付浩星

摘要：從上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，失地農(nóng)民不斷增加，失地農(nóng)民的問(wèn)題逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，主要體現(xiàn)為失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活困難。農(nóng)民的社會(huì)保障沒(méi)有著落，現(xiàn)有的醫(yī)療和養(yǎng)老制度不能解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，再加上失地農(nóng)民就業(yè)受阻，①不僅使失地農(nóng)民生活困難，而且使子女受教育問(wèn)題成為其面臨的新的危機(jī)。②失地農(nóng)民問(wèn)題不僅是法律問(wèn)題，也不僅僅是法律可以解決的，需要綜合多方面的手段與措施進(jìn)行解決，但是從法律層面建立關(guān)于保障失地農(nóng)民權(quán)益的法律措施是一個(gè)有效的突破口。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；合法權(quán)利；法律保障

一、城市化的基本內(nèi)涵及在法律視野下失地農(nóng)民的界定

（ 一） 城市化的基本內(nèi)涵。城市化（urbanization），指的是“農(nóng)村人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸?，城市人口?guī)模不斷擴(kuò)張，城市數(shù)量不斷增加，城市用地不斷向郊區(qū)擴(kuò)張的過(guò)程?！雹鄢鞘谢墙詠?lái)社會(huì)生活方式轉(zhuǎn)變和人口遷徙的結(jié)果，它既包括城鄉(xiāng)地域規(guī)模和人口比重的變化，也包括社會(huì)關(guān)系"經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和發(fā)展水平的變化，當(dāng)然更包括價(jià)值觀(guān)念的變化。城市化最突出的表象是農(nóng)業(yè)人口的減少、非農(nóng)業(yè)人口的增加。

（二）法律視野下失地農(nóng)民的界定。失地農(nóng)民意指失去土地的農(nóng)民，而這里的土地不僅是地表某一地段包括地質(zhì)、地貌、氣候、水文、土壤、植被等多種自然要素在內(nèi)的自然綜合體，更重要的是附著在土地之上各種權(quán)力。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)土地僅享有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和受益權(quán)。因此定義失地農(nóng)民不僅要包含土地這一物理載體，還應(yīng)包括土地載體之上承載的相應(yīng)權(quán)利，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)載的與主體有關(guān)的權(quán)利是其最核心的部分。失地農(nóng)民是特殊歷史時(shí)期的特殊產(chǎn)物，以前沒(méi)有，長(zhǎng)久以后可能也會(huì)消失，因此在定義特殊時(shí)期的特殊產(chǎn)物時(shí)，定義里應(yīng)當(dāng)包括該定義對(duì)象產(chǎn)生的特殊歷史背景。

要對(duì)失地農(nóng)民的概念進(jìn)行全面的界定我們應(yīng)先對(duì)其特征進(jìn)行歸納，通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景、實(shí)質(zhì)、表現(xiàn)及癥結(jié)等綜合的理解，才可以得出合理的結(jié)論?？梢詺w納出以下特征：其一，戶(hù)籍身份的限制，其戶(hù)口必須為農(nóng)民戶(hù)籍，且在農(nóng)村居住，而不包括城市居民在農(nóng)村購(gòu)置土地并生活的人。其二，失地農(nóng)民是中國(guó)城市化工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。探討失地農(nóng)民問(wèn)題必須突出中國(guó)城市化工業(yè)化的特殊的歷史背景。其三，失地農(nóng)民失去全部或大部分土地，從根本上已動(dòng)搖其農(nóng)民身份和務(wù)農(nóng)職業(yè)。其四，失地農(nóng)民在失地過(guò)程中有明顯的被動(dòng)性。其失地過(guò)程中的被動(dòng)性是由于征地制度的缺陷和漏洞以及政府行政權(quán)力的不規(guī)范運(yùn)作造成的。而因比較利益主動(dòng)放棄責(zé)任田（拋荒、有償或無(wú)償轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑氖У兀c因政府征地而失地有本質(zhì)不同。前者有明顯的主動(dòng)性，后者則有明顯的被動(dòng)性。因而前者不屬于“失地農(nóng)民”的研究范圍。其五，失地農(nóng)民失去土地后身份和生活狀態(tài)的不確定性。他們既不是農(nóng)民也不是市民，游離于鄉(xiāng)村和城市之間，從就業(yè)、社會(huì)保障到生活方式、人文素質(zhì)等方面都是介于農(nóng)民和市民之間，故有人稱(chēng)失地農(nóng)民是一個(gè)農(nóng)民到市民的“過(guò)渡群體”④，這就是我們之所以稱(chēng)其為特殊的社會(huì)群體的原因。其六，從權(quán)利構(gòu)成看，失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利均因失地而受到不同程度的損害和影響。

依據(jù)上述特征，從法學(xué)的角度對(duì)失地農(nóng)民的界定應(yīng)該是： 在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，出于公共利益和發(fā)展的需要，由于政府或者第三方主體的主動(dòng)行為，而導(dǎo)致農(nóng)民失去土地并難以維持其正常生活標(biāo)準(zhǔn)，核心是失去附著在土地上包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、基本生活保障權(quán)以及與土地相關(guān)的一系列權(quán)利的一類(lèi)特殊法律主體。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損的成因及保護(hù)其權(quán)利的必要性

（一）造成失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因。失地農(nóng)民本身是社會(huì)城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，本身并不是問(wèn)題也并不可怕，可怕的是由此暴露或帶來(lái)的一系列有損失地農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題卻得不到合理的解決，由此堆積形成的社會(huì)問(wèn)題。要妥善解決好失地農(nóng)民問(wèn)題，就必須找出失地農(nóng)民合法權(quán)益是基于什么原因而受到損害，方能對(duì)癥下藥。

1、權(quán)利主體不明。土地所有權(quán)多元化，所有者地位虛置。我國(guó)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。在法律中，“農(nóng)民集體所有”體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是“村農(nóng)民集體所有”；二是“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有”；三是“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。物權(quán)法第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！钡?0條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！币虼?，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體有三類(lèi)：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組。從實(shí)踐中看，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”只是一個(gè)沒(méi)有法律人格意義的集合體，一個(gè)虛置的權(quán)利主體。

2、程序原因。物權(quán)法第43條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！蔽餀?quán)法雖規(guī)定征收集體所有的土地必須依照“法律規(guī)定”的程序進(jìn)行，然而法律規(guī)定的“程序”究竟有哪些？現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)此規(guī)定比較簡(jiǎn)單、粗糙，不夠明確、清晰；土地征收程序在法律中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序；在確定征用補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；在糾紛發(fā)生時(shí)，缺乏相應(yīng)有效的救濟(jì)程序，給違法批地用地、亂占濫用耕地等侵害農(nóng)民權(quán)益者提供了可乘之機(jī)。

3、我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的體制障礙。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一般是指以社會(huì)化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村；相對(duì)于城市，農(nóng)村人口眾多等。⑤長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的就是城鄉(xiāng)有別的政策體系，對(duì)農(nóng)村投入少，索取多，忽視農(nóng)民利益，實(shí)施重城輕鄉(xiāng)的二元社會(huì)福利保障制度、工農(nóng)有別的金融信貸制度及城鄉(xiāng)不同的文化教育制度等，農(nóng)民遭受不平等待遇。而失地農(nóng)民在失去土地這一基本生產(chǎn)資料后并沒(méi)有被很好地納入城市居民的管理范疇，相對(duì)于城市居民而言，他們就業(yè)門(mén)路狹窄、求學(xué)費(fèi)用高昂、勞動(dòng)保障欠缺，導(dǎo)致其就業(yè)權(quán)利、受教育權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)利等等受到侵害。

4、社會(huì)保障體系不完善。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元的管理結(jié)構(gòu)，土地是國(guó)家賦予農(nóng)民的生產(chǎn)資料，其不應(yīng)替國(guó)家承擔(dān)社會(huì)保障的職責(zé)，但是實(shí)際上土地一定程度上在農(nóng)村充當(dāng)了社會(huì)保障的作用。然而在城市化的進(jìn)程中，由于土地征用情況的出現(xiàn)，以及在征用及補(bǔ)償制度方面的缺陷，造成了失地農(nóng)民既失去擁有土地而獲得的基本生活保障，同時(shí)又因?yàn)槠渖矸莸南拗贫慌懦诔擎?zhèn)居民社會(huì)保障體系之外。

5、失地農(nóng)民自身原因。農(nóng)民在失地后，由于受教育程度偏低，自身文化素質(zhì)較低，缺乏必要的技能，在社會(huì)上的再就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力十分有限，處于劣勢(shì)。加之大部分失地農(nóng)民在意識(shí)上還不能很快轉(zhuǎn)變，認(rèn)為自己離開(kāi)土地后什么都不會(huì)，也不愿意到勞動(dòng)力市場(chǎng)去找工作，以悲觀(guān)的心態(tài)面對(duì)社會(huì)，同時(shí)再就業(yè)過(guò)程中大多職業(yè)對(duì)體力的要求較高，從而導(dǎo)致相當(dāng)一部分老、弱、病、殘的失地農(nóng)民閑賦在家，導(dǎo)致土地補(bǔ)償款的利用率低，嚴(yán)重限制了他們的發(fā)展；還有部分失地農(nóng)民過(guò)于觀(guān)，高枕無(wú)憂(yōu)的認(rèn)為反正我現(xiàn)在是有錢(qián)，以后的事以后再說(shuō)。

（二）保障失地農(nóng)民權(quán)益的必要性。失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程高速發(fā)展的造就者、參與者，應(yīng)該享有權(quán)益。但是，由于各項(xiàng)法律制度不完善，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益流失，所以，采取積極完善的措施保障失地農(nóng)民權(quán)益迫在眉睫，具體表現(xiàn)在：

1、失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)關(guān)系著社會(huì)安穩(wěn)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的根源，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程高速發(fā)展，由于征地導(dǎo)致的失地農(nóng)民也越來(lái)越多，農(nóng)民一旦失去土地將會(huì)成為社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素，農(nóng)民失去土地又得不到應(yīng)有的補(bǔ)償不免就會(huì)出現(xiàn)與政府、開(kāi)發(fā)商發(fā)生群體事件，所以，失地農(nóng)民的生存問(wèn)題已經(jīng)直接影響到社會(huì)安穩(wěn)和諧。

2、保障失地農(nóng)民權(quán)益是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。雖然現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%，但是目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化是低水平的，沒(méi)有達(dá)到與其規(guī)模相適應(yīng)的承載力，所以我國(guó)依舊是“農(nóng)業(yè)國(guó)”。土地當(dāng)然是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的最基本保障，有的地方打著城鎮(zhèn)化的幌子，從農(nóng)民手中拿得廉價(jià)的土地，侵犯農(nóng)民利益，并使農(nóng)民永久性失去土地，農(nóng)民失去土地后，又不能成為真正的城市居民，享受城市居民保險(xiǎn)政策，從而變成“三無(wú)”群體，這些現(xiàn)象都極易引起不穩(wěn)定因素的增長(zhǎng)。

3、失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是“三農(nóng)”問(wèn)題的解決途徑。土地是農(nóng)民最基本也是最重要的生產(chǎn)資料和獲取利益、維持生存最基本的保障，是農(nóng)民的命根子，是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心?！叭r(nóng)”問(wèn)題的有效解決，是一個(gè)重大的時(shí)代課題。破解“三農(nóng)”問(wèn)題，關(guān)鍵在于對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)。政府在征地這個(gè)問(wèn)題上要樹(shù)立以人為本的思想，把人民的利益包括失地農(nóng)民的合法權(quán)益作為處理工作的出發(fā)點(diǎn)，妥善協(xié)調(diào)地方政府、村集體和失地農(nóng)民的利益關(guān)系，應(yīng)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則和手段而不是繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃手段和行政手段來(lái)處理農(nóng)地的征用問(wèn)題，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

4、失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展，農(nóng)民利益能否實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)能否穩(wěn)定，直接關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，直接影響建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)實(shí)行工業(yè)化和城市化的背景下，能否對(duì)失地農(nóng)民利益進(jìn)行有效的維護(hù)，是農(nóng)村和諧社會(huì)構(gòu)建的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。

三、失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的建議與制度建設(shè)

（一）加快對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的立法?？v觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度，幾乎無(wú)一例外表現(xiàn)為其法制健全、立法完備。由此可見(jiàn)，有無(wú)完備的法律規(guī)范，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度成熟與否的一個(gè)基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。加快立法，可為農(nóng)村社會(huì)保障體系的健康發(fā)展提供適時(shí)的法律支持。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建設(shè)方向，應(yīng)當(dāng)是接軌城鎮(zhèn)社保體系。各地制定政策必須以此為統(tǒng)一要求，在這一前提下，允許各地因地制宜，探索實(shí)踐，推行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的實(shí)施方案。實(shí)際操作中，既要做好與現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度對(duì)接，又要考慮將來(lái)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)相銜接；既要著眼未來(lái)建立新增失地農(nóng)民的保障制度，又要兼顧過(guò)去遺留問(wèn)題的合理解決；同時(shí)，還需注重研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活保障之間的轉(zhuǎn)換，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)之間的銜接問(wèn)題。

（二）修改完善現(xiàn)行《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》。完善我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度在《土地管理法》中明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體。建議農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體應(yīng)徹底打破現(xiàn)在的“三級(jí)所有”的格局，按照《村民委員會(huì)組織法》第5條第3款“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，由村民委員會(huì)作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體。⑥此外，土地產(chǎn)權(quán)要明確公有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)的概念、權(quán)益、地位及關(guān)系，不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)；由農(nóng)民集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程。即使國(guó)家為了公共利益的需要征地也要參考市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，并盡可能不動(dòng)用強(qiáng)制征地權(quán)。要嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮村民委員會(huì)在征地過(guò)程中的組織、監(jiān)督及管理職責(zé)，依法維護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）完善我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度

1、建議修改現(xiàn)行有關(guān)征地方面的法律條款，明確“公共利益”的界定。盡管世界各國(guó)對(duì)公共利益的理解有所不同，但并非沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。在法國(guó)，公共征用的必要性須是“合法確定的”⑦如果行政機(jī)關(guān)公用征用不是為了公共利益目的，而是在公共利益的掩蓋下滿(mǎn)足其他行政上的利益或者個(gè)人利益需要時(shí)，這種征用即被認(rèn)為不符合公用目的。對(duì)于非公益性的征地，給予農(nóng)民談判權(quán)和知情權(quán)，由用地者與農(nóng)民自由交易，國(guó)家制定交易規(guī)則，并按照法律規(guī)定征收有關(guān)稅收，以此來(lái)制衡某些地方政府受利益驅(qū)動(dòng)而亂征地，有力地遏止征地過(guò)度的現(xiàn)象。這樣就可以杜絕征地方面有可能出現(xiàn)的公私不分的混亂現(xiàn)象。

2、加強(qiáng)征用程序制約機(jī)制。程序是對(duì)實(shí)體權(quán)利保護(hù)和制約的有力工具，只有程序的公正才是真正的公正。因此在立法中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)程序的完善，這不僅有利于對(duì)權(quán)利人利益的保護(hù)，也更有利于國(guó)家土地征用制度的實(shí)施。具體地說(shuō)，就是在立法中進(jìn)一步完善國(guó)家征用土地中申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、公告的程序。尤其是在行使征用批準(zhǔn)權(quán)力時(shí)，必須與集體土地所有權(quán)人及他項(xiàng)權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，以尊重權(quán)利人的主體權(quán)。

3、確立公平的補(bǔ)償制度。征用補(bǔ)償通常不僅要包括相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格土地價(jià)值的土地征用費(fèi)，還應(yīng)包括對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐恋刭r償額。因此，建立土地的市場(chǎng)補(bǔ)償制度和土地價(jià)格評(píng)估制度，應(yīng)是法律解決補(bǔ)償問(wèn)題的有效途徑。

（四）采取靈活多樣的安置方式。政府應(yīng)積極探索多種形式的安置辦法， 應(yīng)當(dāng)將下列安置形式和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機(jī)地結(jié)合起來(lái)并將其納入法制軌道，真正形成安置形式的合理化：貨幣安置；資股安置 ；住房安置等多種形式相結(jié)合。

（五）建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。農(nóng)民應(yīng)享受與城市居民相同的社會(huì)保障制度，這不僅是由我國(guó)憲法所規(guī)定，而且也是農(nóng)民其自身為社會(huì)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)"犧牲所決定的。為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障制度，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，制定出符合實(shí)際的社會(huì)保障制度。⑧如對(duì)于完全失地農(nóng)民可強(qiáng)制其加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系； 對(duì)于部分失地農(nóng)民，可酌情建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，同時(shí)還可鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)等。

（六）完善法律援助機(jī)制， 培養(yǎng)失地農(nóng)民的法律權(quán)益意識(shí)?！胺擅媲?，人人平等”的憲法原則，首先要求所有公民一律平等的站在法律面前，享受應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。為使社會(huì)化貧弱者能夠不受經(jīng)濟(jì)困難的制約，應(yīng)當(dāng)完善法律援助制度，制定相關(guān)的配套法律援助措施。

從失去土地到融入城鎮(zhèn)生活，失地農(nóng)民可能會(huì)面臨著拆遷中利益受損、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)中的糾紛等一系列新問(wèn)題的考驗(yàn)。由于知識(shí)文化水平的限制，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，他們迫切需要得到外界的幫助與支持。法律援助是社會(huì)弱者接近法律、實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)權(quán)的重要保障。因此，法律援助就成了失地農(nóng)民社會(huì)保障中務(wù)必要考慮的項(xiàng)目。相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)成立專(zhuān)門(mén)的失地農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的法學(xué)專(zhuān)家和律師，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)、快捷、全方位的法律援助服務(wù)。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣块T(mén)可以舉辦系列講座或?qū)W習(xí)班，普及相關(guān)法律知識(shí)，增強(qiáng)失地農(nóng)民的自我保護(hù)意識(shí)和能力，使其在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠拿起法律武器保護(hù)自己。

失地農(nóng)民法律權(quán)利的保護(hù)，不應(yīng)僅僅是失地農(nóng)民自己的事情，是牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要問(wèn)題。它事關(guān)農(nóng)村和社會(huì)穩(wěn)定的大局。作為一個(gè)全面推進(jìn)法治進(jìn)程的國(guó)家，對(duì)失地農(nóng)民法律權(quán)益的有效保護(hù)，既要靠制度，更要靠法律。因此，必須盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的失地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)法律制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的健康發(fā)展，全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。

注釋

①薛維然、孫放：《失地農(nóng)民權(quán)益保障制度的完善》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年2期。

②周培萍：《我國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及對(duì)策研究》，《湖北函授大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年2期

③百度百科：城市化，http：//baike.baidu.com/subview/102584/11098056.htm？fr=aladdin，2014年10月8日。

④呂勇著：《失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀與思考》，載《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期第37頁(yè)。

⑤轉(zhuǎn)引自馬曉妹：《法律視野下的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)》，碩士學(xué)位論文，西南交通大學(xué)，2009年。

⑥張建飛.征地過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)[J].法學(xué)雜志，2006（2）：81.

⑦〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾.憲政與權(quán)利[M].鄭戈，趙曉力，強(qiáng)世功譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1996.156；157.

⑧吳靜.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題分析—基于制度適應(yīng)的視角[J]商業(yè)時(shí)代，2010 （31） ：95.113。

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