白益華

村民委員會是我國農(nóng)村基層群眾性自治組織。如果從1980年2月我國第一個村民委員會組織在廣西壯族自治區(qū)宜州市三岔鄉(xiāng)果作村誕生的時間算起，到今年，村民委員會已在我國有37年的歷史了。了解村民委員會是如何產(chǎn)生，后來是如何發(fā)展并在全國普遍建立起來，并且逐步實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等一系列自治制度，對進(jìn)一步認(rèn)識村民委員會的性質(zhì)，健全和完善村民自治制度，搞好村民委員會建設(shè)具有重要的意義和作用。

從1978年民政部恢復(fù)起來以后，我一直在民政部原民政司工作（1993年機(jī)構(gòu)改革后，改為基層政權(quán)建設(shè)司），主要負(fù)責(zé)全國城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層組織的建設(shè)工作，我愿把村民委員會建立和發(fā)展這段歷史寫出來，供大家了解、研究和參考。

村民委員會的產(chǎn)生

村民委員會在我國農(nóng)村的產(chǎn)生絕不是偶然的。它是在我國進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時期，黨中央倡導(dǎo)發(fā)展社會主義民主和社會主義法制建設(shè)，我們黨在農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的形勢下產(chǎn)生的，是我國農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。

1949年中華人民共和國成立以后，我國農(nóng)村基層組織經(jīng)過了兩個大的發(fā)展階段：一是從1949年新中國成立到1957年，我國農(nóng)村基層組織叫行政村，是鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政性的組織，主要管理村里的行政事務(wù)和上級政府交辦的事項；二是從1958年到1982年，這個時期我國農(nóng)村基層組織叫生產(chǎn)大隊管理委員會，是政社合一的組織。政社合一就是把基層行政組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起，既行使行政組織的職能，又行使經(jīng)濟(jì)組織的職能。20多年的實(shí)踐證明，在人民公社管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的生產(chǎn)大隊管理委員會這樣的體制，既不利于基層組織建設(shè)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到“文化大革命”結(jié)束的1976年，我國國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了崩潰的邊緣，人民群眾的生活比較貧困。

“文化大革命”的十年動亂結(jié)束以后，我國進(jìn)入新的歷史發(fā)展時期。1978年，黨中央召開十一屆三中全會，開始了各條戰(zhàn)線的撥亂反正，對內(nèi)對外實(shí)行改革開放的政策。改革首先從農(nóng)村開始，1979年，安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民率先在全國沖破人民公社和生產(chǎn)大隊的經(jīng)營管理體制，創(chuàng)造大包干生產(chǎn)責(zé)任制，充分調(diào)動了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，收到顯著效果。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速在全國推廣開來。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，一方面調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，也對當(dāng)時農(nóng)村的基層管理體制——政社合一的生產(chǎn)大隊提出了挑戰(zhàn)。由于經(jīng)營方式和分配方式發(fā)生根本變化，生產(chǎn)大隊管理委員會作為農(nóng)村基層的管理組織已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村新的形勢，必須選擇適應(yīng)農(nóng)村新形勢的新的管理模式。另外，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行初期，由于種種原因，一些基層干部沒有履行好自己的管理職責(zé)，致使一些村的基層組織出現(xiàn)軟弱渙散，甚至癱瘓或者半癱瘓的局面。在這種情況下，一些地方社會治安不好，民事糾紛得不到及時處理，亂砍濫伐林木、盜竊、賭博等不良現(xiàn)象，引起群眾的強(qiáng)烈不滿。他們強(qiáng)烈要求和盼望有人來加強(qiáng)管理，盡快扭轉(zhuǎn)這種局面，給人們創(chuàng)造一個安定的生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境。

當(dāng)時廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨生產(chǎn)大隊就面臨以上的這種情況。1979年，這個生產(chǎn)大隊的農(nóng)民將土地分到農(nóng)戶，農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性空前高漲。但是，“分田到戶”以后，又出現(xiàn)新問題，最突出的就是社會治安不好，偷盜成風(fēng)，賭博成風(fēng)，賭輸了就偷，偷了又去賭，形成惡性循環(huán)。當(dāng)時處于“幾不管”地帶的合寨生產(chǎn)大隊深受其害，特別是耕牛大量被盜，嚴(yán)重影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了防盜，村民只好把耕牛拉到自己的住房里與人同住。同時，“分田到戶”以后，因水爭地，民事糾紛也大大增多。農(nóng)民將當(dāng)時的生活描述為“吃得飽、睡不好”。另外，面對農(nóng)村改革的新形勢，一些農(nóng)村基層干部出現(xiàn)放任不管的狀態(tài)，合寨生產(chǎn)大隊一度陷入“無人管事”的境地。

面對這種情況，當(dāng)時合寨生產(chǎn)大隊的兩個自然村——果地村和果作村的村民率先組織起來，尋求擺脫困境的出路。

這時，任果作村生產(chǎn)大隊長的韋煥能主動站了出來，他說這樣下去不行，要把大家組織起來。于是，他把其他生產(chǎn)隊的干部叫到一起，商量以自然村為基礎(chǔ)建立新的組織，大家都表示同意。韋煥能提出，新的組織不是生產(chǎn)隊，不需要太多干部，由五人組成，隊長一正兩副，一個會計，一個出納，后來又增加了一個人。而新的領(lǐng)導(dǎo)人怎樣產(chǎn)生呢？過去的生產(chǎn)隊長由上級任命，新的組織沒有人任命，也不能宣布自己為領(lǐng)導(dǎo)，村民也不會承認(rèn)。最后，經(jīng)討論，決定由群眾自己選舉村

領(lǐng)導(dǎo)。

1980年2月5日，根據(jù)事先的商定，召開全體大會選舉村領(lǐng)導(dǎo)。在五人合抱的大樟樹下，坐滿了村民。全村85戶，一家一個代表。當(dāng)時合寨生產(chǎn)大隊長蒙光捷主持會議。他說，根據(jù)大家的意見，叫我來主持會議，我愿意主持。選舉村里的領(lǐng)導(dǎo)要選好的。同意群眾意見，不用搞候選人，搞無記名投票。誰的票數(shù)多誰就當(dāng)。蒙光捷講話后，由群眾議論。當(dāng)時擔(dān)心沒有人愿意當(dāng)干部，于是提出選了誰就必須當(dāng)，不能推辭。隨后，每人發(fā)了一張用信紙截開的紙條，一張紙條上可寫六個人，多的作廢。經(jīng)過投票計票，蒙光捷當(dāng)場宣布選舉結(jié)果，韋煥能滿票，六人中最少的也有62票。

新的村干部選出來后，沒有一個正式的組織名稱。選舉前，只是講選舉村領(lǐng)導(dǎo)。選舉后，領(lǐng)導(dǎo)要分工，需要有一個組織名稱。大家紛紛議論，有人說原來公社和大隊有管委會，生產(chǎn)隊有隊委會，我們在大隊以下，但又不是生產(chǎn)隊，就叫村委會；有人說，公社和大隊的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)叫革委會（即革命委員會），我們就叫村委會；還有人說，城里有居委會，我們是農(nóng)村，應(yīng)該叫村委會；也有人說，我們村歷史上就叫村，解放后成立了行政村，才改為屯，還是叫村委會好?？傊蠹叶急容^贊成村委會的說法，村委會因此成為正式的組織名稱。由于當(dāng)?shù)卮迕襁€是更習(xí)慣于叫村民委，直到現(xiàn)在，人們大多還是叫村民委。

與果地村相同，果作村選舉村領(lǐng)導(dǎo)是為了滿足農(nóng)民分田后要求建立良好社會秩序的緊迫需要。因此，村領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選后做的第一件大事，就是領(lǐng)導(dǎo)村民制定村規(guī)民約和管理章程。1980年7月14日，召開全村大會，討論并通過事先起草好的村規(guī)民約和封山公約。

村規(guī)民約的主要內(nèi)容為：

1. 必須提高思想覺悟，認(rèn)真體會安定團(tuán)結(jié)的重要意義。

2. 嚴(yán)禁賭博，不準(zhǔn)在私宅、村里開設(shè)賭場，違者罰款10元。

3. 為了保苗奪豐收，嚴(yán)禁放豬，違者罰款5角，并給予賠償損失處理。

4. 維護(hù)正常的娛樂活動，不準(zhǔn)在村內(nèi)、村附近對唱野山歌，違者罰款每人10元。

5. 不準(zhǔn)在路邊、田邊、井邊挖鴨蟲，受損失的罰工修補(bǔ)。

6. 不準(zhǔn)盜竊，違者按件加倍賠償并罰款5元，情節(jié)嚴(yán)重者，呈報上級處理。

7. 撿拾東西，拿回交給村委，歸還原主。

8. 不準(zhǔn)在泉邊、河邊大便，不準(zhǔn)在上游洗衣服、洗頭梳發(fā)，晾曬蚊帳、床單等污染東西。

9. 講衛(wèi)生光榮，不講衛(wèi)生可恥，自覺做到碼頭經(jīng)常沖洗，保護(hù)清潔。

封山公約的主要內(nèi)容為：

一、 嚴(yán)禁毀林開荒，違者每平方尺罰款5角。

二、不準(zhǔn)在封山內(nèi)砍柴、挖樹根、割草皮、打石頭，違者每百斤罰款10元。

三、村里風(fēng)景樹不準(zhǔn)折枝亂砍，違者罰款15元。

四、不準(zhǔn)盜竊林木，違者每百斤罰款15元。

五、實(shí)行護(hù)林有功獎、毀林者罰的辦法，對維護(hù)林木有功者獎5%的資金。

六、不準(zhǔn)在育林區(qū)放牛羊群，每頭罰款1元，外村罰款2元。

下面署名：果作村委會，再下面是韋煥能等85戶村民的手印或簽名蓋章。這一份村民自我管理的章程至今還完好地保存在韋煥能手中，成為歷史的有力見證。

村委會和村規(guī)民約很快見到實(shí)效。一度盛行的賭博風(fēng)被剎住了，偷盜事件大為減少。成立村委會后的兩年時間里，只發(fā)生過兩起外地人到當(dāng)?shù)赝蹈`案件，而且在村委會的組織下得到及時處理。村民又過上安寧的生活。

村委會成立以后，還為群眾辦了不少實(shí)事。因為是想群眾之所想，急群眾之所急，要辦的事得到群眾的踴躍響應(yīng)和積極支持。1980年，其他村亂砍濫伐日益嚴(yán)重，果作村卻開展造林大會戰(zhàn)。接下來修建碼頭、機(jī)耕路。在解決村民照明用電問題時，村里沒有足夠的資金，感覺為難，于是與群眾商量。村民說有錢，但要村領(lǐng)導(dǎo)和組織集資。村領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)群眾意見，按人口集資，人均12元錢，解決了資金緊張問題，村民終于用上盼望已久的電。由于資金款來自村民，村干部用錢時十分謹(jǐn)慎，會計出納賬目清楚，定期向村民張榜公布，從而取得村民的充分信任。村干部更加注意有事與群眾商量，干群關(guān)系十分融洽。

果作村委會是迄今發(fā)現(xiàn)的全國第一個有正式記錄為依據(jù)的村委會。這一組織一開始就體現(xiàn)出自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾自治組織的性質(zhì)，體現(xiàn)著“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的原則精神。一種適應(yīng)家庭經(jīng)營新的生產(chǎn)形式的新組織，一種新的組織管理運(yùn)行機(jī)制，就這樣在一個偏僻的小山村里誕生了。

村委會的推廣和在全國的普遍建立

廣西壯族自治區(qū)宜州市果作村建立村民委員會，迅速扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時的混亂局面，村里出現(xiàn)了巨大變化，引起當(dāng)?shù)馗刹康臉O大關(guān)注，當(dāng)?shù)厣a(chǎn)大隊和公社干部都很高興。隨之，合寨大隊所有的自然村都建立了村委會等群眾自治組織，其他地方的農(nóng)民也自發(fā)建立自己的組織。1980年上半年，合寨大隊所在的三岔公社黨委書記向文忠就新的群眾組織發(fā)表意見說，既然是村民選的組織就叫村民委員會。此后，村民委員會便作為規(guī)范的名稱確定下來，向上報的材料均使用“村民委員會”的名稱。所以，村民委員會的發(fā)明權(quán)屬于農(nóng)民，這是農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。

合寨大隊建立村民委員會的經(jīng)驗很快引起宜州市所在的河池地委的高度重視，并得到地委書記金寶生的直接關(guān)注。他派人專程進(jìn)行調(diào)查。1981年，中共河池地委發(fā)出26號文件，即《轉(zhuǎn)發(fā)宜山縣合寨大隊村委會、羅城縣牛畢大隊新回村委會情況調(diào)查的通知》，希望各地組織干部社員學(xué)習(xí)討論，并根據(jù)各地情況從實(shí)際出發(fā)，參照執(zhí)行。1982年，宜山縣全縣12個公社的2288個自然村中，有598個建立了村委會。1982年，合寨大隊還在全縣的精神文明建設(shè)經(jīng)驗交流會上介紹了建立村委會的經(jīng)驗。

廣西壯族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)敏銳注意到宜州市農(nóng)村改革中出現(xiàn)的村委會這種新的組織形式。當(dāng)時的區(qū)黨委書記肖寒帶人到河池地區(qū)調(diào)查，了解到宜州實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制過程中農(nóng)民自發(fā)地組織起來修水壩，保證了正常生產(chǎn)，對此很感興趣，認(rèn)為這是實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制以后出現(xiàn)的新事物。以后又組織區(qū)委政策研究室、區(qū)辦公廳、區(qū)農(nóng)委、區(qū)公安廳、區(qū)民政廳等八家單位再次進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。1982年4月15日，調(diào)查組寫出《關(guān)于宜山、羅城兩縣村委會的調(diào)查報告》。這篇近萬字的調(diào)查報告對村委會的由來與發(fā)展、作用與問題、反映與意見作了詳細(xì)的闡述。調(diào)查報告充分肯定了村委會的作用，但也反映了對村委會在認(rèn)識上的不同意見。

十年動亂結(jié)束以后，黨中央在各條戰(zhàn)線進(jìn)行了撥亂反正，并十分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會主義民主和社會主義法制建設(shè)，以防止“文化大革命”的悲劇重演。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，根據(jù)新的形勢，中央決定修訂憲法。同時，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛實(shí)行，中央也在研究農(nóng)村的管理體制和基層組織建設(shè)問題。1981年6月20日，廣西壯族自治區(qū)區(qū)委研究室主辦的《調(diào)研通訊》第四期上刊登了隨肖寒書記調(diào)查的區(qū)農(nóng)委干部宋毅的調(diào)查報告《宜山縣冷水村建立村管理委員會管理全村事務(wù)》。這個材料引起當(dāng)時正在主持修訂《中華人民共和國憲法》的彭真的高度重視。1981年底和1982年春天，彭真指示全國人大常委會法制工作委員會和民政部的同志先后去廣西宜山縣就村民委員會的問題進(jìn)行調(diào)查研究。調(diào)查組回來以后，如實(shí)反映了宜山縣建立村民委員會的情況，彭真以高瞻遠(yuǎn)矚的政治家的眼光對此作了充分的肯定。與此同時，從1982年起，主管全國城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作的民政部也對農(nóng)村基層管理體制的改革非常重視，民政部還專門辦起了《城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作簡報》，刊登各地農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和建立村民委員會的試點(diǎn)情況，并在中央和中央有關(guān)部門及全國范圍交流，指導(dǎo)各地進(jìn)行基層管理體制的改革。

令人難忘的事件是，1982年4月，《中華人民共和國憲法修改草案》公布。充分肯定了全國一些地方進(jìn)行的建立鄉(xiāng)政府和村民委員會的試點(diǎn)情況，明確地把我國農(nóng)村基層組織確定為村民委員會。彭真在作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中指出：“居民委員會、村民委員會是我國長期行之有效的重要組織形式。實(shí)踐證明，搞得好的地方，它在調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會秩序、辦好公共事務(wù)和公益事業(yè)，搞好衛(wèi)生等方面都起到很大作用。這次將它列入憲法修改草案，規(guī)定它是群眾自治性組織。它和基層政權(quán)的關(guān)系，由法律具體規(guī)定?！睉椃ㄐ薷牟莅负团碚娴闹v話無疑是對全國基層廣大干部群眾的巨大鼓舞。同年7月，彭真在全國政法工作會議的講話中又指出：“村民委員會過去是有過的，中間一個時期沒有，近幾年有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經(jīng)驗是成功的，應(yīng)普遍建立?！贝撕螅?月，中央發(fā)出6號文件，要求各地有計劃地進(jìn)行建立村民委員會的試點(diǎn)。1982年底，《中華人民共和國憲法》正式頒布，村民委員會正式載入憲法第111條，并規(guī)定村民委員會是群眾性自治組織。彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中再一次指出：“我國長期行之有效的居民委員會、村民委員會等群眾性自治組織的地位和作用，現(xiàn)在列入了憲法……我們國家政治體制的改革和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權(quán)力，真正成為國家的主人……在基層社會生活中，還要加強(qiáng)群眾性自治組織的建設(shè)，以便發(fā)動群眾自己管理自己的公共事務(wù)和公益事業(yè)。實(shí)現(xiàn)這些規(guī)定，將使我國社會主義民主得到進(jìn)一步的

發(fā)展?！?/p>

《中華人民共和國憲法》正式頒布，以國家根本大法的形式向全國公布了村民委員會是我國農(nóng)村基層的組織。但是，如何將農(nóng)村基層組織由生產(chǎn)大隊管理委員會平穩(wěn)地改為村民委員會，需要一定的時間。為了保持基層的穩(wěn)定，中央確定了先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗，然后有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃、有步驟地全面展開的方針。于是，在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在民政部門的具體指導(dǎo)下，從1983年起，改革農(nóng)村生產(chǎn)大隊管理體制，建立村民委員會的試點(diǎn)工作即在全國范圍內(nèi)普遍開展起來。如果說1982年是村民委員會的產(chǎn)生及少部分地區(qū)的試點(diǎn)的話，那么1983年就是村民委員會在全國范圍的試點(diǎn)了，村民委員會這個星星之火，在全國已經(jīng)形成燎原

之勢。

在全國各地進(jìn)行建立鄉(xiāng)政府和村民委員會試點(diǎn)過程中，民政部加大對這項工作的指導(dǎo)力度，并組成工作組認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，抓緊代中央起草關(guān)于在全國建立鄉(xiāng)政府和村民委員會的文件。經(jīng)過將近一年的時間，1983年10月12日，中發(fā)

〔1983〕35號文件即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》發(fā)布。這個文件是指導(dǎo)全國進(jìn)行建鄉(xiāng)建村工作的文件。35號文件指出：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不合適。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開。當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。建立鄉(xiāng)政府的工作，大體上在1984年底以前完成。村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再制定全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。政社分開、建立鄉(xiāng)人民政府是一件大事，各級黨委必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅持群眾實(shí)踐，做好宣傳工作和思想政治工作，先行試點(diǎn)，逐步展開，保證工作質(zhì)量。凡是已經(jīng)進(jìn)行改革的地方，已定的規(guī)模和已設(shè)的機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善。中發(fā)〔1983〕1號文件也指出：“人民公社的體制改革，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)。政社合一的體制要有準(zhǔn)備，有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改變一批?！痹谥醒雰蓚€文件的指導(dǎo)下，全國各省、自治區(qū)、直轄市成立建鄉(xiāng)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行宣傳發(fā)動工作，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于1984年在全國全面展開建鄉(xiāng)建立村民委員會工作。

1984年，可以說是全國建鄉(xiāng)建村年。這一年，天津、上海、北京首先完成建鄉(xiāng)建村的工作。到1984年底，除西藏自治區(qū)以外，全國各省、自治區(qū)、直轄市都完成政社分開、建鄉(xiāng)和建村的工作。1985年2月，西藏自治區(qū)也完成了這項工作。至此，全國建立村民委員會的工作全部完成。建村前，全國共有70萬個生產(chǎn)大隊，經(jīng)過改革后，全國共建立867688個村民委員會。

從廣西宜州市合寨大隊的果作村全國第一個村民委員會產(chǎn)生，到1985年2月全國普遍建立村民委員會，前后一共經(jīng)過五年時間。這樣一件涉及全國農(nóng)村的改革，涉及全國八億農(nóng)民政治生活和社會生活的改革，從試點(diǎn)到鋪開，在整個過程中，沒有發(fā)生任何問題，進(jìn)展得很順利，很成功，并且取得顯著成績，可以說是一項了不起的重大變革。

《村委會組織法（試行）》的產(chǎn)生

1985年2月，全國建立村民委員會以后，各地村民委員會都建立健全了村委會下設(shè)的治安保衛(wèi)、人民調(diào)解、公共衛(wèi)生等工作委員會，發(fā)動群眾制定村規(guī)民約，積極興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)，充分發(fā)揮自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用，促進(jìn)了農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的發(fā)展。實(shí)踐證明，中央關(guān)于改革農(nóng)村生產(chǎn)大隊管理委員會，建立村民委員會的決策是正確的。

在全國全面展開人民公社體制改革即將開始的時候，中央發(fā)出〔1983〕35號文件，提出“各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再制定全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例”。這主要是為了將村民委員會的工作納入到法制化、規(guī)范化的軌道上來，同時落實(shí)憲法規(guī)定的村民委員會同基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定的任務(wù)。對于中央文件和憲法的規(guī)定各地都很重視。最早完成政社分開、建鄉(xiāng)建村任務(wù)的天津市，于1984年率先制定并頒布了《天津市村民委員會工作簡則》，之后幾年，全國先后有十幾個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會都制定和頒布了村民委員會方面的

法規(guī)。

民政部對村民委員會的立法工作非常重視。1985年全國村民委員會普遍建立以后，民政部就著手進(jìn)行了這項工作。這年春天，民政部起草了《村民委員會工作條例》（1987年4月六屆全國人大五次會議審議之前，該法叫條例），并到一些地方征求意見。1985年3月，在調(diào)查研究鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)時，對條例作了修改，并將修改稿分別帶到四川、江蘇、廣東等省征求意見。4月，將條例再次修改后，發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市和中央有關(guān)部門以及政法院校、法學(xué)研究單位征求意見。10月，各地意見上來以后，又作了修改。之后，民政部先后召開兩次部務(wù)會議討論通過了條例的修改稿，決定把條例草案報送中央政法委員會審議。1986年4月8日，中央政法委員會召開會議，對民政部起草的《村民委員會組織條例》稿進(jìn)行討論，提出一些修改意見。根據(jù)政法委的意見，對條例作了修改，主要包括去掉原稿中第四條“原生產(chǎn)大隊規(guī)模過小的，可以與臨近的生產(chǎn)大隊聯(lián)合設(shè)立”一句話；加上了“年滿18周歲的本村村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，依照法律被剝奪政治權(quán)利的村民沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”；在被剝奪政治權(quán)利的人一條加上“依照法律規(guī)定，村委會可以停止他們參加村民的某些活動”等內(nèi)容。4月12日，民政部將草案上報國務(wù)院審查。國務(wù)院法制局對條例稿進(jìn)行了認(rèn)真審查，又發(fā)至國務(wù)院有關(guān)部門征求意見。之后，和民政部一起商量研究，對條例稿又做了幾次修改，并于6月12日，連同草案說明修改稿一起再次上報到國務(wù)院。1986年9月，國務(wù)院召開常務(wù)會議，對《村民委員會組織條例》進(jìn)行了審議。10月11日，經(jīng)國務(wù)院總理簽發(fā)，以國務(wù)院議案形式上報六屆全國人大常委會，提請全國人大常委會審議。

1987年1月12日，六屆全國人大常委會第十九次會議將審議村委會組織條例列入此次會議議程。民政部原副部長鄒恩同對法律草案作了說明。13日、14日兩天，委員們對條例草案進(jìn)行了審議。多數(shù)委員認(rèn)為，制定《村民委員會組織條例》十分重要，很有必要，條例的內(nèi)容基本是可行的。但是，也有不少委員提議，條例草案還需要調(diào)查研究，進(jìn)一步修改。比較集中的意見是三條：1.草案規(guī)定的村委會的10項任務(wù)太重，與作為基層群眾性自治組織的性質(zhì)不符；2.村委會與鄉(xiāng)政府的關(guān)系，究竟是指導(dǎo)關(guān)系還是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，要認(rèn)真研究；3.要提高村干部的素質(zhì)，對村干部的素質(zhì)要求寫進(jìn)條例。同時還對村委會下設(shè)的機(jī)構(gòu)、村干部補(bǔ)貼和工作經(jīng)費(fèi)等方面提出修改意見和建議。22日，此次會議舉行閉幕式，建議再做研究修改，提請下次常委會審議。人大常委會第19次會議結(jié)束以后，民政部和全國人大常委會法制工作委員會開始緊張地工作起來。民政部民政司根據(jù)委員們提出的意見對條例進(jìn)行了認(rèn)真研究和討論，對條例進(jìn)行了修改。2月5日，將修改稿送全國人大常委會法制工作委員會（簡稱“人大法工委”）。與此同時，人大法工委對條例做了修改，形成一稿，征求民政部的意見。人大法工委還派工作組去廣西作了調(diào)查研究，征求對條例稿的意見。為把村委會組織條例改好，2月12日，人大法工委在北京召開了村委會組織條例座談會。北京、遼寧、山東、江蘇、河南、廣西、云南等省（市、區(qū)）及部分縣、市代表，中央有關(guān)部門同志聚集一起，對條例進(jìn)行了認(rèn)真討論。此次會議對法律涉及的幾個主要問題：如村委會的規(guī)模、任務(wù)、村民會議等統(tǒng)一了認(rèn)識。人大法工委根據(jù)大家的意見，又修改出一稿。3月2日，人大法工委召開全體會議，討論了修改稿。根據(jù)委員們的意見，又修改出一稿。3月7日，人大法工委再次召開會議，討論上次會議以后的修改稿，并決定將修改稿提請全國人大常委會第20次會議審議。

3月10日，六屆全國人大常委會第20次會議在北京開幕。10日上午，彭真委員長主持會議，雷潔瓊副委員長作了關(guān)于村委會組織條例審議結(jié)果的報告。此次提請人大常委會審議的條例修改稿，將原來草案的15條增加為21條，主要修改的內(nèi)容是：村委會的任務(wù)；村委會設(shè)在自然村；多民族居住的村，村委會應(yīng)當(dāng)教育村民加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，互相幫助，互相尊重；人口少的村，村委會只設(shè)委員，不設(shè)委員會；各地可以制定實(shí)施辦法等。3月11日、12日，委員們對條例進(jìn)行了審議。大部分委員認(rèn)為修改稿比較成熟，比較符合我國農(nóng)村實(shí)際，希望此次會議通過。但也有些委員提出了不同意見。3月14日，根據(jù)委員們的意見，人大法工委又修改出

一稿。

3月16日，人大常委會第20次會議舉行聯(lián)組會，彭沖副委員長向大家鄭重宣布，委員長會議經(jīng)過慎重考慮，建議將村委會組織條例提請六屆全國人大五次會議審議。人大法工委副主任委員項淳一就委員長會議的這一建議作了說明。之后彭真委員長作了重要講話。他說，村民委員會組織條例關(guān)系到八億農(nóng)民，是一個重要的基本法，委員長會議經(jīng)過商議，提出一個臨時動議，建議將條例草案列入六屆全國人大五次會議的議程，提請全體代表審議。許多委員熱烈發(fā)言，贊成委員長會議的建議。

1987年3月25日，六屆全國人大五次會議在北京開幕。4月2日，大會舉行第三次全體會議。彭沖副委員長對條例草案作了說明。他說，鑒于村民委員會組織條例是很重要的基本法律，建議將此法改為《中華人民共和國村民委員會組織法》。

4月3日至5日，各代表團(tuán)對這部法律進(jìn)行了分組審議。代表們熱烈發(fā)言，各抒己見，爭論激烈。有時一個代表團(tuán)中常常出現(xiàn)針鋒相對、截然不同的兩種意見。爭論的焦點(diǎn)主要是村委會的性質(zhì)、任務(wù)以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。同時，代表們還對村委會的規(guī)模、村委會組成人員及補(bǔ)貼、選舉等問題提出不少修改意見。在代表審議的同時，人大法工委、民政部、大會主席團(tuán)也對條例草案的修改做了不少工作。4月4日下午，人大法工委召開會議，研究如何修改條例。當(dāng)晚，在鄒恩同副部長的主持下，民政部民政司對條例作了修改，并重新起草了說明。4月5日下午，人大法工委三位領(lǐng)導(dǎo)和民政部、國務(wù)院法制局的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步研究修改方案。3點(diǎn)以后，彭真委員長召集各代表團(tuán)負(fù)責(zé)人開會，再次就村委會的性質(zhì)、任務(wù)及其與鄉(xiāng)政府的關(guān)系等問題作了重要講話。陳丕顯副委員長也講了話。4月6日，彭真委員長又召集各代表團(tuán)召集人、人大法工委全體委員、民政部領(lǐng)導(dǎo)同志在人民大會堂二樓圓廳開會，聽取各代表團(tuán)對條例稿的意見。彭沖講了修改意見。廣西、黑龍江、云南、陜西、山東等14個省、區(qū)代表團(tuán)召集人發(fā)表了意見。之后，彭真作了長篇重要講話。他的講話對于統(tǒng)一大家的思想認(rèn)識，起到了關(guān)鍵性的作用。

為了進(jìn)一步統(tǒng)一思想，4月6日下午4點(diǎn)半到5點(diǎn)40分，彭真又主持召開了黨內(nèi)委員長會議，對村委會的性質(zhì)、任務(wù)、工作作風(fēng)和工作方法、村干部的教育與訓(xùn)練等問題作了重要講話，并對有關(guān)問題再一次作了研究。

4月8日，彭沖主持召開各代表團(tuán)召集人會議，研究村委會組織法審議問題。此次會議一致同意彭沖副委員長提出的意見：此次會議原則通過，授權(quán)人大常委會根據(jù)憲法原則，參照大會審議的意見，進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，審議修改后頒布試行。

六屆全國人大五次會議以后，人大常委會、人大法工委、人大常委會辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)又深入到一些地方調(diào)查，聽取對村委會組織法的意見。先后去了江西井岡山市、河北承德市和隆化縣、四川重慶市、黑龍江、江蘇等地，同鄉(xiāng)村干部進(jìn)行座談。同時，國務(wù)院法制局和民政部也對組織法草案提出修改意見。8月27日，人大法工委綜合各方面意見，修改出一稿。9月7日，人大常委會辦公廳將修改稿印送全國人大常委會委員和各省（市、區(qū)）人大常委會征求意見。10月24日、11月9日，人大法工委先后召開兩次會議，認(rèn)真研究了村委會組織法的有關(guān)修改意見，通過了一份修改稿，決定將此稿提請人大常委會第23次會議審議。

1987年11月12日，黨的十三大閉幕不久，人大常委會第23次會議開幕。17日上午，雷潔瓊副委員長對村委會組織法修改意見作了說明。18日、19日兩天，委員們分組對草案進(jìn)行了審議。大家說，這次草案修改得好，基本體現(xiàn)了六屆全國人大五次會議上代表們提出的意見，贊成此次會議通過試行。為了把這部法律修改好，彭真、陳丕顯于11月21日上午，邀請列席此次會議的29個省、市、自治區(qū)人大常委會的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行座談。22日，人大法工委開會，對大家提出的意見和建議作了逐條研究，根據(jù)憲法規(guī)定和十三大的精神，對草案修改稿又提了一些修改建議。榮毅仁、許滌新委員建議增加“教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”，“愛護(hù)公共財產(chǎn)”的內(nèi)容；羅瓊委員建議增加“必要時，可以邀請本村的企業(yè)事業(yè)單位和群眾團(tuán)體的代表參加村民會議”的內(nèi)容。這些建議均被吸取。同時，還增加了各省可以制定實(shí)施步驟和辦法的內(nèi)容，從而使這部法律更加完善。

23日上午，此次會議舉行聯(lián)組會，項淳一就修改建議向大家作了匯報。33位委員和列席會議的省、市、自治區(qū)人大常委會負(fù)責(zé)人先后發(fā)言，對法律修改稿提出了一些具體意見。接著，彭真委員長又作了十分重要的講話。

24日下午，此次會議舉行閉幕式，對村委會組織法進(jìn)行了表決。結(jié)果以113票贊成，1票反對，6票棄權(quán)，通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（簡稱《村委會組織法（試行）》）。11月24日，李先念主席發(fā)布命令，將這部法律向全中國、全世界公布。這部法律從1984年起草到1987年正式誕生，前后用了四年時間，民政部為這部法律召開了兩次部務(wù)會議，人大常委會召開了三次常委會，人大法工委專門召開了一次座談會，全國人大召開了一次全體會議，彭真委員長發(fā)表了多次重要講話。這在我國立法史上是少有的。《村委會組織法（試行）》來之不易。盡管它經(jīng)過實(shí)踐還需要進(jìn)一步完善，但它的基本內(nèi)容都是好的，集中了多方面的智慧和意見。

1987年11月24日《村委會組織法（試行）》通過頒布以后，民政部于1988年2月向各地發(fā)出學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)《村委會組織法（試行）》的通知。1988年6月1日，這部法律正式實(shí)施，標(biāo)志著我國的村委會建設(shè)進(jìn)入法律化、制度化的軌道。

（編輯 葉松）

作者：民政部基層政權(quán)建設(shè)司原司長