美國明尼蘇達(dá)大學(xué) 趙志榮副教授

新知大講堂

基礎(chǔ)設(shè)施投融資的W5受益分析框架

美國明尼蘇達(dá)大學(xué) 趙志榮副教授

2017年6月28日下午，新知大講堂第11期在中國財政科學(xué)研究院學(xué)術(shù)報告廳舉行。美國明尼蘇達(dá)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授趙志榮應(yīng)邀做了題為“基礎(chǔ)設(shè)施投融資的W5受益分析框架”的學(xué)術(shù)報告。研究生部傅志華主任主持報告會。

趙教授表示，中國與美國都面臨著基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的一些難點問題，這些問題也引起了社會各界廣泛關(guān)注。第一，基礎(chǔ)設(shè)施價格高昂。第二，基礎(chǔ)設(shè)施投融資受益具有長期性。第三，基礎(chǔ)設(shè)施受益者是分散的諸多個體，但也有些人可能受益甚少或并不受益，因此，基礎(chǔ)設(shè)施的受益者本身具有非常典型的再分配特點。第四，基礎(chǔ)設(shè)施受益的預(yù)期有很多不確定性。

趙教授認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施投融資是一個非常重要的研究領(lǐng)域，并非單一學(xué)科的知識體系能解釋所有的問題，其中關(guān)注較多的是三大問題：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來龍去脈；二是基礎(chǔ)設(shè)施投融資的決策程序；三是基礎(chǔ)設(shè)施投資的效益分析。

本次探討的重點是第一方面，即基礎(chǔ)設(shè)施資金籌措的“W5”受益分析框架?；A(chǔ)設(shè)施投融資的一個基本原則，是受益與設(shè)施的財政責(zé)任相匹配，通常匹配程度越高就效率越高，公平度越高。衡量設(shè)施受益需要從多維度出發(fā)，即“W5”，受益對象（Who），受益的范圍（Where），受益的時效（When to receive benefit），回報機(jī)制（Which way to pay），基礎(chǔ)設(shè)施的定價（What level）。

W1：受益對象決定基礎(chǔ)設(shè)施的公益程度。基本的原則是，一般公益性越強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施越應(yīng)由政府發(fā)揮作用，公益性弱則應(yīng)更多地讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，有一些值得特別關(guān)注的問題。第一，不同基礎(chǔ)設(shè)施的公益程度相差較大。以高速公路為例，中國的高速公路主要依靠市場機(jī)制融資，用收費(fèi)償還；美國則高度依賴政府的財稅手段融資。但事實上，高速公路具有很強(qiáng)的公益性，從國際經(jīng)驗看，美國、歐洲的很多國家也曾經(jīng)歷過高度依賴公路收費(fèi)，后逐漸改用政府稅收手段融資。第二，財稅手段和市場手段的使用因時因地而異。第三，兩種手段之間的邊界日趨模糊。第四，兩種手段的微調(diào)是政策的體現(xiàn)。

W2：受益范圍決定了政府責(zé)任的層級。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為：財政分權(quán)有利于發(fā)揮地方積極性，財政集權(quán)有利于協(xié)調(diào)個體和區(qū)域不均等。新近研究熱點認(rèn)為：集中式或者分散式基礎(chǔ)設(shè)施各有優(yōu)劣，應(yīng)根據(jù)實際情況，采用多層級政策手段的協(xié)調(diào)。以美國高速公路網(wǎng)絡(luò)、大都會區(qū)的交通系統(tǒng)、海綿城市雨洪問題等為例，可以較為清晰地了解美國由哪級政府來承擔(dān)支出責(zé)任。

W3：受益時效影響投融資結(jié)構(gòu)的選擇。傳統(tǒng)研究認(rèn)為，現(xiàn)有資金模式是保守謹(jǐn)慎的財務(wù)方式，但缺乏靈活性；債務(wù)融資模式適用于有長期收益的短期集中開支項目。新近研究的一個熱點是PPP多大程度上適合作為融資的手段。PPP可以緩解短期的資金緊缺，保留地方政府一定的債務(wù)空間，但可能成為政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。這里借用私人部門資本結(jié)構(gòu)的“啄序”理論分析公共部門的基礎(chǔ)設(shè)施融資。資本結(jié)構(gòu)的啄序理論認(rèn)為：如果需要籌資，公司傾向于首先采用內(nèi)部籌資，因之不會傳導(dǎo)任何可能對股價不利的信息；如果需要外部籌資，公司將先選擇債權(quán)籌資，再選擇其他外部股權(quán)籌資。

就地方政府來說，財稅資金、舉債、PPP等不同的資金模式各有利弊。從信息不對稱和代理成本理論視角分析，美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資優(yōu)序通常是自有財稅資金、舉債、PPP。

W4：受益回報機(jī)制體現(xiàn)多種財稅手段的結(jié)合。一級政府采用使用者付費(fèi)還是財稅手段或是轉(zhuǎn)移支付對基礎(chǔ)設(shè)施融資，需要考慮溢價歸公（Value Capture）因素?；A(chǔ)設(shè)施的改善會促使周邊土地價值的增長、房產(chǎn)開發(fā)機(jī)會的改善等等，由此獲得長期政策福利現(xiàn)金化的受益者應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问交仞伾鐣６谥袊?，北京、上海等大城市購買房產(chǎn)的業(yè)主因房價上漲獲得了相應(yīng)的福利，卻并未給社會相應(yīng)的回報，至少回報不足。溢價歸公有很多形式，除了國內(nèi)討論的房地產(chǎn)稅，還有很多形式。一是使用者付費(fèi)，誰使用誰付費(fèi)。二是財稅收入。很多情況下基礎(chǔ)設(shè)施的改善既為直接使用者帶來好處，也使其他人獲益，因此所有人都應(yīng)納稅或付費(fèi)（如前面提到的高速公路）。在使用者付費(fèi)和財稅收入之間的即為溢價歸公。簡要介紹三種溢價歸公的形式。特別征收（Special Assessment）。通常在一個特定的地理區(qū)域，或稱為特別評估區(qū)征收，特別征收的數(shù)額與受益形式有關(guān)。交通市政收費(fèi)（Transportation Utility Fees）?；贛inneapolis的模擬，依據(jù)房地產(chǎn)稅比重、交通出行比重以及折中方案測算的受益?zhèn)€人或群體應(yīng)回報的數(shù)額。三是捆綁開發(fā)（Joint Development）。國際上有很多成熟的經(jīng)驗，中國也有很多創(chuàng)新，只是還未進(jìn)入主流的文獻(xiàn)。

W5：基礎(chǔ)設(shè)施定價是重要的治理工具?；A(chǔ)設(shè)施定價可以是融資工具，建成后的收費(fèi)用于償還前期的投資。定價需運(yùn)用科學(xué)的測算方法尋找最優(yōu)平衡點。設(shè)施定價可以是促進(jìn)效率的管理工具。有助于降低具有負(fù)外部效應(yīng)的行為；一定程度上按成本區(qū)分使用者群體；獲得設(shè)施的最大使用效率。設(shè)施定價也是社會公平的政策工具。

趙教授還就“特朗普總統(tǒng)上任后預(yù)算案的調(diào)整及未來基建計劃的落實，PPP的財政本質(zhì)，美國公共事務(wù)的研究對我國財政學(xué)科建設(shè)的借鑒意義，美國公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，美國地方政府融資渠道和運(yùn)營模式”等問題同與會研究人員展開熱烈的討論與交流。

傅志華主任最后總結(jié)，趙教授從5個角度對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的受益框架做了分析，歸納得非常清晰?；A(chǔ)設(shè)施投融資問題是財科院一直以來跟蹤研究的一個重要領(lǐng)域，目前有多個團(tuán)隊仍持續(xù)關(guān)注這一問題。趙教授將美國和國內(nèi)的一些實踐中的問題對比解讀，對美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一些新做法、新探索，以及他所在的研究團(tuán)隊的研究成果和方向做了初步的介紹，有助于我們更進(jìn)一步理解政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資的選擇。這既是管理的問題，也是治理的問題，大家都受益匪淺。希望今后有更多的機(jī)會與趙教授及其團(tuán)隊進(jìn)行科研和教學(xué)的合作。

閆曉茗 整理

（責(zé)任編輯：董麗娟）