楊靈+譚澤飛

摘 要 城中村作為城市化的副產(chǎn)物，嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)城市化進(jìn)程。基于此，從城中村的概念及形成原因入手，分析城中村出現(xiàn)的主要問(wèn)題、總結(jié)城中村改造模式，并結(jié)合昆明市城中村改造提出了政策建議。

關(guān)鍵詞 城中村改造；城市化；昆明市

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.30.042

1 城中村的基本概念

城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中特有的現(xiàn)象，有著較為復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因。從空間概念來(lái)講，城中村是指位于建成區(qū)內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部的被城市建成區(qū)包圍或半包圍、沒(méi)有或僅有少量農(nóng)用地的村落；從社會(huì)學(xué)概念來(lái)講，是指在城市建成區(qū)中的人員依然在身份、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式上保留原有的農(nóng)業(yè)村落特征的特點(diǎn)的地區(qū)。綜合來(lái)說(shuō)，城中村就是一個(gè)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)城市和農(nóng)村的特殊區(qū)域，范圍內(nèi)的居民部分甚至全部轉(zhuǎn)為城市居民，沒(méi)有或有很少農(nóng)田的村民基本不再務(wù)農(nóng)，卻仍保有農(nóng)村管理體制和社區(qū)。

2 城中村問(wèn)題的形成原因

城中村既是城市化的產(chǎn)物，也是城市化繼續(xù)發(fā)展的巨大阻礙。一般來(lái)說(shuō)，城中村的形成原因可歸為兩點(diǎn)，即城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)體制和局部利益驅(qū)使。

城鄉(xiāng)隔離二元管理體制即常說(shuō)的城市和農(nóng)村分屬的不同管理模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為推進(jìn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展而實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策，盡管在一定程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也出現(xiàn)了一些難以得到根本性解決的遺留問(wèn)題，這也導(dǎo)致了在后續(xù)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)城中村問(wèn)題。土地所有制的差異使政府想要爭(zhēng)用屬于集體的城中村土地時(shí)要支付高昂的費(fèi)用，妨礙了對(duì)城中村的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。此外，二元體制下農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的差異導(dǎo)致的人口管理制度差異，不同的行政管理制度也是導(dǎo)致城中村形成的根本原因。

局部利益驅(qū)使則是指在城市化進(jìn)程中，政府、開發(fā)商、村民三方在經(jīng)過(guò)利益博弈后所選擇的征地不征村，使農(nóng)民對(duì)土地集體所有制和宅基地使用權(quán)所帶來(lái)的收益產(chǎn)生了依賴，也造成了政府在城市建設(shè)過(guò)程中采取迂回征地策略造成了城中村的出現(xiàn)，第三方開發(fā)商也因要降低成本而避開村莊，使得村莊開發(fā)長(zhǎng)期被閑置。

3 城中村的主要問(wèn)題與改造困境

規(guī)劃建設(shè)不到位、社會(huì)管理難度大、自身發(fā)展不健全都是城中村目前存在的較為嚴(yán)重的問(wèn)題。城中村缺乏統(tǒng)一的城市規(guī)劃引導(dǎo)，易出現(xiàn)土地利用率不高、建筑雜亂分布等問(wèn)題。同時(shí)，建成環(huán)境遠(yuǎn)落后于城市其他地區(qū)，破壞了城市的整體形象；城中村內(nèi)部的水、電、氣、路等公共設(shè)施常存在不配套的問(wèn)題，存在巨大的安全隱患。同時(shí)由于城中村內(nèi)部人口構(gòu)成的復(fù)雜性使得在社會(huì)管理時(shí)有較大的困難，村民、購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的城市居民以及低收入的流動(dòng)人口交織在城中村這一區(qū)域，往往會(huì)滋生較大的分歧和矛盾，導(dǎo)致城中村的治安事件頻發(fā)，帶來(lái)了治安難的問(wèn)題。

政策法規(guī)的缺失與村民意愿的不統(tǒng)一，以及利益分配的復(fù)雜性都導(dǎo)致了城中村改造的困境。村民身份轉(zhuǎn)變、集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制、村民福利轉(zhuǎn)社會(huì)保障等棘手問(wèn)題都缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范，難以做到有法可依是城中村改造遇到的首要困難；此外，城中村的改造必然伴隨著身份等一系列的轉(zhuǎn)變，如村民轉(zhuǎn)城市居民、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為股份制經(jīng)濟(jì)等變化，會(huì)觸及城中村居民的切身利益；同時(shí)，生活方式和思維方式上的轉(zhuǎn)變對(duì)于不少城中村居民來(lái)說(shuō)也存在著較大的挑戰(zhàn)，增加了改造的復(fù)雜性。

4 城中村改造的幾種模式

城中村最早出現(xiàn)在我國(guó)東部沿海地區(qū)，因此這些地方的城中村改造模式具有較為典型的示范意義。

廣州市從2000年開始著手城中村改造工作，采取了村集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、非市場(chǎng)化改造模式，即以村集體為籌資開發(fā)的主體，不允許房地產(chǎn)開發(fā)商接入拆遷安置、回遷建設(shè)、商品房建設(shè)的任何工作。通過(guò)配套相關(guān)政策舉措，如同步推行勞動(dòng)預(yù)備制度解決居民就業(yè)問(wèn)題、配套相關(guān)規(guī)定保持合法土地使用權(quán)人和土地用途不改變等，為村民吃上了一個(gè)定心丸，推動(dòng)了城中村的順利改造[1]。

深圳市從1997年便開始了城中村改造工作，采取政府主導(dǎo)、半市場(chǎng)化的舊村改造模式，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配的方式，借助市場(chǎng)推動(dòng)改造的順利進(jìn)行，借助試點(diǎn)保障改造的有理有力進(jìn)行[2]。

5 昆明市城中村改造淺析

昆明市在很長(zhǎng)的一段時(shí)間都把城中村看作獨(dú)立的各地單元，采取保留村鎮(zhèn)用地政策回避已有的城中村，導(dǎo)致城中村數(shù)量只增不減。在2007年，底昆明市對(duì)市內(nèi)382個(gè)城中村進(jìn)行了相關(guān)的改造建設(shè)，在2008-2010年取得了初步成效。盡管昆明市城中村改造工程推進(jìn)比較迅速，但在昆明市城中村改造中仍然存在一定的問(wèn)題，如政府職能缺失導(dǎo)致的改造規(guī)劃步調(diào)不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)不清、分工不明等易激發(fā)村民對(duì)改造工作的逆反心理。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，難以補(bǔ)償城中村居民的合理?yè)p失，使得城中村改造進(jìn)度放緩。資金困難、社會(huì)保障政策落實(shí)度低使得提出的工程不能順利完成、村民的城市居民保障未能得到實(shí)現(xiàn)，部分農(nóng)村居民做出的不合理舉動(dòng)等對(duì)昆明市城中村改造的順利推行造成了困難。

6 以昆明市為例探討城中村改造對(duì)策

6.1 明確政府主導(dǎo)職能

政府是城中村改造工作的倡導(dǎo)者和主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要承擔(dān)起統(tǒng)籌兼顧的主導(dǎo)職能，保證強(qiáng)大的職能作用貫穿改造的始終[3]。兼顧城鄉(xiāng)二元體制差異，實(shí)現(xiàn)以滿足現(xiàn)實(shí)情況的合理改造策略、切實(shí)為城中村居民考慮，獲得較好的改造效果。

6.2 健全溝通機(jī)制

成立城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，明確主要權(quán)責(zé)范圍，并抽調(diào)各相關(guān)部門的相關(guān)人員，以保障城中村業(yè)務(wù)問(wèn)題的有效解決。

6.3 拆遷政策需配套

城中村改造的最終目的在于讓城中村居民受益，從而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。制定讓村民接受的拆遷政策并在后續(xù)的工作中實(shí)現(xiàn)這些政策，解除居民因失去土地的后顧之憂，可以在很大程度上推進(jìn)城中村改造進(jìn)程。

6.4 加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)

保障原村民的生活更加有利于城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌和諧發(fā)展。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)城中村改造產(chǎn)業(yè)的指引與引導(dǎo)工作、深入改革城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理體制、完善社會(huì)治安制度等舉措，讓城中村的人們能夠和城市居民享有一樣的社會(huì)保障與待遇，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，推動(dòng)城市化的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]陶海燕，周淑麗，卓莉.城中村有序改造的群決策——以廣州市城中村改造為例[J].地理研究，2014，33（7）：1207-1216.

[2]孫華，吳瑤，管寧.城中村改造利益相關(guān)方的利益均衡分析[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2014（S3）：284-286.

[3]黃治.城中村改造模式與策略研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2013.

（責(zé)任編輯：劉昀）