余 洋

(華能瀾滄江水電股份有限公司， 云南 昆明 650214)

瀾滄江上游水電工程移民安置方式的研究與實(shí)踐

余 洋

(華能瀾滄江水電股份有限公司， 云南 昆明 650214)

水電工程建設(shè)征地移民安置工作具有點(diǎn)多、面廣、量大等特點(diǎn)，如何在國(guó)家現(xiàn)行法規(guī)政策框架內(nèi)做好水電移民安置工作，值得深入探討。項(xiàng)目業(yè)主單位創(chuàng)新性地采用了“逐年補(bǔ)償移民安置方式”，取得了很好的效果，得到了國(guó)家和社會(huì)的高度認(rèn)可。本文主要通過(guò)瀾滄江流域的移民實(shí)踐對(duì)該創(chuàng)新方式進(jìn)行探討，以使其更加完善，更好地服務(wù)于工程建設(shè)。

瀾滄江上游； 水電工程； 移民逐年補(bǔ)償； 研究與實(shí)踐

1 前 言

移民安置工作是大中型水電工程建設(shè)的重中之重，能否妥善安置好移民，直接關(guān)系到工程建設(shè)的成敗。華能瀾滄江公司自成立以來(lái)一直高度重視移民安置工作，針對(duì)瀾滄江上游項(xiàng)目所處地理?xiàng)l件，聯(lián)合各相關(guān)設(shè)計(jì)單位及行業(yè)主管部門(mén)積極探索研究新的安置方式，以期更好地服務(wù)移民、安置移民，使移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。

2 實(shí)施背景

西南地區(qū)大型水電開(kāi)發(fā)是國(guó)家能源發(fā)展需要，妥善安置移民是水電開(kāi)發(fā)的重要時(shí)代課題?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，重點(diǎn)推進(jìn)西南地區(qū)大型水電站建設(shè)”。國(guó)家《能源發(fā)展十二五規(guī)劃》提出“堅(jiān)持水電開(kāi)發(fā)與移民致富、環(huán)境保護(hù)、水資源綜合利用、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)流域水電規(guī)劃，在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電”。

瀾滄江上游(云南段)從滇藏交界處至苗尾電站，規(guī)劃“一庫(kù)七級(jí)”，由上至下依次為古水(180萬(wàn)kW)、烏弄龍(99萬(wàn)kW)、里底(42萬(wàn)kW)、托巴(140萬(wàn)kW)、黃登(190萬(wàn)kW)、大華橋(92萬(wàn)kW)、苗尾(140萬(wàn)kW)，總裝機(jī)容量883萬(wàn)kW。項(xiàng)目涉及云南省三地州四縣區(qū)，預(yù)計(jì)移民人口約2.8萬(wàn)。瀾滄江上游水電開(kāi)發(fā)已列入國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家發(fā)改委已相繼對(duì)七個(gè)梯級(jí)電站批復(fù)，同意開(kāi)展前期工作，并明確要求“要高度重視電站建設(shè)的生態(tài)保護(hù)和移民安置工作，將幫助移民群眾脫貧致富和促進(jìn)庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為水電開(kāi)發(fā)的重要目標(biāo)”“要試行先移民后建設(shè)的水電開(kāi)發(fā)方針”。多渠道、多形式妥善安置好移民，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境是開(kāi)發(fā)瀾滄江上游(云南段)項(xiàng)目的前提條件和重要任務(wù)。

圖1 瀾滄江上游峽谷地貌

瀾滄江上游地區(qū)地勢(shì)高亢，山巒重疊，起伏變化大，由海拔1500～4000m的高原和中高山組成；河谷狹窄，呈“V”字形，兩岸岸坡地形不完整，沖溝發(fā)育，呈溝梁相間；兩岸分布眾多少數(shù)民族，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)生活方式以及語(yǔ)言、文化、風(fēng)俗、宗教等差異大；基礎(chǔ)設(shè)施落后，土地資源稀少(見(jiàn)圖1)。在這樣的自然條件下，不利于農(nóng)業(yè)安置和生態(tài)保護(hù)。原因主要體現(xiàn)在：一是土地坡度大，土層淺薄，土壤砂石含量高，土壤保水保肥性差，地塊零星分散，耕地質(zhì)量差，不利耕作；二是山區(qū)山高坡陡，暴雨、泥石流頻發(fā)，開(kāi)墾耕地不利于生態(tài)保護(hù)，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)高山和半高山地區(qū)低溫陰雨，對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量影響很大；三是民俗文化多樣，不同宗教設(shè)施分布兩岸，庫(kù)區(qū)森林資源豐富，牧業(yè)和林下資源相對(duì)發(fā)展，移民對(duì)剩余資源依存度較高，異地搬遷難度較大。

瀾滄江上游水電項(xiàng)目列入國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)開(kāi)展前期工作，要求切實(shí)做好移民搬遷安置工作。而該地區(qū)少數(shù)民族人口眾多，土地資源稀少，淹沒(méi)線以上剩余資源豐富，傳統(tǒng)的移民安置方式主要以新開(kāi)墾耕地和流轉(zhuǎn)承包耕地兩種方式解決移民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，在瀾滄江上游人均耕地資源不到2畝，并且90%以上為山地，國(guó)家實(shí)行退耕還林后，可開(kāi)發(fā)整理成耕地的后備資源十分匱乏。無(wú)論是開(kāi)發(fā)荒地還是調(diào)整承包地安置移民，都受到了嚴(yán)重制約，大農(nóng)業(yè)安置方式難以實(shí)現(xiàn)。因此開(kāi)拓思路，創(chuàng)新移民安置方式是瀾滄江上游水電順利開(kāi)發(fā)的有效途徑。

3 內(nèi)涵和做法

國(guó)務(wù)院第471號(hào)令規(guī)定：國(guó)家實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平。條例頒布后，瀾滄江公司根據(jù)瀾滄江上游水電移民安置人地矛盾突出、少數(shù)民族眾多、移民安置任務(wù)繁重等實(shí)際情況，創(chuàng)新移民安置方式，實(shí)行多渠道、多形式安置移民，按照“保證基本、建立保障、立足發(fā)展、構(gòu)建和諧”的基本原則，經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究對(duì)比，提出逐年補(bǔ)償方案，經(jīng)云南省人民政府同意后，瀾滄江上游(云南段)項(xiàng)目自2009年上半年開(kāi)始實(shí)施逐年補(bǔ)償移民的安置方式。

逐年補(bǔ)償安置方式，即以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，依據(jù)所對(duì)應(yīng)年份省糧食主管部門(mén)公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均畝產(chǎn)值，以貨幣形式對(duì)淹沒(méi)的耕地實(shí)行逐年補(bǔ)償，補(bǔ)償年限與電站運(yùn)行期同步。

逐年補(bǔ)償安置方式對(duì)移民發(fā)展及電站建設(shè)均有重要意義，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，移民方面。一是建立了以不降低移民原有生活標(biāo)準(zhǔn)為前提的長(zhǎng)期生活保障制度，移民每年不勞作而得到耕地年產(chǎn)值補(bǔ)償，旱澇保收。二是庫(kù)區(qū)生態(tài)得到保護(hù)，逐年補(bǔ)償可以少配或不配耕地，不需要大量開(kāi)墾耕地，有效減少對(duì)庫(kù)周生態(tài)影響。三是把移民勞動(dòng)力從耕種土地中解放出來(lái)，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。四是民族文化、民族特色、宗教信仰及設(shè)施等得到有效保護(hù)。五是庫(kù)區(qū)剩余資源有效利用，瀾滄江流域森林資源豐富，牧業(yè)和采集業(yè)發(fā)展，若采取以土安置的方式，因耕地環(huán)境容量而產(chǎn)生大量外遷，剩余資料的處置和利用是一大難題，造成很多社會(huì)矛盾。逐年補(bǔ)償有效解決了這些問(wèn)題，剩余資源得以充分利用，維護(hù)了群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣和方式，有利于構(gòu)建庫(kù)區(qū)和諧。

第二，電站建設(shè)方面。一是減少移民搬遷規(guī)模。逐年補(bǔ)償安置方式是對(duì)淹沒(méi)耕地實(shí)行逐年補(bǔ)償，一些僅淹沒(méi)耕地資源，環(huán)境容量充裕的生產(chǎn)安置人口不需要遠(yuǎn)遷和外遷，從而減少移民搬遷安置人口規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，若瀾滄江上游七個(gè)項(xiàng)目采用傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置方式，將產(chǎn)生搬遷人口約4萬(wàn)人，而采用逐年補(bǔ)償安置方式后，搬遷人口降至約2.8萬(wàn)人。二是降低移民安置資源配置難度。對(duì)淹沒(méi)耕地實(shí)施逐年補(bǔ)償，不需要配置相當(dāng)于淹沒(méi)數(shù)量的耕地，并可繼續(xù)使用淹沒(méi)線上剩余資源，在“淹多少，補(bǔ)多少”的前提下，有條件的配置0.5畝以下耕地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置人均資源需求量(人均1.5～2畝耕地，3～5畝林地)；除此之外，逐年補(bǔ)償安置方式搬遷安置人口較少，也直接減少了移民安置對(duì)土地資源的需求。三是降低融資成本，有效提高移民安置費(fèi)用使用效果。

總體而言，瀾滄江上游采取逐年補(bǔ)償符合實(shí)際，并優(yōu)越于以土安置，主要體現(xiàn)在：逐年補(bǔ)償安置是水電開(kāi)發(fā)移民安置的有效途徑；安置效果優(yōu)于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置；降低了移民安置工作難度；使移民有了一個(gè)穩(wěn)定的基本生活保障基礎(chǔ)；可以最大限度管理使用淹沒(méi)線上剩余資源；大幅提高了移民安置工作效率；有利于提高移民安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力；降低了水電項(xiàng)目業(yè)主的融資貸款壓力；減少了耕地需求量，體現(xiàn)了節(jié)約用地的原則。

4 實(shí)施效果

目前，逐年補(bǔ)償安置方式在瀾滄江上游項(xiàng)目逐步實(shí)施，苗尾、黃登、里底等電站可研階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告均已通過(guò)審查，籌建項(xiàng)目移民安置工作順利推進(jìn)，逐年補(bǔ)償安置方式滿足了先移民后建設(shè)的要求，有力推動(dòng)了水電工程建設(shè)，社會(huì)效益較好，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

a.降低水電移民搬遷難度，開(kāi)創(chuàng)水電和諧移民新局面。瀾滄江上游兩岸地形復(fù)雜，逐年補(bǔ)償安置有效降低移民對(duì)耕地的依存度，減少了由于生產(chǎn)資源受到影響而導(dǎo)致的人口搬遷情況，建設(shè)征地范圍內(nèi)受影響人口充分利用庫(kù)周剩余資源而就地后靠安置，充分尊重了瀾滄江上游少數(shù)民族地區(qū)移民民族文化，充分利用了剩余資源，降低了移民搬遷任務(wù)和難度。據(jù)征求移民意愿結(jié)果，90%以上移民自愿選擇逐年補(bǔ)償，水電和諧移民局面顯現(xiàn)。

b.有利于對(duì)林地資源的保護(hù)，生態(tài)環(huán)境效益顯著。逐年補(bǔ)償安置方式減少搬遷安置人口，減少安置點(diǎn)的占地范圍，也減少了生產(chǎn)安置資源的配置。瀾滄江上游周邊地區(qū)山多地少，多數(shù)土地開(kāi)發(fā)唯一途徑為毀林開(kāi)荒，減少了土地的占用意味著減少對(duì)林地的破壞，產(chǎn)生了顯著生態(tài)效益。

c.庫(kù)周基礎(chǔ)設(shè)施大幅改善，改善了移民和庫(kù)區(qū)剩余居民的生產(chǎn)生活、交通出行條件，使原住居民充分享受電站建設(shè)帶來(lái)的實(shí)惠(見(jiàn)圖2)。

圖2 里底電站姑布移民安置點(diǎn)及移民大橋

d.移民經(jīng)濟(jì)收入較之前有所提高。以里底電站為例，電站建設(shè)前2009年移民人均年收入為1981元，而按照移民安置規(guī)劃，移民人均收入達(dá)到3100元以上。

e.移民住房條件大為改善。逐年補(bǔ)償安置方式改變了以土安置方式使用集體財(cái)產(chǎn)新建生產(chǎn)性水利工程的做法，把集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接用于改善移民生活條件上，使移民的住房條件大為改觀。瀾滄江上游逐年補(bǔ)償配套政策中，移民建房最低標(biāo)準(zhǔn)為人均25m2的磚混結(jié)構(gòu)，不足部分以建房困難補(bǔ)助的形式由業(yè)主給予補(bǔ)助(見(jiàn)圖3)。

圖3 功果橋電站舊州移民街

f.有效降低項(xiàng)目建設(shè)融資成本。以功果橋水電站為例，采用農(nóng)業(yè)安置方式規(guī)劃搬遷人口為5377人，采用逐年補(bǔ)償安置方式搬遷人口為3424人，減少了1953人，減少比例達(dá)36%。據(jù)估算，逐年補(bǔ)償安置方式較大農(nóng)業(yè)移民安置方式節(jié)約總投資2億元。

g.通過(guò)對(duì)被征收承包耕地的逐年補(bǔ)償，釋放了農(nóng)村勞動(dòng)力，有利于庫(kù)區(qū)和安置地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)通過(guò)加大對(duì)庫(kù)周基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善了移民和庫(kù)區(qū)剩余居民的生產(chǎn)生活、交通出行條件。

逐年補(bǔ)償安置方式充分結(jié)合了瀾滄江上游水電開(kāi)發(fā)的地域特點(diǎn)，受到了移民群眾及當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)可及歡迎，移民安置實(shí)施的難度有效降低，移民搬遷進(jìn)度較之前大幅加快，實(shí)現(xiàn)了先移民后建設(shè)、移民和諧穩(wěn)定、工程建設(shè)順利推進(jìn)。

5 結(jié) 語(yǔ)

從瀾滄江上游自然環(huán)境條件及實(shí)踐結(jié)果看，逐年補(bǔ)償安置方式優(yōu)于大農(nóng)業(yè)安置方式。當(dāng)然，逐年補(bǔ)償安置方式也存在一些弊端，需要制定政策法規(guī)的相關(guān)部門(mén)不斷探索和改進(jìn)。建議結(jié)合《云南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》(試行)的通知和國(guó)家相關(guān)部委的文件精神，進(jìn)一步研究區(qū)域內(nèi)同地同價(jià)原則，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年遞增機(jī)制。

立足于逐年補(bǔ)償安置方式，合理利用庫(kù)區(qū)剩余資源，合理制定庫(kù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃并推進(jìn)后期扶持，總結(jié)并充分借鑒其他流域移民工作的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善和改進(jìn)工作機(jī)制，逐年補(bǔ)償將開(kāi)創(chuàng)瀾滄江上游水電工程移民安置新篇章。

徐俊新，施國(guó)慶.水庫(kù)移民補(bǔ)償中的幾個(gè)問(wèn)題探討[J].水利經(jīng)濟(jì)，2008(5).

Research and practice of upstream hydropower project resettlement mode in Lancang River

YU Yang

(HuanengLancangRiverHydropowerCo.,Ltd.,Kunming650214,China)

Hydropower project construction land acquisition and resettlement work is characterized by many points, wide scope, high quantity, etc. How to do well in hydropower migrant resettlement work in the frame of domestic existing rules and policies is worthy of further discussion. ‘Emigrant resettlement mode of year-by-year compensation’ is adopted innovatively by project owner units with good effect. The mode is recognized by the state and society highly. In the paper, emigrant practice in Lancang River basin is mainly adopted for discussing the innovation mode, thereby perfecting the mode and better serving project construction.

upstream of Lancang River; hydropower project; emigrant year-by-year compensation; research and practice

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.03.016

TV74

A

1005-4774(2017)03- 0062- 04