河南省財政廳監(jiān)督檢查四處 劉寶全

政府和社會資本合作（PPP）項目融資研究

河南省財政廳監(jiān)督檢查四處 劉寶全

PPP項目融資可以讓私人部門參與融資，加快項目進(jìn)程；可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程；可以節(jié)約時間和成本；可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量；也可以合理規(guī)避一些潛在的項目風(fēng)險。與此同時PPP項目中也存在著公共控制和項目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤、減少未來公共開支、增多環(huán)境和勞務(wù)等潛在問題?；诖耍疚尼槍φ蜕鐣Y本合作（PPP）項目融資進(jìn)行研究，以期對我國的政府和社會資本合作（PPP）項目融資有所幫助。

政府和社會資本 PPP項目融資 資本合作

一、PPP融資模式發(fā)展和意義

Public-Private Partnerships簡寫是PPP，翻譯成國語的意思是“公私合伙制”，指的是公共部門和私人部門之間形成的一種合作伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的一種方式。PPP特許經(jīng)營模式，最早是20世紀(jì)80年代初在英國出現(xiàn)的。這是一種比較前沿的投融資模式，出現(xiàn)之后，許多城市都將它應(yīng)用于許多項目，而且其應(yīng)用模式可以靈活組合成多種。PPP模式中相較于傳統(tǒng)的公共事業(yè)提供方式，其優(yōu)勢更加明顯，這也使其自上世紀(jì)80年代以來，這種融資模式已經(jīng)在多個國家中被廣泛應(yīng)用，也成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動城市發(fā)展的有效方法。

二、PPP模式的分類

外包類PPP項目通常都是由政府投資，私人部門在其中承包一個或者多個項目，通過這種方式所來完成對社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，或者提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并且由政府來承擔(dān)相應(yīng)的費用。在外包PPP項目中，由于資金都是由政府出資來完成，因而私人部門所需承擔(dān)的風(fēng)險相應(yīng)的也會有所降低。

對于特許經(jīng)營類PPP項目而言，需要私人來參與投資，這種投資可以是針對某一項目來進(jìn)行全部投資，也可以是實施部分投資，同時其風(fēng)險主要是由公共部門來進(jìn)行承擔(dān)，雙方以協(xié)議的方式來明確收益的歸屬和分配。在這種方式下，公共部門會向特許經(jīng)營部門收取一定的費用作為補償，在這種機(jī)制下就要求公共部門和私人部門之間必須建立良好的溝通，平衡好利潤和項目公益性之間的關(guān)系，這也從側(cè)面說明對于特許經(jīng)營類項目而言，其效果根本上取決于政府的管理水平。政府公共部門和私有部門之間通過這種協(xié)議的方式，將雙方所擁有的優(yōu)勢發(fā)揮出來，在資源得到整合的條件下，實現(xiàn)成本的節(jié)約，并且能夠更好的實現(xiàn)對公共服務(wù)的管理，提升公共服務(wù)的管理水平。

私有化類PPP項目，通常都是由私人部門來進(jìn)行投資，而政府在其中只起到監(jiān)督的作用，私人部門在進(jìn)行投資后，由于公共服務(wù)所產(chǎn)生的收益也歸私有部門所有，同時在所有權(quán)方面也是歸私人所有，并且公共部門不能夠?qū)椖窟M(jìn)行追索，這也說明在這種私有化類的PPP項目中，私人部門所承擔(dān)的風(fēng)險也相應(yīng)較高。

三、政府和社會資本合作（PPP）模式與一般融資模式的區(qū)別

(一)追索程度不同

PPP項目融資公司與傳統(tǒng)金融融資公司，有著不同的追索區(qū)別。前者屬于有限追索或無追索；后者則屬于完全追索。無追索融資就是依賴于PPP的經(jīng)濟(jì)收入，來償還債務(wù)。在相關(guān)人員融資過程中的任一階段，貸款人都不可以對借款人追索到除PPP以外的任何資產(chǎn)。

(二)股權(quán)比例不同

在原有傳統(tǒng)金融公司融資模式下，一般要求貸款人必須持有投資總額的百分之三十到四十的資金，方可以得到金融公司的貸款，而其余需要的資金可以通過其他方式來獲得。這樣的方式是需要很多的資金才能完成，因此，不少貸款人也就失去了貸款機(jī)會。而PPP項目融資模式是一種采用有限追索權(quán)或者無追索權(quán)的形式進(jìn)行的融資活動，在這種新融資模式下，項目投資者可利用項目的期望收益吸引到大量的投資，從而籌集到更多的，甚至超過自己資產(chǎn)的幾十倍、上百倍的資金，因此，PPP項目融資模式是一種資產(chǎn)負(fù)債率極高的融資模式。這種融資模式極大的方便了資金少而預(yù)期經(jīng)濟(jì)利潤高的企業(yè)。

四、政府和社會資本合作（PPP）項目融資模式發(fā)展建議

(一)政府方面

1、建立和完善統(tǒng)一的PPP模式政策和法規(guī)

國家政府對PPP模式方面的政策以及法規(guī)的建立勢在必行。地方政府需要針對PPP具體項目，將參與主體之間的關(guān)系進(jìn)行良好的協(xié)調(diào)，將項目實際運營環(huán)節(jié)中存在的相關(guān)合同糾紛等問題給予有效解決，在提高私人資本參與的積極性的同時，充分緩解政府財政的壓力。

2、充分發(fā)揮政府職能

從政府層面上講，要想強(qiáng)化國際PPP項目融資模式的風(fēng)險管理，除了需要將關(guān)于PPP模式的法規(guī)和政策進(jìn)行統(tǒng)一化建立以及有效健全之外，還需要使政府職能有效的發(fā)揮。具體來講在PPP模式中可以說政府部門占有絕對的主體地位，而基于此，政府就需要將其職能進(jìn)行充分的發(fā)揮。

3、完善PPP模式的準(zhǔn)入機(jī)制

其一將私人部門準(zhǔn)入機(jī)制放寬。通常來講在PPP項目中無論是政府部門還是私人部門，兩者之間應(yīng)該是處于較為平等地位，也就是說雙方在待遇上都是公平的，因此政府部門就需要搭建較為健全的融資平臺以吸引較多的私人資本參與到實際項目建設(shè)中，為私人部門提供較為易行且暢通的相關(guān)融資渠道。放寬私人部門參與PPP項目的實際條件進(jìn)而通過該種方式使得PPP項目呈現(xiàn)出多元化的投資發(fā)展趨勢。

其二是將準(zhǔn)入資格嚴(yán)格規(guī)范。政府部門在實際進(jìn)行合作伙伴的選擇過程中需要堅持公開以及公正的原則，尤其是需要將暗箱操作實際摒除。在實際進(jìn)行項目建造商以及相應(yīng)的投資商選擇之前，尤其需要對其信用度給與實際考察，并對項目公司資質(zhì)以及技術(shù)水平和相應(yīng)的項目經(jīng)驗等給與多角度的實際評價。進(jìn)而通過該種方式將建設(shè)糾紛實際化解。

4、形成有效的監(jiān)管機(jī)制

從政府層面上講要想強(qiáng)化國際PPP項目融資模式的風(fēng)險管理除了從上述三方面進(jìn)行開展之外，還需要從PPP模式方面的實際監(jiān)管上給與不斷的監(jiān)督，進(jìn)而保證該種融資模式能夠形成科學(xué)的監(jiān)管體系，在這樣的監(jiān)管體系下，一切問題和漏洞，都將無所遁形。具體從以下兩個方面來講：其一是對項目價格給與實際監(jiān)管。在項目涉及到相應(yīng)的產(chǎn)品價格時，政府就需要對其中的利潤給與認(rèn)真考慮，因此政府部門對于加強(qiáng)價格的監(jiān)管就至關(guān)重要。可以采取開展項目價格方面的聽證會或者開展專家討論會等策略。其二是對項目安全給與實際監(jiān)管。項目在整個的運營建設(shè)過程中可能隨時會出現(xiàn)安全問題，因此就需要對項目事前、事中以及事后加強(qiáng)實際安全監(jiān)管，尤其是關(guān)注項目偷工減料以及盲目進(jìn)行工期縮短等方面的問題。此外，還需要建立相應(yīng)的安全責(zé)任部門，將安全責(zé)任劃分到具體的部門上，進(jìn)而形成系統(tǒng)化的風(fēng)險管理。

(二)企業(yè)對策

1、進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)要求

從企業(yè)層面上講，要想強(qiáng)化國際PPP項目融資模式的風(fēng)險管理，需要從風(fēng)險分擔(dān)方面的要求給與合理處理。具體來講，PPP項目建設(shè)時間較長同時實際投入的資金較為巨大，因此其中存在的風(fēng)險以及不確定因素也就比較多，而風(fēng)險分擔(dān)是降低風(fēng)險的最好解決辦法。通過風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)而為獲取項目利潤以及降低損失奠定基礎(chǔ)，此外通過風(fēng)險分擔(dān)也能夠?qū)⑺饺瞬块T的參與性給予提高。

2、繳納風(fēng)險預(yù)備金和補償風(fēng)險控制成本

從企業(yè)層面上講，要想強(qiáng)化國際PPP項目融資模式的風(fēng)險管理，除了需要從風(fēng)險方面的分擔(dān)要求給與合理處理，還需要對預(yù)備金以及控制成本進(jìn)行良好處理。具體來講項目在實際確定之后就需要進(jìn)行實際建設(shè)，而為了確保項目實施的有效性以及順利性就需要在風(fēng)險比例實際劃分之后進(jìn)行風(fēng)險份額相應(yīng)預(yù)備金的提前繳納。

3、專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)與復(fù)合型人才

從企業(yè)層面上講，要想強(qiáng)化國際PPP項目融資模式的風(fēng)險管理，除了需要從上述兩方面給與合理處理之外，還需要引進(jìn)復(fù)合型的相關(guān)人才。具體來講，PPP項目從最初的立項到后續(xù)的投入建設(shè)再到項目竣工，整個過程中涉及到較為繁雜的管理內(nèi)容。因此無論是私人部門還是政府部門都需要和對方形成較為和諧統(tǒng)一的合作關(guān)系，進(jìn)而在和諧關(guān)系基礎(chǔ)上發(fā)揮各自優(yōu)勢共同促成PPP項目的有效完成，同時要實現(xiàn)人才的培養(yǎng)與實訓(xùn)。在人才的培養(yǎng)的過程中，可以適當(dāng)?shù)钠刚垖I(yè)的專家進(jìn)行授課，以保證人才培養(yǎng)的理論知識專業(yè)化。除此之外，還要注重人才實訓(xùn)的過程，不能單單“紙上談兵”，要將自身的理論結(jié)合實際問題進(jìn)行實踐性訓(xùn)練，保證人才的“實用性”。

五、結(jié)束語

綜上所述，隨著國內(nèi)各城市項目建設(shè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，舊有的政府投融資模式已經(jīng)不能滿足項目建設(shè)和運營資金的需要。項目投融資問題成為我國市政公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域面臨的重要瓶頸之一。對于PPP項目融資模式的探討和應(yīng)用，在我國還處于起步階段，相關(guān)研究涉及的也不是很多。PPP項目融資模式由于其公私合營的特點，應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的前景很廣闊，其本身在項目融資模式的應(yīng)用還是值得去好好研究的。

[1]章志遠(yuǎn).專題研究——政府與社會資本合作(PPP)的行政法制保障[N].福建行政學(xué)院學(xué)報,2016,(06):8

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