方文　陳英

摘要：撤村建居是伴隨我國城市化工業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的必然產(chǎn)物和根本要求。以農(nóng)村集體土地為核心的集體資產(chǎn)處置和農(nóng)民利益的保護(hù)是推進(jìn)“村改居”工作順利開展和城市化進(jìn)程的關(guān)鍵。在借鑒各地撤村建居的實(shí)踐探索并結(jié)合對杭州市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部撤村建居的實(shí)地調(diào)查，對撤村建居中集體資產(chǎn)處置存在的矛盾和問題以及農(nóng)民利益保護(hù)進(jìn)行分析，旨在提出有針對性的對策和建議。

關(guān)鍵詞：撤村建居；集體資產(chǎn)處置；農(nóng)民利益保護(hù)

中圖分類號：F299.27；F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）04-0775-04

1 “村改居”的由來與發(fā)展

城市化和工業(yè)化構(gòu)成了中國現(xiàn)代化進(jìn)程的主線。這一進(jìn)程必然伴隨在城市化和社會轉(zhuǎn)型的過程中?！按甯木印弊鳛檗r(nóng)村城市化轉(zhuǎn)型的一種類型，是適應(yīng)這一過程的一種特有現(xiàn)象?！按甯木印鳖櫭剂x就是指將原來的農(nóng)村村民委員會轉(zhuǎn)成城市社區(qū)居委會，撤銷村民委員會的建制，實(shí)行社區(qū)居委會建制。在我國，“村改居”緣起于20世紀(jì)90年代各地對位于城市建成區(qū)內(nèi)的“城中村”的改造。由于受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制的束縛，在城市開發(fā)的過程中，過于遷就行政隸屬、土地所有制等現(xiàn)狀，使得處在城市邊緣的民房的區(qū)位價值在城市開發(fā)中日益攀升，導(dǎo)致開發(fā)成本過高，開發(fā)商對此望而卻步；加之一些民房位于景觀控制帶，受容積率等因素的限制，使得這些地方的開發(fā)活動無利可圖也無法改造。這種局部開發(fā)成本與收益形成的逆差使得這些民房建筑日益處在城市開發(fā)的包圍之中而形成“城中村”，如杭州的慶豐村、黃龍洞村、益樂村等都是典型的代表。與成熟的城市社區(qū)比較，“城中村”雖然在地域區(qū)位上已完全被城市設(shè)施所包圍，村民也不再是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，生活方式與城市相差無異，但大多存在建筑布局混亂、環(huán)境臟亂差、村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施落后、人員居住混雜等問題。

基于對城市化建設(shè)的需要，1992年深圳市鹽田區(qū)開始進(jìn)行“城市化”試點(diǎn)，把鄉(xiāng)村的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械纳鐓^(qū)居民，把行政村改設(shè)成居委會，被認(rèn)為是“村改居”最早的案例。2000年之后，為適應(yīng)快速城市化、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的需要，在城市建設(shè)和發(fā)展以及統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各地掀起了新一輪的“村改居”熱潮，開始由城市化程度較高、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，逐步擴(kuò)展至全國的大部分地區(qū)。“村改居”的推廣不僅早已走出了“城中村”的范疇，而且擴(kuò)大到城市建成區(qū)外、城市規(guī)劃建設(shè)用地內(nèi)的村莊。這種類型的村莊大多位于城市近郊，一般將其稱之為“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。由于這些地區(qū)在被納入到城市規(guī)劃區(qū)之前，村落的特征還較為明顯，無論是經(jīng)濟(jì)的集體所有制性質(zhì)，還是村民的生產(chǎn)、生活方式以及社會管理體制乃至文化觀念習(xí)俗等都有著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會的烙印。這些地區(qū)的“村改居”很大程度上是由于城市擴(kuò)展對建設(shè)用地需求的擴(kuò)張而導(dǎo)致的“被動型城市化”，而并非農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而融入的“主動型城市化”。因此，各地的“村改居”大多是在地方政府的主導(dǎo)下開展的。這就使得“村改居”的過程中村民的權(quán)益爭取和利用保護(hù)在某種程度上成為被轉(zhuǎn)制地區(qū)的農(nóng)村集體組織和村民與地方政府的博弈。由于撤村建居是一個涉及基層組織建設(shè)、集體資產(chǎn)處置、村民戶籍身份轉(zhuǎn)變、社會文化環(huán)境及居民生活方式等內(nèi)容的全方位轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)工程，其中以農(nóng)村集體土地為核心的集體資產(chǎn)處置和農(nóng)民利益的保護(hù)成為轉(zhuǎn)變中的主要矛盾，尤其是那些集體資產(chǎn)規(guī)模比較龐大的村莊。因此，如何結(jié)合各地的實(shí)際，妥善處置好原有集體產(chǎn)權(quán)制度下的集體資產(chǎn)，切實(shí)保護(hù)改制村民的利益，是影響“村改居”成敗的關(guān)鍵，也是推進(jìn)城市化建設(shè)的重要內(nèi)容。

2 “村改居”進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的矛盾和問題

2.1 農(nóng)村集體資產(chǎn)的類型及其處置方式

農(nóng)村集體資產(chǎn)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法形成和取得的各種形態(tài)資產(chǎn)的總稱，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)主要指屬于集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源。經(jīng)營性資產(chǎn)主要指集體經(jīng)濟(jì)組織用于投入生產(chǎn)和經(jīng)營等方面的資產(chǎn)，如集體所有的生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、集體投入企業(yè)的財產(chǎn)形成的股權(quán)、集體債權(quán)等。而非經(jīng)營性資產(chǎn)主要指一些不用于生產(chǎn)經(jīng)營的資產(chǎn)，其中包括集體辦的學(xué)校、敬老院、衛(wèi)生院、體育文化、交通水電類基礎(chǔ)設(shè)施和公益福利設(shè)施等?！稗r(nóng)村集體資產(chǎn)具有分布廣泛、種類繁多、存放分散等特點(diǎn)，資產(chǎn)的內(nèi)容涉及到農(nóng)村的不同部門、領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)”[1]。

在“村改居”的過程中，對于不同類型的村集體資產(chǎn)也有著不同的處置方式。一般說來，“村改居”以后，各地都成立股份經(jīng)濟(jì)合作社作為社區(qū)下面專門負(fù)責(zé)經(jīng)營村集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織。①資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的處置。對于村集體所屬的資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)在清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一納入股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營。但是對于資源性的資產(chǎn)尤其是農(nóng)村集體土地，由于一些地方政府出臺的“村改居”轉(zhuǎn)制文件均規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地”，因此這部分資產(chǎn)的價值完全取決于土地征用的價格。而由于土地征用的對象和時間的不同，同樣區(qū)位的土地價值相差就很大，直接影響到股份經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)經(jīng)營及股民的利益。例如，據(jù)我們對杭州留下街道所屬的小和山社區(qū)的調(diào)查，小和山社區(qū)土地征用較早（1994年就開始），而且征地對象是政府，用途主要用于高教園區(qū)的建設(shè)，因此征地的價格較低，每平方米約120元，并且由于規(guī)劃的隨意性，致使小和山社區(qū)的土地早在2002年就劃入征地拆遷紅線的范圍，但時至今日仍未被開發(fā)，不僅造成土地資源的閑置浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響社區(qū)的資產(chǎn)經(jīng)營和股民的利益。而地處同一區(qū)位的閑林街道所屬的社區(qū)，由于征地時間大多在2004年以后，主要用途是商業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)，致使兩者的征地價格相差好幾倍。②非經(jīng)營性資產(chǎn)處置。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)則區(qū)別對待，如道路、橋梁、供電等設(shè)施，服從市政建設(shè)的需要；對于村內(nèi)的道路、村衛(wèi)生所、幼兒園等純公益服務(wù)性資產(chǎn)完全移交社區(qū)居委會管理。

2.2 農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的矛盾

“村落的終結(jié)必然伴隨產(chǎn)權(quán)的變動和社會網(wǎng)絡(luò)的重組，期間必然伴隨著激烈的利益和價值沖突”[2]。由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元體制的歷史沉積與改革開放后城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差，如何處置這一轉(zhuǎn)制進(jìn)程中農(nóng)村集體長期積累和相對自我封閉管理的農(nóng)村集體資產(chǎn)，切實(shí)保障轉(zhuǎn)制農(nóng)民的切身利益，使農(nóng)民真正分享城市化成果，成為推進(jìn)“村改居”工作順利開展和城市化進(jìn)程的關(guān)鍵。由于我國現(xiàn)行的法律體系并沒有相關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定原集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)應(yīng)如何處置，加之各地的具體情況千差萬別，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中具體的方案和操作辦法也是各有千秋?？v觀各地撤村建居集體資產(chǎn)處置的方案，最為集中和突出的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.2.1 集體資產(chǎn)家底不清，賬目混亂，價值評估難以確定 由于村集體資產(chǎn)積累的時間長，期間又經(jīng)歷過中國社會的各種變革，加之農(nóng)村特有的管理體制，大多村集體資產(chǎn)存在賬目不清、原始記錄缺失、會計(jì)制度不健全、財務(wù)管理較為混亂等狀況。村集體資產(chǎn)賬戶多記錄和反映的是村集體購置和興辦的一些設(shè)施與資產(chǎn)，例如村集體購置的農(nóng)用設(shè)施、固定資產(chǎn)、建造的房屋等，而對于土地、森林、水面等自然資源的價值和變更都沒有相應(yīng)的會計(jì)記錄；隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村土地的價值迅速增長，其數(shù)額和所有權(quán)如何認(rèn)定、評估價值如何確定，直接關(guān)系到被改制村落和村民的利益。村集體購置的一些設(shè)施、房屋由于年久失修甚至完全失去使用價值，由于沒有建立相應(yīng)的財務(wù)審核和會計(jì)報廢制度，致使集體資產(chǎn)的家底難以真正摸清，也給一些村委干部私自和違規(guī)處置集體資產(chǎn)提供了可乘之機(jī)，從而引發(fā)了許多矛盾。

2.2.2 享有集體資產(chǎn)權(quán)益的村民身份的界定和利益的分配關(guān)系復(fù)雜 如果說摸清和量化村集體資產(chǎn)是妥善處置撤村建居集體資產(chǎn)的前提，那么如何確定享有村集體資產(chǎn)處置受益權(quán)的主體身份則是集體資產(chǎn)處置的核心問題。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制下，確定公民個人身份的主要依據(jù)就是戶籍制度。但是由于農(nóng)村集體資產(chǎn)積累的時間較長，各村的演變歷程和構(gòu)成各不相同，在這期間，因婚喪嫁娶、考取大中專院校求學(xué)就業(yè)、當(dāng)兵、土地征用招工、判刑勞教人員、外嫁女（上門婿）及其子女、戶口掛靠戶、退休回鄉(xiāng)人員以及計(jì)劃生育超生人員等而出現(xiàn)的戶籍遷徙和身份變動，使得現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村的戶籍人口和常住人口不一致，尤其是在改革開放以后，隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和戶籍管理制度的放松，村莊人口的狀況比以往更為復(fù)雜。而集體資產(chǎn)處置收益的享有權(quán)事關(guān)每個村民的切身利益，是個非常敏感和復(fù)雜的話題，也往往最容易引發(fā)眾多的矛盾和紛爭。因此，如何合理確定集體資產(chǎn)處置收益享有權(quán)的時間起訖點(diǎn)和身份界定成為妥善處置“村改居”集體資產(chǎn)的關(guān)鍵。

2.2.3 “村改居”后集體資產(chǎn)的運(yùn)作經(jīng)營面臨困境 “村改居”后，隨著大量村集體土地被征收征用，農(nóng)民的就業(yè)方式和戶籍身份也發(fā)生相應(yīng)的變化，改制后的村集體資產(chǎn)收益成為村民們賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源。如何確保改制后農(nóng)民的生計(jì)和社會保障是“村改居”后面臨的又一個急需解決的問題。由于各地“村改居”后大都成立社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社來具體經(jīng)營和運(yùn)作村集體資產(chǎn)，那么，如何規(guī)范和促進(jìn)社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)作經(jīng)營，確保集體資產(chǎn)的保值增值，壯大社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，成為“村改居”后面臨的一個新問題。

分析各地社區(qū)股份合作組織資產(chǎn)運(yùn)作的現(xiàn)狀，主要存在以下兩個方面的困境：

1）封閉的經(jīng)濟(jì)組織體制與管理模式使其無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)競爭。由于社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織基本上是以原來的行政村和村民小組為單位，范圍狹小，力量有限，具有較強(qiáng)的地域性和封閉性，對外開放性極為有限。如股份合作經(jīng)濟(jì)組織的股本中較少有公開募集股，即使有也不會超過總股本的10%，且新募股對象一般針對本集體組織中新出生或婚嫁新增人口，無直接關(guān)系的外來人員很難進(jìn)入。對于老股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓也只限于本社區(qū)內(nèi)部，一般均規(guī)定不可以轉(zhuǎn)讓給本社區(qū)以外的人員。股份經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)部缺乏現(xiàn)代公司制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。由于轉(zhuǎn)制后的股份合作社大多村社合一，政社不分，殘留著行政性質(zhì)。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作組織與新成立的社區(qū)都是一套班子兩塊牌子甚至是三塊牌子，即經(jīng)濟(jì)合作社的董事長同時又是新成立的社區(qū)主任和黨支部書記。這種組織架構(gòu)雖然便于社區(qū)工作的協(xié)調(diào)，有利于提高辦事的效率，并節(jié)省經(jīng)濟(jì)合作社的人員成本開支（擔(dān)任社區(qū)行政職務(wù)人員的工資福利由街道負(fù)責(zé)），但是也不可避免地帶來一系列的矛盾和問題。一方面，股份經(jīng)濟(jì)合作社作為企業(yè)法人，其主要職能是開展經(jīng)營活動并照章納稅，而社區(qū)是城市的基層自治組織，其主要的職能是協(xié)助政府承擔(dān)社會公共管理事務(wù)。兩者在法律上屬于不同的社會組織系統(tǒng)。另一方面，轉(zhuǎn)制后的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能與繼續(xù)承擔(dān)提供社區(qū)公共產(chǎn)品的職能相互矛盾，嚴(yán)重制約了這一組織的可持續(xù)發(fā)展[3]。雖然像杭州這樣經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，改制后的社區(qū)公共衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、道路、綠化、治安消防等公共事業(yè)支出基本上已經(jīng)納入街道和城建、市政等相關(guān)管理部門，但很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作社都承擔(dān)了這筆本應(yīng)由政府承擔(dān)的數(shù)額不小的公共管理支出費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營壓力大，這種“半拉子工程”式的農(nóng)村城市化也嚴(yán)重侵害了“村改居”社區(qū)居民的利益。

2）經(jīng)濟(jì)組織投資渠道少，收益不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足?！按甯木印焙蟮慕?jīng)濟(jì)合作社毫不例外地將股金升值和資產(chǎn)運(yùn)作的籌碼放在房屋的出租和村級留用土地上。在“村改居”進(jìn)程中，由于農(nóng)村集體土地被征收為國有，而隨著土地市場價值的日益凸顯，為了減少征地的矛盾，也為了使農(nóng)民能分享到城市化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益并解決被征地農(nóng)民的生計(jì)保障與集體經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展問題，各地都推出了村級留用地政策，即征地單位在征地時留出實(shí)際征地面積的10%～15%用于被征地集體作為生產(chǎn)發(fā)展用地，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的留用地應(yīng)依法辦理轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的有關(guān)手續(xù)。目前各地的村級留用地指標(biāo)大多是將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地用于合作開發(fā)或建造廠房、商業(yè)用房用于對外招租而獲取收益。而目前從宏觀角度看，不僅村級留用地的指標(biāo)很難落實(shí)，且留用地的開發(fā)涉及主體、具體運(yùn)作及相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等問題，存在具體操作上的困難。房屋的出租受市場環(huán)境的影響也存在各種不確定性，很難保證有長期穩(wěn)定的收益。如果單純依靠房屋、土地等外在經(jīng)濟(jì)資源，沒有自身的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)合作社難以得到進(jìn)一步的發(fā)展。

3 完善“村改居”集體資產(chǎn)處置的基本對策及建議

3.1 清產(chǎn)核資，摸清家底，量化到人

農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資是指在一定范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織地對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位，以及其他單位和個人占有和使用的各類農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，以核實(shí)資產(chǎn)的存量。具體包括清查資產(chǎn)、價值重估、產(chǎn)權(quán)界定、核實(shí)資金、產(chǎn)權(quán)登記、遵章建制[1]。在清產(chǎn)核資中，對于一些會計(jì)記錄相對健全的村集體組織，應(yīng)根據(jù)不同的資產(chǎn)類別，按照賬面的原始價值給予確認(rèn)和核銷以摸清集體賬面凈資產(chǎn)。例如，據(jù)我們對留下街道金魚井社區(qū)的調(diào)查，該社區(qū)在2002年股份制改制時，聘請第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，對村集體資產(chǎn)進(jìn)行了全面的清產(chǎn)核資。對于土地、森林、茶園等資源性資產(chǎn)因原來在財務(wù)上沒有相應(yīng)的反映，所以在進(jìn)行股份制改制的時候?qū)@部分資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊，以確定具體的數(shù)量和產(chǎn)權(quán)。土地征用款在扣除對農(nóng)戶的青苗補(bǔ)償費(fèi)后全部歸經(jīng)濟(jì)合作社所有及支配。對于賬面上的村集體購置的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和設(shè)備（原始價值在5 000元以上）以及建造的房屋在扣除一些已經(jīng)沒有實(shí)際使用價值的，并把它作為呆壞賬的處理后予以確認(rèn)，例如生產(chǎn)隊(duì)購置的拖拉機(jī)、20世紀(jì)六七十年代建造的泥墻房等。對于購置的一些零星的辦公用品等不作為資產(chǎn)而作為費(fèi)用直接注銷。在摸清家底的基礎(chǔ)上再根據(jù)不同的股權(quán)設(shè)置，量化到人。而對于一些會計(jì)記錄不健全的村社，必須由專門的機(jī)構(gòu)并連同村社干部和村民代表對資產(chǎn)進(jìn)行全面的實(shí)地盤點(diǎn)、核實(shí)和評估以確認(rèn)資產(chǎn)的價值。

3.2 因地制宜，靈活設(shè)股，化解矛盾

由于村集體資產(chǎn)處置收益的享用權(quán)事關(guān)每個村民的切身利益，為此，必須因地制宜，靈活設(shè)股，最大限度地照顧到不同群體的利益。各鎮(zhèn)村應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，定出界定股東資格的截止時間，統(tǒng)計(jì)在冊人員，并提前公布。股東資格應(yīng)按照“依據(jù)法律、尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是”的原則，以原村民的戶籍、承包責(zé)任田、履行義務(wù)等實(shí)際情況為基本依據(jù)，以參加原集體資產(chǎn)分配的村民為基礎(chǔ)進(jìn)行界定[4]?！皬母鞯丶w資產(chǎn)改制的實(shí)踐來看，關(guān)于集體財富起源的認(rèn)定涉及‘勞動創(chuàng)造、‘資本創(chuàng)造以及‘天賦村籍三類觀點(diǎn)”[5]。因此，目前各地村改居社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社對于股權(quán)的設(shè)置雖然在股權(quán)時間的界定和內(nèi)容及具體的股權(quán)比例上有所差異，但大多通過設(shè)立人口股、農(nóng)齡股、土地股、現(xiàn)金股等不同的股權(quán)及其比例，在依照法律、尊重歷史和地區(qū)文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，盡可能照顧到各方面的情況。在集體資產(chǎn)折股量化時，通過設(shè)定不同的股權(quán)及其比例，以妥善處理和顧及諸如“外嫁女”、外出升學(xué)當(dāng)兵就業(yè)人員、包產(chǎn)到戶后不同時期逐漸“離土又離村”人員、戶口掛靠戶及退休返鄉(xiāng)人員等不同群體的利益關(guān)系，化解因股權(quán)設(shè)置帶來的各種矛盾。針對許多村改居社區(qū)，在股份制改制時股權(quán)的設(shè)定實(shí)行“生不增死不減”，建議應(yīng)該確定每隔一定的周期調(diào)整死亡和新出生人口的相應(yīng)股份，從而保證股民與股權(quán)的對應(yīng)。

3.3 規(guī)范運(yùn)作，建立公司化治理結(jié)構(gòu)

“村改居”的最終目的還是農(nóng)村社區(qū)化，僅僅保證村民的集體資產(chǎn)不流失并不是將來的發(fā)展方向，在農(nóng)村社區(qū)化后，還要通過對集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理為農(nóng)民謀福利，帶來更多的收益，讓農(nóng)民離開土地也可以更好地生活[6]。因此，要著力探索股份合作社的治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，改變過度依賴土地經(jīng)營的單一發(fā)展模式，街道和農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)該給予“村改居”后的社區(qū)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，挖掘適合當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)，培育社區(qū)股份合作社新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。改革股份合作社治理結(jié)構(gòu)，依法修改和完善合作社章程，明確合作社和社區(qū)的相應(yīng)職能和權(quán)限，實(shí)行“錢隨事走，權(quán)隨責(zé)走”。適當(dāng)開放股權(quán)，允許股權(quán)在原村民以外的一定范圍內(nèi)的適度流通和轉(zhuǎn)讓，使股份合作社逐漸過渡成面向市場、具有競爭力的現(xiàn)代企業(yè)。

4 政府應(yīng)提供相應(yīng)的配套服務(wù)和政策支持

“村改居”后隨著村民身份、職業(yè)、居住環(huán)境、社會交往方式等的改變，如何切實(shí)保障改制居民的長遠(yuǎn)生計(jì)和利益，豐富村民的精神文化生活，使他們享受與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)的社會保障和公共服務(wù)待遇，是社區(qū)城市化、農(nóng)民市民化的真正體現(xiàn)。為此政府應(yīng)該提供相應(yīng)的配套服務(wù)和政策支持。

4.1 強(qiáng)化就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)，切實(shí)保障改制村民的就業(yè)

街道政府應(yīng)聯(lián)合社區(qū)有針對性地開展對改制村民的就業(yè)培訓(xùn)和招工信息服務(wù)，對于招收改制村民就業(yè)的單位和企業(yè)以及村民自己創(chuàng)業(yè)并吸收改制村民就業(yè)的，政府應(yīng)在土地、稅費(fèi)、銀行貸款等方面給予減免和優(yōu)惠，從而保障改制村民的就業(yè)和生計(jì)。

4.2 建立社會統(tǒng)籌保障基金，完善村民的社會保障待遇

目前，對于改制村民的社會保障，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村社，大多為村民按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)繳納相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障基金。而對于集體經(jīng)濟(jì)較弱的村社，由于其社會保障的資金主要來源于集體土地的征用，而各地土地征用的情況不一，既有全征全拆的，也有僅有部分土地被征用；既有大項(xiàng)目即將征用，也有大多數(shù)土地短期內(nèi)未被征用。為此，政府應(yīng)該制定集體土地的征收計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，通過建立政府社會保險費(fèi)用專項(xiàng)基金，針對不同情況，實(shí)行集體補(bǔ)助加個人繳納相結(jié)合，用于對撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼，同時對老年人的補(bǔ)助金、低保戶的低保金等都應(yīng)予切實(shí)的落實(shí)和保障。

4.3 盡快延伸城市建設(shè)和管理工作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化

撤村建居后，對于道路綠化、路燈照明、水電、城管治安等公共服務(wù)應(yīng)該納入統(tǒng)一的城市公共服務(wù)范疇，對社區(qū)公用設(shè)施建設(shè)和維護(hù)資金應(yīng)逐步納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)兩級的年度財政預(yù)決算以實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)與城市社區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。

4.4 協(xié)調(diào)工作機(jī)制，完善管理職能

在目前各地村改居社區(qū)政社合一，尚不具備完全分離的現(xiàn)實(shí)背景下，要協(xié)調(diào)股份合作社與社區(qū)的工作機(jī)制，根據(jù)社區(qū)管理模式的要求，進(jìn)一步理順社區(qū)工作關(guān)系，完善管理職能。同時以政府為主導(dǎo)，社區(qū)居委會為主體，轄區(qū)共建單位為依托，合理配置社區(qū)的資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的共享共建。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 李培林.村落的終結(jié)——羊城村的故事[M].北京：商務(wù)出版社，2004.415.

[3] 王權(quán)典，江惠生.城市化“村改居”中農(nóng)村集體資產(chǎn)改制的困境與出路——結(jié)合廣東珠三角的實(shí)踐[J].行政與法，2008（5）：40-42.

[4] 張玉輝.鹽城“村改居”后農(nóng)村集體資產(chǎn)改制的調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2010（12）：17-19.

[5] 劉玉照，金文龍.尊重地區(qū)差異，改革農(nóng)村集體資產(chǎn)[N].中國社會科學(xué)報，2015-03-02（6）.

[6] 許雯雯.諸城市“村改居”進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置問題研究[D].山東青島：中國海洋大學(xué)，2012.