王哲

監(jiān)察體制改革，既是加強反腐敗機構(gòu)建設(shè)，又是國家機關(guān)權(quán)力分解的體現(xiàn)。

黨中央把深化國家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出， “要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組6次專題研究，審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，決定整合反腐敗力量，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)合署辦公，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

試點方案印發(fā)后，2016年12月第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過關(guān)于在三省市開展改革試點工作的決定：由試點地區(qū)人大設(shè)立監(jiān)察委員會，產(chǎn)生組成人員，賦予其談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等調(diào)查權(quán)限手段。近日，北京市、山西省和浙江省監(jiān)察委員會正式成立，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革試點工作取得階段性成果，黨內(nèi)監(jiān)督無死角、國家監(jiān)察全覆蓋的反腐敗體系正在逐步建立。

30多年潛心于研究制度建黨、制度監(jiān)督、制度反腐的學(xué)者，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠教授對監(jiān)察體制改革有著獨到而深刻的見解。日前，他接受本刊記者的專訪，就國家監(jiān)察體制改革的歷史機遇，為何選擇北京、山西、浙江三地，評價監(jiān)察制度改革成敗的關(guān)鍵等問題進行了深入闡述。

歷史機遇來了

備受矚目的國家監(jiān)察體制改革，其理論形成并非一朝一夕之功。

李永忠指出，在我國，有兩個底線是必須要堅持的，首先就是執(zhí)政的只能有一個黨，就是中國共產(chǎn)黨；其次是黨內(nèi)不允許分派，不能像日本的自民黨那樣黨內(nèi)有許多派系。在這兩個底線不能動的前提下，黨要想保持先進性、純潔性，并長期執(zhí)政，唯一的路徑就是黨內(nèi)分權(quán)。用習(xí)總書記的話講，就是“科學(xué)配置權(quán)力”，“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。中國共產(chǎn)黨要想長期執(zhí)政，堅持和發(fā)展中國特色社會主義，必須通過政治體制改革，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是要把權(quán)力分成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，三種相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力。

“馬克思、恩格斯、列寧和毛澤東都有分權(quán)的思想或?qū)嵺`，黨的八大確定了中央領(lǐng)導(dǎo)體制的基本架構(gòu)，分設(shè)中央委員會（主決策）、中央書記處（主執(zhí)行）、中央監(jiān)察委員會（主監(jiān)督），就是黨內(nèi)分權(quán)的嘗試。鄧小平在實踐中也認識到黨內(nèi)分權(quán)的必要和重要。他指出，對于黨內(nèi)監(jiān)督來說， ‘最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查，強調(diào)監(jiān)督權(quán)要獨立。只有科學(xué)分解、合理配置黨內(nèi)權(quán)力，黨內(nèi)民主才有存在的空間，黨內(nèi)監(jiān)督才有發(fā)展的時間，黨員的主體地位才有可能真正實現(xiàn)?！崩钣乐艺f。

1985年，李永忠撰寫了自己的第一篇學(xué)術(shù)論文——《略論我國封建社會監(jiān)察制度》，總結(jié)了古代監(jiān)察制度的三大作用、四個弊端、五大特點，論述了我國自秦統(tǒng)一以來2000多年的分權(quán)模式思考。該論文引起中央紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，李永忠被調(diào)到中央紀(jì)委研究室從事反腐敗理論研究。

李永忠表示，由于政治體制改革和經(jīng)濟體制改革沒有同步前行，腐敗問題才會如此嚴(yán)峻。改革開放30多年來，我們在經(jīng)濟領(lǐng)域堅決擯棄了蘇聯(lián)模式，取得了巨大的經(jīng)濟成果，用30多年走完了別人二三百年的路，但是我們在政治領(lǐng)域卻依然存在著蘇聯(lián)模式的影響，腐敗也到了一個極其嚴(yán)重的愈演愈烈的關(guān)口，而政治體制改革終于在十八大之后迎來了歷史機遇。

“習(xí)總書記不僅深刻指出‘腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌，而且作出‘許多腐敗問題源于‘權(quán)力配置不科學(xué)這一科學(xué)論斷！王岐山也在《人民日報》撰文指出， ‘絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，不受監(jiān)督的權(quán)力是極其危險的，這是一條鐵律?！崩钣乐覍Ρ究浾哒f，監(jiān)察體制改革既是加強反腐敗機構(gòu)建設(shè)，也是國家機關(guān)權(quán)力分解的體現(xiàn)，還是分權(quán)理論的運用，更是分權(quán)的具體實踐?，F(xiàn)在，分權(quán)制衡的觀點和思想已經(jīng)在中央高層形成，并應(yīng)用在目前的監(jiān)察體制改革中。

“當(dāng)前面臨三個‘不得不的關(guān)口，即政治體制到了不得不改革的關(guān)口、兩極分化到了不得不解決的關(guān)口、反腐困境到了不得不突破的關(guān)口。不在政治領(lǐng)域堅決擯棄蘇聯(lián)模式，就解決不了反腐敗的戰(zhàn)略問題，就走不出新路，就不能形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)?！崩钣乐冶硎?，為了解決十八大前所形成的這三個“關(guān)口”，他提出了“三個相對”，即中央必須相對集權(quán)，地方必須相對分權(quán)，紀(jì)檢監(jiān)察、司法必須相對獨立或垂直。李永忠指出，目前的監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是黨權(quán)三分理論在國家權(quán)力分解上的具體應(yīng)用，實際上就是分權(quán)制衡，而不僅是辦案手段的加強，這將會使公權(quán)力受到更加有效的制度監(jiān)督。

李永忠表示，改革需要采取先易后難的辦法，先從相對容易的領(lǐng)域入手，找到突破口。而反腐敗作為“共識度最高、支持度最廣、口子最小、見效最快”的突破口，無疑可以取得事半功倍的效果。經(jīng)過近年來的持續(xù)高壓反腐，國家已經(jīng)取得巨大的反腐成果，也為從權(quán)力反腐到制度反腐打下了牢固的基礎(chǔ)，贏得了黨心、軍心、民心，在這種情況下進行監(jiān)察體制改革，可以說正當(dāng)其時。

為何是北京、山西、浙江

三個試點區(qū)域為何選擇北京、山西、浙江？“此次試點直接選擇了省級行政區(qū)而不是地市，可以看出中央改革的決心很大，要加快改革的步伐，同時省一級有立法權(quán)，這可以為改革在法律層面創(chuàng)造有利條件?！崩钣乐抑赋?， “北京是首都，是政治中心，搞事關(guān)全局的政治體制改革非常匹配，更方便黨中央的指導(dǎo)。同時，北京匯集了大量相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們可以充分發(fā)表意見，這顯示了黨中央的決心和勇氣。北京成功了，可以對其他直轄市起到良好的示范作用。浙江是習(xí)近平主政多年、干滿一屆省委書記的地方，有較好的政治生態(tài)。浙江民營經(jīng)濟非常發(fā)達，會倒逼政治體制改革。同時，浙江也是沿海、東部地區(qū)的代表，改革成功了，有利于在沿海、東部地區(qū)的推動。山西是中部代表，此前又是腐敗的‘重災(zāi)區(qū)，如果改革在這里成功的話，那么在其他地方就沒有不成功的道理?！?

記者從中央紀(jì)委獲悉，試點地區(qū)要確保2017年3月底完成省級監(jiān)察委員會的組建工作，2017年6月底完成市、縣兩級監(jiān)察委員會的組建工作。李永忠認為，三地的改革應(yīng)該大膽創(chuàng)新，不能千篇一律，否則就失去了三地試點的意義。在本地區(qū)域內(nèi)，我們也要鼓勵市縣的監(jiān)察委員會通過不同模式的創(chuàng)新取得不同的成果和經(jīng)驗，在盡可能短的時間內(nèi)取得盡可能多的經(jīng)驗，收集盡可能全的信息，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，整合消化，為改革的全面鋪開提供更多的借鑒。

李永忠強調(diào)，無論發(fā)展經(jīng)濟還是反腐敗，不能只有中央一個積極性，必須充分調(diào)動地方各級干部和群眾的積極性?！氨O(jiān)察體制改革搞好了，可以把蘊藏在地方廣大黨員干部群眾中的改革動力和廉政基因充分調(diào)動起來?！崩钣乐艺f， “長期以來，我們的官員往往無過即有功，創(chuàng)新能力和動力越來越不足。這次改革試點應(yīng)該有容錯糾錯機制，允許犯錯誤，同時也提供改錯的機會。監(jiān)察委員會一定要有不同的樣本，做一些不同的實驗，才能取得更好的效果?！?/p>

三方面標(biāo)準(zhǔn)檢驗成敗

“通過研究古今中外的監(jiān)督案例，我發(fā)現(xiàn)這么多年來幾乎沒有一個黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題是由同級紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的?！黉h利的刀刃，也砍不了自己的刀把，這也是我國目前實行同體監(jiān)督不力的根本原因?！崩钣乐抑赋?， “在20多年前，我提出‘異體監(jiān)督，并在1995年向中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)寫信建議，在監(jiān)督制度難有實質(zhì)性改革的前提下，可借鑒古代的巡視制度。20年來巡視制度的不斷完善，特別是十八大以來不斷加大巡視力度，充分發(fā)揮了巡視這一‘異體監(jiān)督的利劍作用?！?/p>

李永忠進一步表示， “異體監(jiān)督”制度化建設(shè)需要選擇突破口，把監(jiān)察權(quán)從行政機關(guān)分離出來，監(jiān)察機關(guān)就能覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員。但任何改革都會觸動固化的利益集團的利益，監(jiān)察體制改革也不例外。監(jiān)察體制改革全面啟動后，在實踐中將面臨很多深層次的問題，而能否解決好這些問題，事關(guān)監(jiān)察體制改革的成敗。

李永忠指出，改革全面鋪開后，要設(shè)立一個與國務(wù)院平行、獨立于政府機構(gòu)之外的監(jiān)察機關(guān)，也就是國家監(jiān)察委員會，將改變目前全國人大及其常委會下“一府兩院（國務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院）”的格局，變?yōu)椤耙桓⒁晃?、兩院（國?wù)院、國家監(jiān)察委員會、最高人民檢察院和最高人民法院）”。

“凡是對改革有利的，就應(yīng)該堅持；凡是對改革不利的，就應(yīng)該摒棄。監(jiān)察體制改革需要各部門拿出改革的勇氣和決心?！崩钣乐艺f，以檢察機關(guān)為例，本次試點改革將會把人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會， “改革開放以來，幾乎所有重大的腐敗案件都是中央紀(jì)委而不是檢察院查出的?，F(xiàn)實中，同級檢察院很難查辦同級政府部門的貪腐問題，這是‘同體監(jiān)督的體制弊端，因此需要檢察機關(guān)認識到改革的需要，以更大的胸襟和氣度配合改革?！?/p>

“評價監(jiān)察體制改革成功與否，可以從三方面判斷：從性質(zhì)上看，能否將‘同體監(jiān)督的‘行政監(jiān)察徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤愺w監(jiān)督的‘監(jiān)察行政直至‘國家監(jiān)察；從范圍上看，是否能完成對‘所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋，尤其是對黨委書記監(jiān)督的全覆蓋；從效果上看，能不能在政治領(lǐng)域徹底擯棄蘇聯(lián)模式，重構(gòu)政治生態(tài)，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立一套廉潔高效的權(quán)力運行模式?！崩钣乐艺f。