實(shí)踐中地方政府債務(wù)出現(xiàn)的一些問(wèn)題推動(dòng)的。例如，在地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的時(shí)候，中國(guó)通過(guò)《預(yù)算法》修訂，出臺(tái)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部的一系列規(guī)定，使債務(wù)預(yù)算管理體制逐步完善起來(lái)；又如地方政府通過(guò)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金試圖繞開(kāi)地方政府債務(wù)管理體制的問(wèn)題推動(dòng)了最新管理文件出臺(tái)。中央與地方政府在地方政府債務(wù)管理問(wèn)題上一定程度存在監(jiān)管與遵從的博弈，一個(gè)漏洞被堵上，又有新的漏洞會(huì)冒出來(lái)。綜合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管都存在中央與地方的博弈，也間或有問(wèn)題會(huì)發(fā)生，但像中國(guó)這樣地方政府不斷試圖繞開(kāi)監(jiān)管，“創(chuàng)造性”地使用一些新模式的現(xiàn)象也是比較罕見(jiàn)的。

那么，到底應(yīng)從制度上如何去結(jié)束這樣似乎沒(méi)完沒(méi)了的游戲？這一問(wèn)題的答案在于改變地方政府的激勵(lì)，讓地方政府真正形成財(cái)政紀(jì)律的自律。然而，要讓地方政府能財(cái)政自律，需要改變財(cái)政預(yù)算軟約束問(wèn)題對(duì)中國(guó)地方政府帶來(lái)的舉債激勵(lì)。長(zhǎng)期以來(lái)，作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，中國(guó)政府與市場(chǎng)的界限不甚清晰，財(cái)政體制事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊，地方政府承擔(dān)過(guò)多的支出責(zé)任，自有財(cái)力有限，大量支撐支出的財(cái)力依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，中國(guó)地方財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重一直在上升，從1978年的52.6%到1994年的69.7%，2015年進(jìn)一步上升到85.5%。在這一背景下，中國(guó)地方政府的預(yù)算軟約束問(wèn)題較為嚴(yán)重。更特殊的是中國(guó)行政管理體制對(duì)官員考核的要求長(zhǎng)期偏向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這時(shí)軟性預(yù)算約束下的地方政府舉債動(dòng)機(jī)就顯得特別突出。預(yù)算軟約束的地方政府認(rèn)為其發(fā)生財(cái)政問(wèn)題會(huì)受到上級(jí)政府的救助，有動(dòng)機(jī)使用軟化的預(yù)算把當(dāng)?shù)氐墓仓С龀杀就ㄟ^(guò)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和救助轉(zhuǎn)嫁給其他地方政府，因此容易形成繞開(kāi)監(jiān)管、過(guò)度舉債的行為。地方財(cái)經(jīng)自律的形成，需要改變財(cái)政體制和行政管理體制帶來(lái)的預(yù)算軟約束，從而改變對(duì)地方政府過(guò)度舉債的負(fù)面激勵(lì)。

有一種觀點(diǎn)需要特別說(shuō)明，個(gè)別人認(rèn)為地方過(guò)度舉債的問(wèn)題源自分稅制。這一觀點(diǎn)是存在偏差的。分稅制是中國(guó)財(cái)稅體制的偉大改革，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這一點(diǎn)許多文獻(xiàn)研究都提供了有力的證據(jù)。同時(shí)，預(yù)算軟約束問(wèn)題是一種客觀存在，形成的主因是中國(guó)財(cái)稅體制對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊不清。分稅制并未實(shí)質(zhì)觸及事權(quán)劃分方面的內(nèi)容，實(shí)際上，行政性分權(quán)的問(wèn)題近來(lái)矛盾似乎更加突出了。由于財(cái)政支出事項(xiàng)和各種稅收的性質(zhì)決定了一級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不太可能做到完全匹配，甚至在各級(jí)政府權(quán)責(zé)較為清晰的美國(guó)，軟性預(yù)算約束刺激下的地方政府債務(wù)問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生?？梢?jiàn)，實(shí)施分稅制改革與地方過(guò)度舉債本身并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。

形成地方自律的地方治理是中國(guó)下一步地方政府債務(wù)管理的重要議題。強(qiáng)化地方財(cái)政自律的前提是形成預(yù)算硬約束。這與中國(guó)整體財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是一致的，或者說(shuō)，完善地方政府債務(wù)管理體制，真正消除不斷冒出漏洞的現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是要求形成規(guī)范、合理的政府間財(cái)政關(guān)系，弱化預(yù)算軟約束的問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)文件已經(jīng)就中國(guó)構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅制度提出了明確要求，之后中國(guó)逐步推出了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，最近國(guó)務(wù)院提出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這些措施都表明中國(guó)在推進(jìn)構(gòu)建預(yù)算硬約束現(xiàn)代財(cái)政體制的改革。應(yīng)該說(shuō)，強(qiáng)化預(yù)算約束目前已經(jīng)到了關(guān)鍵時(shí)期，培養(yǎng)和強(qiáng)化地方政府自律是中國(guó)財(cái)稅體制整體改革的重要目標(biāo)之一。

中國(guó)已經(jīng)在行政管理體制改革和地方政府債務(wù)上就強(qiáng)化預(yù)算約束提出了創(chuàng)新舉措。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出了要逐步建立更加全面綜合的、不單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的官員考核機(jī)制，在行政管理體制改革上跨出了重要的一步。在剛剛結(jié)束的全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債，首次明確要“終身問(wèn)責(zé)”，鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方政府在合法合規(guī)的基礎(chǔ)和前提下干出政績(jī)，搞好工作。在地方政府債務(wù)管理框架里，中國(guó)出臺(tái)的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案文件明確提出了中央不救助的核心原則，是進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算硬約束的重要措施。

強(qiáng)化地方政府治理，培育地方財(cái)政自律意味著中國(guó)有必要培養(yǎng)地方財(cái)政的自主性。從財(cái)政學(xué)原理來(lái)看，財(cái)政分權(quán)體制下一個(gè)具有財(cái)政獨(dú)立自主性的地方政府能夠清楚認(rèn)識(shí)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)的需求、自身公共支出的權(quán)力及相應(yīng)的公共支出成本，能夠更加對(duì)居民負(fù)責(zé)，在財(cái)政問(wèn)題上更加審慎地做出決策。這一點(diǎn)要求中國(guó)發(fā)展地方稅制，讓地方政府具有一定的稅基和稅率的決定權(quán)，目的是使公共服務(wù)的成本以稅收價(jià)格的方式顯性地表達(dá)出來(lái)，通過(guò)價(jià)格讓政府和當(dāng)?shù)鼐用穸寄苊鞔_其公共服務(wù)收益與公共服務(wù)成本的關(guān)系。當(dāng)稅收價(jià)格能夠合理形成時(shí)，互相競(jìng)爭(zhēng)的地方政府將很難轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的成本，從而在決定舉債時(shí)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)自律。

需要注意的一點(diǎn)是，地方政府財(cái)政自律是地方治理體系完善的標(biāo)志，但就地方政府債務(wù)問(wèn)題而言，財(cái)政自律并不能替代地方政府債務(wù)管理體制建設(shè)和市場(chǎng)監(jiān)管。地方政府債務(wù)管理體制從政府內(nèi)部建立了對(duì)地方政府的財(cái)政約束機(jī)制，而能夠合理地對(duì)金融產(chǎn)品定價(jià)的資本市場(chǎng)從經(jīng)濟(jì)成本的角度出發(fā)在外部監(jiān)督和規(guī)范地方政府的融資行為。各國(guó)也許對(duì)二者的依賴程度有所不同，例如，政府預(yù)算硬約束較強(qiáng)的美國(guó)主要依靠市場(chǎng)規(guī)則約束地方政府的債務(wù)，預(yù)算約束不那么硬但金融市場(chǎng)完備的日本和韓國(guó)中央政府深度參與對(duì)地方政府債務(wù)的管理。但是，不可否認(rèn)的是地方政府債務(wù)控制需要財(cái)政和市場(chǎng)兩手聯(lián)合發(fā)力。缺少其中任何一只手，或者根本不可能形成預(yù)算硬約束下的地方財(cái)政自律，或者無(wú)法消除市場(chǎng)對(duì)地方政府的不良刺激影響，最終都可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)的無(wú)序擴(kuò)張，造成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)地方政府債務(wù)在過(guò)去二十年有效地幫助了中國(guó)政府滿足快速城鎮(zhèn)化背景下迅速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，作出了巨大的貢獻(xiàn)。在地方政府債務(wù)管理體系建設(shè)方面，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間問(wèn)題導(dǎo)向的改革，中國(guó)政府從無(wú)到有，逐步系統(tǒng)地構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的框架，取得了重大的進(jìn)步；通過(guò)幾年地方政府債券發(fā)行，中國(guó)初步形成了地方債券運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制。但是，中國(guó)地方政府債務(wù)仍不斷會(huì)有新的問(wèn)題出現(xiàn)，地方政府債務(wù)管理體系的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為地方政府債務(wù)問(wèn)題可以輕易地解決，地方政府債務(wù)問(wèn)題是中國(guó)財(cái)稅體制內(nèi)在缺陷的一種集中反映，因此，最終解決問(wèn)題并不在于地方政府債務(wù)本身，而在于推進(jìn)中國(guó)整體的財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束，改變對(duì)地方政府的不良激勵(lì)。

幾乎所有國(guó)家地方債務(wù)的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不可能一勞永逸。中國(guó)地方債務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)就像成長(zhǎng)的煩惱，中國(guó)有明確的改革目標(biāo)，相信能夠在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)識(shí)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)債務(wù)研究中心

（責(zé)任編輯：董麗娟）

China Sub-national Debt:Growing Pains

Qiao Baoyun Liu Lezheng

Sub-national debt plays an important role in promoting infrastructure financing in China.However, Subnational debt risk problems are emerging as those deficiencies underlying in China fiscal and government system.Although China has gradually constructed a reasonable institutional framework for subnational debt control,new risks identified in recent local financing activities suggest that more tasks to regulate local government financing need to be done.As a technical way,fortifying capital project budget control deserves more considerations.In order to enhance market role in disciplining sub-national financing,China shall further develop its subnational bond market through breaking previous province bond packages into project-based bonds,developing credit assessment market,and diversifying investors.Transform the negative incentive of the soft budget constraint to subnational governments is the key to solve the subnational debt problem.To this end,it is crucial to build self-discipline of subnational governments,which asks for general reform of fiscal system and improving local governance.

Subnational Debt Management;Subnational Bond Market;Self-discipline of Subnational Governments

F812

A

2096-1391（2017）07-0067-07