●課題組

十八大以來成都微權力治理的基本經驗

●課題組

黨的十八大以來，為貫徹落實好“四個全面”總方略與總戰(zhàn)略，深入推進依法治省和依法治市工作，為進一步提升權力運行的規(guī)范化、法治化水平，成都市在微權力治理方面采取了一系列新舉措，積累了一些新經驗。概括起來主要是系統(tǒng)梳理“微權力”清單、及時公開“微權力”內容、全面強化“微權力”監(jiān)督、著力加大“微權力”問責等，為建設全面體現新發(fā)展理念的國家中心城市奠定了堅實的基層基礎。

微權力；治理；成都

2016年1月12日，習近平同志在黨的十八屆中紀委第六次全會上的講話中強調，相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切。“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。[1]從根本上而言，微腐敗來源于微權力的濫用，治理微權力是預防微腐敗的根本之策，也是避免“大禍害”的必然選擇。近年來，成都市按照黨中央“四個全面”戰(zhàn)略和四川省委相關部署要求，始終堅持標本兼治、懲防并舉，樹立“微權力、大治理”的思路和理念，整合發(fā)揮微權力多元化實施主體和監(jiān)管主體的職能職責，運用多種方式方法，打好“組合拳”，實施微權力綜合治理，取得了顯著成效。

一、規(guī)范運行體系：系統(tǒng)梳理“微權力”清單

權力與權利是現代法治精神的兩種基本要素和向度，規(guī)范、約束和保障公權力，規(guī)范、保障和促進私權利，兩者都是現代法治與現代社會的基本要求和核心特點?！拔嗔Α笔轻槍Α跋壺潯倍缘囊环N權力形式，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）等基層單位和基層干部行使的權力，其主要特點是權力實施主體的級別低、違紀違法危害更為直接、用權處于實質性關鍵環(huán)節(jié)、且與群眾切身利益息息相關等。比如基層群眾的社保低保、扶貧救助等資金發(fā)放經手權、修建小型工程決策權、集體資產出租收益權等?！拔嗔Α闭且驗槠洹拔ⅰ保蝗诉z忘或忽略，往往成為基層腐敗的最主要表現，也往往是基層群眾最為痛恨、最為敏感和最為關心的領域。所以，很大程度上而言，治理微權力就是預防基層微腐敗，就是構建基層反腐倡廉的制度體系和公權力規(guī)范運行的法治體系，同時也是促進基層社會穩(wěn)定和諧的關鍵之舉。

為了深入貫徹落實黨中央和四川省委、成都市委關于“全面從嚴治黨向基層延伸、加強基層黨風廉政建設”的部署要求，進一步提高各級黨員干部運用法治思維工作的能力和水平，推動整治侵害群眾切身利益的不正之風和腐敗問題。2016年9月19日，成都市紀委制發(fā)《關于開展多元化組合式微權力治理試點工作的意見（試行）》，明確編制了“微權力”清單、深化基層廉政風險防控機制建設、推行基層“微權力”陽光運行機制等六大類治理任務。各個區(qū)（市）縣結合本地實際迅速行動起來，在已有實踐的基礎上積極探索梳理“微權力”清單的具體路徑。比如成都高新區(qū)探索建立了“二二三”工作機制，即制定兩張清單（“微權力”清單和崗位防控清單）、實施兩項機制（公開公示機制和民主監(jiān)督機制）、開展三種教育（常態(tài)化教育提醒、正面典型示范教育和反面典型警示教育）。比如成都武侯區(qū)雙楠街道建立了《院落明確民主議事流程》、《院落管理“微權力”清單》、《院落公開公示機制》等制度；武侯區(qū)漿洗街道派出所對照所長、副所長、內勤、刑警、社區(qū)民警職責，清理了7大類26項“微權力”清單，制定了《分級管理工作制度》、《責任追究制度》、《民警定期談話制度》等七項工作制度。再比如彭州市根據社區(qū)的各類權利和義務，社區(qū)公示表上羅列5類33項“微權力”，其中包含社區(qū)工程項目、資金使用、用工用人、黨員發(fā)展、宅基地審批、低保社保辦理、出具證明等與群眾息息相關的內容，同時明確了干部應當按什么步驟辦理，什么時候辦好，群眾應該準備什么資料，找哪個人辦事等細節(jié)。例如其中的三資管理類“日常接待”一欄中，明確界定范圍為“日常辦公接待需用的茶水、紙杯采購”，其具體操作流程為“日常接待費支出實行限額控制，由社區(qū)相關工作人員到有正式發(fā)票的超市或者商店進行購買，取得發(fā)票后由社區(qū)理財小組對票據進行審核把關，核實購買茶葉的價格，最后按財務報賬流程規(guī)定報銷”，同時還指出了風險點為“茶葉規(guī)格超標準接待等”。顯然，系統(tǒng)梳理“微權力”具體內容和精準確定權力清單是治理基層腐敗的重要基礎，也是強化“微權力”依法規(guī)范運行的制度保障。

二、明確工作流程：及時公開“微權力”內容

中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》中指出權力制約和監(jiān)督的目標是：科學有效的行政權力運行制約和監(jiān)督體系基本形成，懲治和預防腐敗體系進一步健全，各方面監(jiān)督形成合力，人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權得到切實保障，損害公民、法人和其他組織合法權益的違法行政行為得到及時糾正，違法行政責任人依法依紀受到嚴肅追究。該目標實現的關鍵要素是“公開”，沒有對權力的及時和全面公開，監(jiān)督體系就難以形成，人民群眾的參與權、監(jiān)督權就難以從根本上實現。新時期，在邁向全面建成小康社會的新征程中，基層微權力治理涉及到改革、法治和從嚴治黨等方方面面，可以說，麻雀雖小五臟俱全，而公開權力，明確基層單位、部門及各個崗位的工作流程無疑是“一把刀”，有助于把握問題實質，有利于促進權力的規(guī)范化運行。

早在2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就印發(fā)了《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發(fā)〔2006〕32號），明確提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和基層站所要以公正、便民和廉政、勤政為基本要求，利用方便快捷的形式，重點公開貫徹落實中央有關農村工作政策，財政、財務收支，各類專項資金、財政轉移支付資金使用等情況，以及其他涉及農民群眾切身利益的重要事項?！睓嗔_是最好的防腐劑，及時公開權力內容是明確工作流程的關鍵所在。黨的十八大以來，成都市實行權力清單內容、運行流程、運行結果“三公開”，讓權力在陽光下運行，進一步強化便民監(jiān)督、實時監(jiān)督、陽光監(jiān)督，做到經常性工作定期公開、階段性工作及時公開、臨時性工作隨時公開、制度性工作長期公開，其他重大事項根據需要同步公開。與此同時，還進一步拓展和完善監(jiān)督渠道，各基層單位積極利用電視、報刊、網絡、微信、短信、微博及基層公開綜合服務監(jiān)管平臺等途徑，不斷創(chuàng)新基層單位的公示方式，有序全面公開群眾普遍關心關注的基層黨（政、事）務、財務等事項，切實保障群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。[2]比如成都新都區(qū)的一些鎮(zhèn)在村（居）委會換屆選舉工作后，及時明確村（社區(qū)）和村（居）委會干部的工作職責，圍繞村（社區(qū)）公共事務、財務管理等9大類34小類權力事項明細清單，列出職權事項的具體內容。相對于以前，近期在微權力治理的要求下，都進一步建立健全了財政支配、物資采購、農房改建審批、安全消防生產、環(huán)境保護等22個方面的工作流程圖，既防范了廉政風險，又便于群眾參與監(jiān)督。

三、激發(fā)多元參與：全面強化“微權力”監(jiān)督

現代治理的典型特點是主體多元化，多元參與不僅能夠各盡其能、相互支撐，而且能夠強化監(jiān)督效能、激發(fā)監(jiān)督熱情，實現微權力監(jiān)督的“早-小-快-近”。總體上，成都市不斷加強基層多元化監(jiān)督主體建設，進一步厘清村（社區(qū)）議事會、村（居）委會、監(jiān)督委員會、紀檢監(jiān)督員、廉情監(jiān)督員等的職責邊界，完善議事會決策、村（居）委會執(zhí)行、監(jiān)委會監(jiān)督的村（社區(qū)）基層治理機制，有效實現決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的分離與制衡。比如金牛區(qū)一些街道辦事處在“曬”出權力清單基礎上，將過程監(jiān)督與廉潔風險防控融入到權力運行的各個環(huán)節(jié)，并對“社區(qū)公服資金管理”和“低保審核審批”等重點項目的12個關鍵點位實施全程監(jiān)督、跟蹤問效，及時防范廉潔風險。同時還設立了“黨風政風監(jiān)督聯系卡”“公民議事會定期接待日”等制度，鼓勵群眾參與民主決策、民主監(jiān)督，構建“紀檢+社會+群眾”立體監(jiān)督模式，讓“微腐敗”無處遁形。

成都市第十三次黨代會報告中明確指出，讓法治成為城市最顯著、最核心的競爭優(yōu)勢?；鶎又卫淼姆ㄖ位蠡鶎庸彩聞展芾淼闹贫然?、規(guī)范化，比如成都市進一步健全基層議事決策、村級事務協商、聯系服務群眾、民情懇談、評議監(jiān)督等制度，推動完善“一核多元、合作共治”的新型基層治理機制。具體而言，比如成都高新區(qū)桂溪街道圍繞基層民生工程、資金使用等重點工作，專門制定了《桂溪街道小型工程項目管理辦法》和《桂溪街道社區(qū)財務管理制度》等20余項制度規(guī)范，扎牢“微權力”的“制度籠子”，強化用權的規(guī)范性。黨的十八屆四中全會提出了構建中國特色社會主義監(jiān)督體系（涵蓋黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督及輿論監(jiān)督），其中的社會群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督特別重要，其影響面和滲透度相對更高。例如，在成都彭州市天彭街道石門村大彎小區(qū)天然氣管溝施工現場，監(jiān)事會成員會認真記錄管溝的長、寬和高。通過組建“紀委+項目辦+村工程質量監(jiān)督小組”監(jiān)督體系，全程對“民意收集+項目比選+項目實施+竣工驗收+審計結算+項目評議”等六個重點環(huán)節(jié)密切高效監(jiān)督。應當說，類似“天然氣管溝施工”這樣的多元參與、多面監(jiān)督的做法將權力腐敗的可能性降到最低限度，在確保工程質量的同時也大大提升了基層群眾的民主參與水平，可謂一舉多得。

四、筑牢底線意識：著力加大“微權力”問責

動員千遍不如問責一次，權力清單的落實需要責任清單以保證權責一致、責任落地。近年來，成都市通過各種途徑和形式，面向社會廣泛宣傳“微權力”治理工作的重要意義和進展情況，暢通監(jiān)督舉報的渠道和方式，并加強對信訪舉報和問題線索的科學管理，讓“按清單辦事、依規(guī)范用權”的底線意識和法治思維入耳、入腦、入心，不斷加大對基層“不作為、慢作為、亂作為”依法依規(guī)的問責力度，在全市范圍內形成不敢腐的震懾和不能腐的環(huán)境，同時促進各級各類工作人員養(yǎng)成不愿腐的自覺。比如成都市青羊區(qū)率先在全市起草了《“慢作為”問題問責辦法（試行）》，對“微權力”開展多元化、組合式治理，尤其是針對推諉扯皮、效率低下、作風懈怠、不思進取等多發(fā)易發(fā)的基層突出問題，打出了制度先行、基層試點、多元推進的“組合拳”。制度化明確了9類“慢作為”情形，圍繞區(qū)內中心工作、重大項目推進，列明“工作重視不夠、責任落實不到位、工作措施不得力，導致主要經濟指標、維護穩(wěn)定、安全生產、環(huán)境保護等重大工作任務未完成”和“在工程、項目建設中，敷衍塞責、消極應對，導致工期延誤”將被問責，圍繞群眾關心關注的熱點問題，列明“服務群眾或企業(yè)漫不經心、推諉扯皮、效率低下”將被問責。規(guī)范了問責程序，明確了問責方式，突出了結果運用。根據該《辦法》，個人被問責的，將取消當年個人年度考核評優(yōu)和評選區(qū)內各類先進資格；單位被問責的，在當年度黨風廉政建設主體責任考核中扣減該單位相應分數。經調查發(fā)現存在相關問題，情節(jié)嚴重，相關責任人不能勝任崗位的，還對其給予調整職務或停職檢查處理。事實上，無論是加大問責力度，還是增強底線意識，都與相關配套制度的完善及其落實力度關系密切。從很大程度上而言，制度得以嚴格執(zhí)行的過程，同時也是“微權力”清單落地以及一系列具體工作制度機制不斷完善、持續(xù)發(fā)力的過程。顯而易見，面向全面依法治國的新要求，成都實踐還只是初步探索，迫切需要進一步完善制度配套與全面構建“微權力”制約和監(jiān)督的科學體系，為基層法治建設奠定更加堅實的基礎。

從成都的實踐經驗不難看出，無論是成都市委、市政府主要領導同志，還是基層黨員干部對微權力治理的重要性、緊迫性的認識是完全到位的，采取的舉措及其制度創(chuàng)新是完全符合實際的，效果也是明顯的。但特別值得強調的是，隨著黨中央“四個全面”戰(zhàn)略的深入實施，關于微權力治理的成都實踐仍在繼續(xù)，黨員領導干部的帶頭示范作用仍需要進一步發(fā)揮，一些做法和嘗試仍需要進一步深化，一些保證微權力在陽光下運行的體制機制仍需要進一步健全，頂層設計與基層實踐相互結合的耦合機制仍需要加快完善。我們相信，只要保持現代治理的思想認識不弱化，保持現有的推進力度不弱化，保持從嚴的法治規(guī)范不弱化，微權力治理的成都實踐一定能夠為基層治理與國家治理現代化提供更多的借鑒價值。

[1]習近平在中紀委第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[2]王伶雅.打好“組合拳”實施“微權力”綜合治理[N].成都日報，2016-09-20.

中共蒲江縣委黨校課題組。（四川 成都 610000）

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1008-5947（2017）05-0080-03

2017-10-11

責任編輯 馮凌宇