◎ 周塘人
加快PPP立法方能消除社會資本擔(dān)憂
◎ 周塘人
自2013年國務(wù)院大力推廣PPP模式以來,PPP在中國出現(xiàn)爆炸式增長。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù),截至2016年9月30日,全國綜合信息平臺項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目10471個,入庫項(xiàng)目金額約12.5萬億元。但是,從落地情況來看,進(jìn)度不如預(yù)期,其中一大原因就是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)缺失,社會資本對PPP模式觀望多、參與少。
觀望多、參與少的原因很復(fù)雜。其中,擔(dān)憂是社會資本不愿參加PPP的主要原因之一。特別是對政府誠信的擔(dān)憂,是最主要的方面。因?yàn)?,這些年來,地方政府在與社會資本的合作過程中,經(jīng)常會出現(xiàn)承諾多、兌現(xiàn)少,甚至出現(xiàn)“開門迎商、關(guān)門打狗”的現(xiàn)象。尤其在城市建設(shè)過程中,欠賬、拖賬、懶賬現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如果沒有強(qiáng)有力的法制做保障,沒有契約意識做基礎(chǔ),社會資本與政府的合作,就很難向縱深推進(jìn)。更多情況下,PPP會淪落為政府變相負(fù)債、向社會資本舉債。
事實(shí)也是如此,從進(jìn)入二十一世紀(jì)以來,社會資本與政府合作的大幕就已經(jīng)拉開,政府也采用各種手段,引進(jìn)社會資本。特別在前些年的城市建設(shè)中,社會資本的參與度還是很高的。但是,從實(shí)際情況來看,絕大多數(shù)的城市建設(shè)項(xiàng)目,包括各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,社會資本都是以“債主”的身份參與的,而不是投資主體。也就是說,政府通過平臺公司,向社會資本融資,并由平臺公司承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。如此一來,所謂的社會資本與政府合作,實(shí)質(zhì)是為政府多了一個融資的渠道?;蛘哒f,是政府借用社會資本之手,間接地向銀行融資、向各種信托公司融資。最終的債務(wù)承擔(dān)者,仍然是政府。社會資本也沒有因?yàn)榕c政府的合作,而使資本效應(yīng)得到最大程度的發(fā)揮。
殊不知,PPP的初衷,并不是想讓政府通過這樣的方式,繼續(xù)大規(guī)模負(fù)債。推廣PPP的目的,就是要把社會資本的積極性調(diào)動起來,讓社會資本承擔(dān)起社會公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)責(zé)任,并使其在這樣的責(zé)任承擔(dān)中獲得相應(yīng)的利益,最終使社會資本的作用得到最大限度的發(fā)揮。如果社會資本只是扮演了銀行資金的角色,就失去了PPP的意義,失去了推廣PPP的價值。更重要的,如果PPP推廣得好,還有利于社會資本更多地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與到國企改革、參與到社會事業(yè)建設(shè)中去,有利于減少社會資本過于寬裕、卻無處投資可能帶來的財(cái)富外流、市場炒作、地下金融泛濫等方面的問題,減少社會資本對社會的負(fù)面作用與影響。
很顯然,如果沒有規(guī)范的法律體系做保障,社會資本與政府的合作無法按照契約上的規(guī)定全面履行,那么,PPP就會是一句空話。至少,雙方的合作不會那么順利,更不會那么容易。眼下PPP項(xiàng)目的落地率低,就是因?yàn)楸舜酥g缺乏有效的信任,缺乏能夠讓雙方都嚴(yán)格按照契約履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、享受權(quán)利的法律保證。這也意味著,加快PPP立法,應(yīng)成為推動社會資本與政府合作最重要、也是最緊迫的問題。
雖然說PPP正式啟動,還是近兩年的事,但是,社會資本與政府的合作,已經(jīng)有相當(dāng)一段時間。也就是說,兩者之間合作可能出現(xiàn)的問題,已經(jīng)有了比較多的了解。因此,給PPP立法的條件已經(jīng)基本具備。首先,必須破除部門利益蕃籬,不要讓PPP立法淪落為部門立法。而現(xiàn)實(shí)的情況是,承擔(dān)著PPP推廣任務(wù)的國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門,卻在為按照誰的思路立法爭得不可開交,似乎這項(xiàng)法律就應(yīng)該是部門的權(quán)力工具,而不是為了推動PPP項(xiàng)目的實(shí)施、推動社會資本與政府的合作、推動社會資本更好地發(fā)揮作用。所以,要加快PPP立法,就必須破除部門利益蕃籬,讓PPP立法不因?yàn)椴块T利益的爭奪而受到影響,更不能因?yàn)椴块T之間的利益爭奪而使得制定出來的法律具有太強(qiáng)的部門利益平衡跡象。原則上講,發(fā)改委提出的特許經(jīng)營條例,是沒有多大意義的,是市場經(jīng)濟(jì)意識過濃的表現(xiàn),而應(yīng)當(dāng)是立足于社會資本與政府的合作,且范圍應(yīng)當(dāng)更廣一些。
其次,PPP立法一定要以“公平”為基礎(chǔ),體現(xiàn)地位平等。要充分考慮社會資本和政府的共同利益,而不能在立法過程中就陷入不公平狀態(tài),在利益關(guān)系的處理方面明顯偏向政府。否則,仍然無法打消社會資本的顧慮,無法讓社會資本積極參與到PPP項(xiàng)目中來。譬如項(xiàng)目的選擇、項(xiàng)目的公開招標(biāo)、項(xiàng)目合作協(xié)議的簽訂、違反協(xié)議的處理、防止國有資產(chǎn)流失、防止違反產(chǎn)權(quán)行為的發(fā)生等,都應(yīng)當(dāng)有比較明確的規(guī)定,有可遵循的原則和規(guī)范。
再次,PPP立法要范圍更廣、內(nèi)容更全,能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋。從合作前提項(xiàng)目推送到合作以后的項(xiàng)目運(yùn)行,都要用立法的方式固定下來,以確保項(xiàng)目建成以后,能夠讓社會資本在良好的環(huán)境下運(yùn)作項(xiàng)目,而不是困難多多、矛盾重重、阻力道道,從而不給其他PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來不利影響。這就要求,所制定的法律,不僅要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、周密、周全,還要與其他法律相協(xié)調(diào),與其他法律不存在沖突。否則,法律的執(zhí)行也會出現(xiàn)問題。
最后,要實(shí)事求是,分步實(shí)施??紤]到PPP立法是一個新課題,如何才能更好地制定出一部科學(xué)性、完整性、覆蓋性、有效性的法律,可以分兩步走:第一步,先以行政立法的方式,由國務(wù)院法制辦制定出一部條例,以滿足目前工作需要;第二步,根據(jù)實(shí)際運(yùn)行和實(shí)施情況,研究制定針對PPP的法律,由人大分步實(shí)施。但是,立法的時間不能拖得太長。因?yàn)檫@幾年是PPP大爆炸的時期,沒有法律作伴,矛盾是很多的,可能出現(xiàn)的問題也是很多的。只有照“章”執(zhí)行,PPP才有前途,社會資本才有信心,政府才能安心。