莫神星

上海市能源研究會 華東理工大學(xué)能源與環(huán)境資源法研究中心

論建立能源消費總量控制制度

莫神星

上海市能源研究會 華東理工大學(xué)能源與環(huán)境資源法研究中心

控制全社會的能源消費總量是一種趨勢，建立和推行能源消費總量控制制度是保障我國能源安全的必然要求，更是實現(xiàn)人與自然、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)將能源消費總量納入政府考核范圍，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源消費總量工作。在能源革命背景下要建立能源消費總量控制制度。要按照節(jié)能法律與政策的要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源消費總量工作，推動節(jié)能減排。

能源消費總量；能源消費總量控制制度；能源安全；節(jié)能減排

Fund Item： Shanghai Philosophy Social Science Planning Program （ 2008BFX004）

目前，我國能源戰(zhàn)略從保供給為主，開始向控制能源消費總量轉(zhuǎn)變。2014年6月，國家主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費革命。習(xí)近平就消費革命提出。推動能源消費革命，抑制不合理能源消費。堅決控制能源消費總量，有效落實節(jié)能優(yōu)先方針，把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，堅定調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高度重視城鎮(zhèn)化節(jié)能，樹立勤儉節(jié)約的消費觀，加快形成能源節(jié)約型社會。這意味著敞開式的能源生產(chǎn)和消費將受到控制，控制手段可以采取行政強(qiáng)制措施，也可以通過提高能源價格、減少補(bǔ)貼來實現(xiàn)。

1 建立能源消費總量控制制度的意義

能源生產(chǎn)和消費革命背景下，實施能源消費強(qiáng)度和消費總量雙控制?？刂颇茉聪M總量指的是控制全社會的能源消費總量。能源消費強(qiáng)度指的是單位GDP能耗。它是能源利用與經(jīng)濟(jì)或物力產(chǎn)出之比。在國家層面，能源強(qiáng)度是國內(nèi)一次能源使用總量或最終能源使用與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比。降低能源消費強(qiáng)度指的是降低單位GDP的能耗。堅持能源消費總量控制制度具有重要的意義。

1.1 保障我國能源安全的必然要求

能源安全就是保障數(shù)量和價格上能滿足經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展需要的能源供應(yīng)。保障安全、經(jīng)濟(jì)、清潔、可持續(xù)的能源供應(yīng)對推進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展與和諧社會建設(shè)至關(guān)重要。能源是經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。能源特別是石油是重要的戰(zhàn)略物資，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活和社會穩(wěn)定，能源在保障國民經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)社會進(jìn)步和提高人民生活水平等方面發(fā)揮著積極作用，但是基于能源稀缺性、過分倚重化石能源以及化石能源具有不可再生性等，它又成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素，并對環(huán)境保護(hù)造成壓力，因此節(jié)約能源和開發(fā)利用新能源已成為新時期能源經(jīng)濟(jì)面對的現(xiàn)實課題。中國是目前世界上第一位能源生產(chǎn)國和消費國。中國能源供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。中國一次能源生產(chǎn)總量居世界第一。近年來能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從本世紀(jì)初的32%上升至目前的59%。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和社會不斷進(jìn)步，我國石油對外依存度還將進(jìn)一步提高，石油對外依存度不斷攀升拷問能源安全，不要習(xí)慣廉價石油的日子，石油安全供應(yīng)形勢不容樂觀，石油海上運(yùn)輸安全風(fēng)險加大，跨境油氣管道安全運(yùn)行問題不容忽視。國際能源市場價格波動增加了保障國內(nèi)能源供應(yīng)難度。能源儲備規(guī)模較小，應(yīng)急能力相對較弱，能源安全形勢嚴(yán)峻。

1.2 控制能源消費快速增長的需要

近年來，經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)展，能源供應(yīng)緊張、氣候變化等問題日益凸現(xiàn)，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要影響因素?！笆濉逼陂g，我國以能源消費年均6.6%的增速支撐了國民經(jīng)濟(jì)年均11.2%的增長。以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、粗放化的發(fā)展模式推進(jìn)資源消耗快速增長。我國一次能源消費總量從1978年的5.7億t標(biāo)煤，提高到2011年的34.8億t標(biāo)煤。能源需求的快速增長也帶來了日益嚴(yán)峻的資源約束、環(huán)境保護(hù)、氣候變化等諸多挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的能源發(fā)展方式難以支撐我國現(xiàn)代化進(jìn)程。能源行業(yè)統(tǒng)計資料顯示，我國能源消費約占世界總量的20%，GDP不到世界總量的10%。人均能源消費接近世界平均水平，人均GDP卻只占世界平均水平的50%。能源消費總量與美國相當(dāng)，GDP僅為美國的37%;GDP與日本相當(dāng)，而能源消費總量是日本的4.7倍。從單位GDP能耗上看，中國是世界平均水平的2.5倍，美國的3.3倍，日本的7倍，同時高于巴西、墨西哥等發(fā)展中國家。能源化工、建材、鋼鐵、有色金屬四大高耗能產(chǎn)業(yè)能耗占全社會能源消費總量一半。

“十三五”時期，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和消費結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內(nèi)資源保障能力和環(huán)境容量制約以及全球性能源安全和應(yīng)對氣候變化影響，資源環(huán)境約束日趨強(qiáng)化，“十三五”時期節(jié)能減排形勢仍然十分嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨?！笆濉逼陂g，我國能源戰(zhàn)略將更加重視科學(xué)調(diào)控能源生產(chǎn)和消費總量，加快能源生產(chǎn)和利用方式的變革，提高能源使用和利用效率，改變敞開口子供應(yīng)的格局。為積極應(yīng)對，國家加強(qiáng)了對能源消費的源頭管理，國家、省相繼對能耗總量控制提出了明確要求。加快完善以能耗監(jiān)控為抓手的節(jié)能工作長效機(jī)制是落實中央和國務(wù)院、省政府決策部署，實現(xiàn)均衡、平穩(wěn)、持續(xù)抓節(jié)能，確保完成各項目標(biāo)任務(wù)的重要舉措，也對提高節(jié)能管理的時效性和準(zhǔn)確性具有十分重要的意義。

1.3 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的需要

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整既需要自身發(fā)展的動力，也需要外在力量的推動。實行能耗總量控制就是一項有效推動措施，對一個區(qū)域、重點用能單位，設(shè)置一個能耗量的紅線，要求在規(guī)定的范圍內(nèi)合理用能，能有效杜絕那種只講效益不計資源消耗代價的現(xiàn)象。設(shè)置這個條件不是不要發(fā)展了，而是形成一種倒逼機(jī)制，促使區(qū)域、企業(yè)改變粗放的生產(chǎn)方式，不斷提高能源利用效率，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展，從而達(dá)到結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的。

1.4 控制能源消費總量減少霧霾，保護(hù)環(huán)境，應(yīng)對氣候變化的需要

控制能源消費總量，設(shè)置能源消費或者是煤炭消費的天花板，推進(jìn)節(jié)能減排，低碳發(fā)展，適當(dāng)調(diào)節(jié)霧霾嚴(yán)重地區(qū)和能耗大省能耗增量，適當(dāng)調(diào)高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的需求，將能耗增量分解到各地區(qū)，并加強(qiáng)預(yù)警調(diào)控和監(jiān)督檢查?？刂茰厥覛怏w排放，應(yīng)對氣候變化，確保我國應(yīng)對氣候變化各項目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)，

1.5 實現(xiàn)節(jié)能降耗持續(xù)均衡的需要

“十三五”以來為推進(jìn)節(jié)能降耗，落實節(jié)約資源基本國策，各級通過降低單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗水平，成功逆轉(zhuǎn)了能源消費彈性系數(shù)持續(xù)上升的勢頭，實現(xiàn)了萬元GDP能耗的逐步下降。但在實際工作中，尤其是能耗統(tǒng)計指標(biāo)滯后的情形下，只有能耗強(qiáng)度指標(biāo)，而沒有具體量的指標(biāo)，工作上存在一定的盲目性，致使節(jié)能工作針對性不夠強(qiáng)，容易造成工作被動局面。為此，必須建立與能耗強(qiáng)度指標(biāo)相結(jié)合的總量控制指標(biāo)，實現(xiàn)節(jié)能降耗持續(xù)均衡發(fā)展，確保完成節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)。

實行了能耗總量控制制度以來，逐步實現(xiàn)了對新增能耗量的控制，為完成節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)起到了積極作用。我國正處在高速發(fā)展期同時也是能源消耗量的迅速上升期，我國經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目的同時，能源供應(yīng)緊跟需求出現(xiàn)高速增長。根據(jù)統(tǒng)計資料，我國能源生產(chǎn)自1985年以來發(fā)展速度很快。目前我國石油對外依存度已近60 %，天然氣對外依存度已近30%。我國是能源消費大國，同時又是能源利用效率低、不合理用能比較嚴(yán)重的國家。2010年，我國GDP總量首次超過日本，但我國一次能源消費量為32.5億t標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長了6%；日本的能源消費總量是6.6億t標(biāo)準(zhǔn)煤；德國消費4.4億t標(biāo)準(zhǔn)煤。我國能源消耗強(qiáng)度仍偏高，是日本的5倍、美國的3倍。2015年全國能源生產(chǎn)總量36.2億t標(biāo)準(zhǔn)煤，比2012年增長3.1%，保持了穩(wěn)定增長態(tài)勢。

1.6 能源消費總量控制制度，有利于形成能源消費總量倒逼機(jī)制

新的經(jīng)濟(jì)形勢下，要由能源保障供給轉(zhuǎn)變到科學(xué)調(diào)控能源生產(chǎn)和消費總量，發(fā)揮能源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和反作用關(guān)系，通過合理控制能源消費總量，形成倒逼機(jī)制，推進(jìn)能源生產(chǎn)和利用方式變革，產(chǎn)生好的經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)能和減排效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展。能耗過高影響中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要減低能源強(qiáng)度，合理控制能源消費總量主要是控制化石能源消費，這有助于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動能源開發(fā)利用方式變革。目前中國這樣的經(jīng)濟(jì)增長方式，無疑已受到了能源資源的嚴(yán)重制約。而應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，繼而對能源消費提出必要的總量控制目標(biāo)，統(tǒng)籌發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費模式，合理控制能源消費總量、提高能源使用效率、降低能源消費強(qiáng)度已迫在眉睫。

2 能耗總量控制的法律政策依據(jù)

“十三五”期間，我國將實行能源消費強(qiáng)度與總量雙控制，既要繼續(xù)制定積極的節(jié)能降耗定量目標(biāo)，也要試行能源消費控制目標(biāo)，加強(qiáng)需求側(cè)管理，保障基本用能，限制過度用能，鼓勵節(jié)約用能，著力提高能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換與利用效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，走新型工業(yè)化和綠色城鎮(zhèn)化道路，以盡可能少的能源消費支撐經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。制訂了一些能耗總量控制的法律政策。

2.1 《節(jié)約能源法》

《節(jié)約能源法》規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)節(jié)能工作，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)，推動企業(yè)降低單位產(chǎn)值能耗和單位產(chǎn)品能耗，淘汰落后的生產(chǎn)能力，改進(jìn)能源的開發(fā)、加工、轉(zhuǎn)換、輸送、儲存和供應(yīng)，提高能源利用效率。

2.2 《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》

國務(wù)院《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》提出“深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持降低能源消耗強(qiáng)度、減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總量相結(jié)合，形成加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制；”要建立能耗強(qiáng)度指標(biāo)與總量指標(biāo)相結(jié)合的節(jié)能指標(biāo)體系。

2.3 黨的十八大提出的戰(zhàn)略

2012年11月，黨的十八大報告提出：“要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，加強(qiáng)節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全?！?/p>

2.4 《中國的能源政策（2012）》

《中國的能源政策（2012）》提出“能源消費總量近年來增長過快，保障能源供應(yīng)壓力增大。”提出了“節(jié)約優(yōu)先。實施能源消費總量和強(qiáng)度雙控制，努力構(gòu)建節(jié)能型生產(chǎn)消費體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活消費模式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建節(jié)能型國家和節(jié)約型社會。”“為減少對能源資源的過度消耗，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國不斷加大節(jié)能減排力度，努力提高能源利用效率，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗逐年下降。”

2.5 《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》

2013年1月1日國務(wù)院下發(fā)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出了“控制能源消費總量”的指導(dǎo)思想：“著力加快能源生產(chǎn)和利用方式變革，強(qiáng)化節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，全面提升能源開發(fā)轉(zhuǎn)化和利用效率，控制能源消費總量，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展?！痹诒疽?guī)劃“第六節(jié)控制能源消費總量?！碧岢隽耍皩嵤┠茉聪M強(qiáng)度和消費總量雙控制，盡快制定并嚴(yán)格落實控制能源消費總量工作方案，明確工作目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任，采取綜合配套措施，形成倒逼機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)?！?/p>

2.6 國務(wù)院常務(wù)會議部署的工作

2013年1月30日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署控制能源消費總量工作。要推動能源生產(chǎn)和消費革命，加快形成能源消費強(qiáng)度和消費總量雙控制的新機(jī)制。會議同意國家發(fā)展改革委提出的預(yù)期目標(biāo)：到2015年，全國能源消費總量控制在40億t標(biāo)準(zhǔn)煤左右，用電量控制在6.15萬億kWh左右（2012年全社會用電量為4.959萬億kWh）。會議稱，為實現(xiàn)上述目標(biāo)，將建立分解落實機(jī)制。把總量控制目標(biāo)科學(xué)分解到各地區(qū)，地方各級政府對本行政區(qū)域的控制能源消費總量工作負(fù)總責(zé)。強(qiáng)化企業(yè)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

2.7 中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組制訂戰(zhàn)略

2014 年6月國家主席習(xí)近平6月13日主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，研究我國能源安全戰(zhàn)略。習(xí)近平就推動能源生產(chǎn)和消費革命提出：推動能源消費革命，抑制不合理能源消費。堅決控制能源消費總量，有效落實節(jié)能優(yōu)先方針，把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，堅定調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高度重視城鎮(zhèn)化節(jié)能，樹立勤儉節(jié)約的消費觀，加快形成能源節(jié)約型社會。

2.8 《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014～2020年）》

2014年6月，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014～2020年）》提出：“把節(jié)約優(yōu)先貫穿于經(jīng)濟(jì)社會及能源發(fā)展的全過程，集約高效開發(fā)能源，科學(xué)合理使用能源，大力提高能源效率，加快調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)節(jié)能，合理控制能源消費總量，以較少的能源消費支撐經(jīng)濟(jì)社會較快發(fā)展。”“到2020年，一次能源消費總量控制在48億t標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費總量控制在42億t左右。”“控制煤炭消費總量。制定國家煤炭消費總量中長期控制目標(biāo)，實施煤炭消費減量替代，降低煤炭消費比重?！?/p>

2.9 《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》

2014年9月，《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》提出：“控制能源消費總量。按照目標(biāo)明確、責(zé)任落實、措施到位、獎懲分明的總體要求，建立能源消費總量控制和評價考核制度，強(qiáng)化政府責(zé)任和政策導(dǎo)向，嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度，實施終端用能產(chǎn)品強(qiáng)制性能效標(biāo)識制度，制定和完善高耗能產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)。到2020年，一次能源消費總量控制在48億t標(biāo)準(zhǔn)煤左右?！?/p>

上海、浙江、山東等省市也積極開展能耗總量控制工作，提出要實行企業(yè)用能總量與單位能耗指標(biāo)相結(jié)合的節(jié)能目標(biāo)考核制度和節(jié)能量交易制度。

3 控制能耗總量的挑戰(zhàn)

“十二五”時期，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效。全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放總量下降，基本實現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃綱要確定的約束性目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了“十一五”后期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為應(yīng)對全球氣候變化作出了重要貢獻(xiàn)，也為實現(xiàn)“十三五”節(jié)能減排目標(biāo)奠定了堅實基礎(chǔ)。雖然我國在能耗總量空面進(jìn)行了積極探討，并取得了一定成效，但合理控制能源消費總量，是一項難度很大的工作。在工作中還存在一些需要亟待解決的問題。

3.1 對重點用能單位的能源消費監(jiān)控不夠

我開展能源消費總量控制僅將能耗量控制目標(biāo)分到各省市區(qū)縣，有的區(qū)縣分到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而沒有將能耗控制指標(biāo)落實到用能單位，難以達(dá)到能耗總量控制的最佳效果。

3.2 獎懲機(jī)制不夠健全

能耗總量控制工作雖然納入了對區(qū)縣政府考核，但所占分值較少，也沒有將其作為“一票否決”指標(biāo)，也沒有建立對區(qū)縣及用能單位節(jié)獎超罰的機(jī)制，導(dǎo)致其重視程度不夠。

3.3 沒有建立相應(yīng)交易機(jī)制

因交易機(jī)制不健全，無法對對用能單位節(jié)余用能指標(biāo)進(jìn)行交易，有的用能指標(biāo)不夠也無法購買，缺少能耗總量控制的出口和入口，導(dǎo)致能耗總量控制機(jī)制不暢通。

總之，我國能耗總量控制的貫徹的存在許多困難，目前我國能源發(fā)展方式滯后，控制能耗總量，降低能源強(qiáng)度，受到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)及市場等方面的約束，會遭遇一系列傳統(tǒng)觀念、行業(yè)利益以及制度和政策法規(guī)等方面的問題，能耗總量控制工作還存在責(zé)任落實不到位、推進(jìn)難度增大、激勵約束機(jī)制不健全、基礎(chǔ)工作薄弱、能力建設(shè)滯后、監(jiān)管不力等問題。必須破除政策、體制和法律障礙，為控制能耗總量創(chuàng)造良好環(huán)境。

4 貫徹能源消費總量控制制度的措施

4.1 明確總量控制目標(biāo)和分解落實機(jī)制

制定合理控制能源消費總量的能源發(fā)展規(guī)劃，明確總量控制目標(biāo)和分解落實機(jī)制?？刂颇茉聪M總量主要是控制煤炭，中國經(jīng)濟(jì)逐步擺脫對煤炭的依賴。國家將制定煤炭消費總量中長期控制目標(biāo)，實行目標(biāo)責(zé)任管理。中國2015年煤炭消費下降了3.7%，連續(xù)第二年下降，在整體能源消費中的占比為64%。到2020年，一次能源消費總量控制在50億t標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費總量控制在42億t左右。重點行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗總體接近世界先進(jìn)水平。綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)位和資源特點等因素，將能源和電力消費總量分解到各?。▍^(qū)、市），由省級人民政府負(fù)責(zé)落實。把能源消費總量控制目標(biāo)落實情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價考核體系，實施定期通報制度。2017年，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負(fù)增長，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下；2020年力爭使煤炭占一次能源消費比重下降到62%以內(nèi)，電煤占煤炭消費比重提高到60%以上。中國計劃在2020年前退出煤炭產(chǎn)能5億t左右、減量重組5億t左右。

4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局

加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)。按照全國主體功能區(qū)定位，綜合考慮資源、環(huán)境、物流等因素，優(yōu)先在中西部能源資源富集地區(qū)布局能源密集型產(chǎn)業(yè)，東部地區(qū)除利用進(jìn)口優(yōu)質(zhì)能源資源外，從嚴(yán)控制新上能源密集型項目，促進(jìn)能源密集型產(chǎn)業(yè)梯級有序轉(zhuǎn)移。

4.3 調(diào)整能源結(jié)構(gòu)

在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的基礎(chǔ)上發(fā)展水電，在確保安全的基礎(chǔ)上發(fā)展核電，加快發(fā)展天然氣，因地制宜大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉?。?015年，非化石能源占一次能源消費總量比重達(dá)到11.4%。[2]

4.4 全面推進(jìn)節(jié)能提效

把節(jié)能放在更加突出的位置。加強(qiáng)工業(yè)節(jié)能，以世界先進(jìn)能效水平為目標(biāo)，制定“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)和政策，加快制修訂重點行業(yè)單位產(chǎn)品能耗限額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，加大淘汰落后產(chǎn)能力度，實施工業(yè)節(jié)能重點工程。加強(qiáng)建筑節(jié)能，推行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、評價與標(biāo)識，提高新建建筑能效水平，加快既有建筑和城市供暖管網(wǎng)節(jié)能改造，實行供熱計量收費和能耗定額管理，著力增加太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉丛诮ㄖ媚苤械谋戎兀瑢嵭泄步ㄖ芎亩~管理、能效公示、能源計量和能源審計制度。加強(qiáng)交通節(jié)能，加快發(fā)展水路、軌道和管道運(yùn)輸，減少煤炭等大宗貨物公路長途運(yùn)輸。大力發(fā)展公共交通。逐步實施世界先進(jìn)水平的燃油經(jīng)濟(jì)性限值標(biāo)準(zhǔn)，推廣節(jié)能和新能源交通工具。

4.5 著力加強(qiáng)用能領(lǐng)導(dǎo)與管理

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，提高各級能耗總量控制工作的認(rèn)識，加強(qiáng)對能耗總量控制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實各項措施，形成上下一盤棋，各級要建立相應(yīng)的工作機(jī)制，抓好工作落實。同時要發(fā)揮各有關(guān)職能部門作用，形成部門工作合力。固定資產(chǎn)投資管理部門要加強(qiáng)項目審批、核準(zhǔn)、備案管理，嚴(yán)格能評要求。嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估與審查制度。深入開展能源審計和能效水平對標(biāo)活動，實行能源利用狀況報告制度，建立企業(yè)能源管理體系，實行萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動，加快推行合同能源管理等市場化節(jié)能機(jī)制。鼓勵發(fā)展智能電網(wǎng)和分布式能源，推進(jìn)節(jié)能發(fā)電調(diào)度，鼓勵余熱余壓綜合利用。加強(qiáng)能源需求側(cè)管理，開展電力需求側(cè)管理城市綜合試點，加強(qiáng)“能效電廠”示范和推廣。加大高效節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品推廣力度，強(qiáng)化能效標(biāo)識和節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度，擴(kuò)大節(jié)能產(chǎn)品政府采購，實施節(jié)能產(chǎn)品惠民工程。開展合理用能全民行動，倡導(dǎo)合理用能生活方式和消費模式。

5 推進(jìn)能耗總量控制制度的有效途徑

能耗總量控制的關(guān)鍵是要在保持經(jīng)濟(jì)增長的前提下，要做到對能源消費“控得住”。為此，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，推進(jìn)能耗總量控制制度?？茖W(xué)測定區(qū)域及重點用能單位能耗量，加強(qiáng)能耗總量消費的監(jiān)管，建立相應(yīng)的交易機(jī)制，并實行嚴(yán)格的獎懲措施，從而有效保障能耗總量控制工作的順利實施。

5.1 我國要完善有利于合理控制能源消費的法律法規(guī)體系

各級能源規(guī)劃要明確合理控制能源消費總量的目標(biāo)、重點任務(wù)和分解落實機(jī)制。強(qiáng)化節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。為給能耗總量控制、節(jié)能評估和審查工作提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，在嚴(yán)格執(zhí)行國家省有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求的基礎(chǔ)上，對相關(guān)的法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范進(jìn)行了梳理。在此基礎(chǔ)上先后兩次制定完善了能耗定額標(biāo)準(zhǔn)，盡可能做到對每個項目、具體產(chǎn)品有能耗政策和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。制定了《重點產(chǎn)品能耗定額》，共涉及化工、建材等八大行業(yè)的59種產(chǎn)品類別、405個產(chǎn)品的能耗定額指標(biāo)。2010年重新修訂了2008年版的能耗定額，頒布并實施了《2010-2015年重點產(chǎn)品能耗定額》，增加了355個指標(biāo)，涉及機(jī)械、紡織、冶金、化工、陶瓷等十個行業(yè)，100種產(chǎn)品類別、760個產(chǎn)品能耗定額指標(biāo)，進(jìn)一步為能耗總量科學(xué)測定提供了較為健全的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

5.2 科學(xué)核定能耗指標(biāo)，嚴(yán)控新增能源消費量

在將能耗總量控制指標(biāo)下到區(qū)縣的同時，也要將能耗量分到重點用能單位。在具體分配時，區(qū)域能耗總量指標(biāo)要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、節(jié)能目標(biāo)任務(wù)等因素確定；對用能單位要按照鼓勵先進(jìn)、約束落后的原則，綜合考慮歷史能耗情況、報告期用能需求和節(jié)能技術(shù)與管理水平、單位類型、當(dāng)?shù)赜媚芸偭恐笜?biāo)可容納程度等因素，合理核定用能單位能耗總量控制指標(biāo)。用能單位能耗總量控制指標(biāo)可采用單位申報，節(jié)能主管部門審核并下達(dá)的方式，在具體操作過程中根據(jù)實際情況實行分級管理。

實施新增能源消費登記制度，嚴(yán)格控制新增能耗量。凡新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項目，在試產(chǎn)或投產(chǎn)前三個月內(nèi)，要及時進(jìn)行能源消費登記，納入能耗總量控制管理。對萬元工業(yè)增加值能耗低于當(dāng)期全國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃目標(biāo)的建設(shè)項目能耗總量直接辦理登記；其余項目按萬元工業(yè)增加值能耗全市當(dāng)期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃目標(biāo)與其工業(yè)增加值乘積來登記能耗量，多余部分由區(qū)縣通過壓縮存量能耗或區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間交易完成。

全面抓好新增能源消費。在綜合考慮各區(qū)縣上年度萬元GDP能耗、能耗結(jié)構(gòu)，以及當(dāng)期經(jīng)濟(jì)自然增長、省下達(dá)的萬元GDP能耗降低目標(biāo)等因素核定總量指標(biāo)。區(qū)域能源消費總量控制按照屬地管理的原則，市屬以上企業(yè)新增能源消費量列入所在區(qū)縣增量指標(biāo)。新增能源消費量是指用能單位當(dāng)年度與上年度同比產(chǎn)生的新增量，既包括新開工投產(chǎn)的項目，也包括上年度沒有運(yùn)行而重新運(yùn)行的項目。實行新增能源消費登記制度，登記的能源種類包括煤炭、電力、蒸汽等能源。新增能源消費量登記工作由各區(qū)縣具體負(fù)責(zé)。為解決單個項目符合節(jié)能要求，但對區(qū)域能耗影響大的問題，我市將能耗總量控制與節(jié)能評估審查有機(jī)結(jié)合起來，在開展節(jié)能評估審查時，把區(qū)域能耗負(fù)荷情況作為對該項目的否決性條件，對沒有能耗負(fù)荷的區(qū)縣進(jìn)行項目拒批。

5.3 大力壓縮存量能耗

堅決關(guān)停高耗能、高排放、污染重的“土小”企業(yè)，確保完成國家和省下達(dá)的淘汰任務(wù)。要把淘汰落后與區(qū)域綜合整治及企業(yè)搬遷結(jié)合起來，著力在改造提升上下功夫，進(jìn)一步拓展能耗空間。把提高能效水平，作為實施新一輪技改計劃和新興產(chǎn)業(yè)倍增工程的重要著力點，大力推廣應(yīng)用節(jié)能新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備。大力推進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)倍增工程，力爭節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)保持較高增長速度。加快發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，大力推行合同能源管理等新型節(jié)能服務(wù)機(jī)制，積極支持實施合同能源管理項目。鼓勵開發(fā)利用太陽能、地?zé)崮堋L(fēng)能、生物質(zhì)能等新能源替代常規(guī)能源，對區(qū)縣新能源替代常規(guī)能源的，要根據(jù)實際情況核減實際能耗總量。

5.4 建立能源消費總量指標(biāo)交易機(jī)制

根據(jù)建設(shè)項目新增能耗等量或超量淘汰制度和新上項目單位能耗平衡機(jī)制，鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)間開展能耗交易。新上符合產(chǎn)業(yè)政策的高耗能項目的企業(yè)可向關(guān)停淘汰企業(yè)、完成節(jié)能目標(biāo)任務(wù)有剩余能耗的企業(yè)購買能耗，交易價格可按市場價格確定或不低于國家節(jié)能技術(shù)改造獎勵標(biāo)準(zhǔn)。積極探索區(qū)域間能耗交易，凡不能通過壓縮存量能耗或區(qū)域內(nèi)能耗交易消化增量能耗的，經(jīng)上級節(jié)能行政主管部門備案后，可與有能力分?jǐn)傇隽磕芎牡膮^(qū)域進(jìn)行交易。積極開展能耗指標(biāo)交易。我國還要完善控制總量的產(chǎn)業(yè)、財稅、價格、金融等政策，積極培育節(jié)能市場，探索建立能源消費總量指標(biāo)交易機(jī)制。節(jié)能主管部門要逐步完善能耗交易制度，擴(kuò)大交易范圍，適時建立能耗交易平臺，逐步實現(xiàn)自主協(xié)商式的市場化交易機(jī)制。國家能源局將建立分解機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督考核，完善政策法規(guī)，爭取“十三五”期間把有效合理控制能源消費總量的機(jī)制建立起來。

5.5 健全能源統(tǒng)計考核制度

加強(qiáng)節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系建設(shè)，加強(qiáng)能源統(tǒng)計，做好能源生產(chǎn)、流通、消費統(tǒng)計工作，全面提高能耗指標(biāo)數(shù)據(jù)質(zhì)量，客觀、真實、準(zhǔn)確地反映能源消耗狀況，及時發(fā)布區(qū)域、重點用能單位能耗情況；加強(qiáng)對重點用能企業(yè)能源計量器具的配備監(jiān)督管理，提高企業(yè)能源計量水平。

將新增的能源消費量納入考核統(tǒng)計。要將能源消費總量控制目標(biāo)落實情況，作為對地方考核的重要內(nèi)容，并與各地新上能源生產(chǎn)項目和高用能項目掛鉤。

加強(qiáng)對區(qū)縣能源消費總量控制工作的調(diào)度分析和監(jiān)督檢查，并將總量控制工作開展情況納入?yún)^(qū)縣年度節(jié)能工作考核，對考核結(jié)果好的予以表彰獎勵。通過這些制度的建立，為能耗總量控制工作的開展提供了保障。著力健全激勵和約束機(jī)制，進(jìn)一步落實地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的工作要求。要進(jìn)一步明確企業(yè)的節(jié)能減排主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和完善管理措施，落實目標(biāo)任務(wù)。

5.6 加強(qiáng)用能情況監(jiān)管

完善和強(qiáng)化能源利用狀況報告制度。逐步建立用能單位每年定期向節(jié)能主管部門報送上一年度能源利用狀況報告，每月定期報送上月能耗總量控制指標(biāo)執(zhí)行情況的制度?？h級以上節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)要利用好節(jié)能信息系統(tǒng)平臺，及時做好用能單位能源利用狀況報告和能耗總量控制指標(biāo)執(zhí)行情況的審核，對出現(xiàn)異動情況的用能單位可組織到現(xiàn)場核查，也可委托省以上能源審計機(jī)構(gòu)、第三方節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查。核查單位要向同級節(jié)能主管部門出具核查報告。節(jié)能主管部門和統(tǒng)計部門要定期分析能耗總量控制指標(biāo)執(zhí)行情況，搞好核查數(shù)據(jù)與能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)的銜接，逐步提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。核查經(jīng)費可由同級財政承擔(dān)。

5.7 實施能源消費總量預(yù)告預(yù)警制度，強(qiáng)化節(jié)能預(yù)警調(diào)控

堅持節(jié)能預(yù)警調(diào)控的常態(tài)化，把能耗總量控制指標(biāo)納入節(jié)能預(yù)警調(diào)控內(nèi)容，增強(qiáng)預(yù)見性和科學(xué)性。各級節(jié)能主管部門和統(tǒng)計部門要根據(jù)能耗總量控制指標(biāo)執(zhí)行情況，結(jié)合GDP、工業(yè)增加值、全社會用電等指標(biāo)，分析節(jié)能形勢，預(yù)測能耗走向。區(qū)域因高耗能項目投產(chǎn)、產(chǎn)能釋放較快、產(chǎn)量增速加快及其他原因?qū)е履芎?、電耗增長過快時，上級節(jié)能主管部門要及時進(jìn)行預(yù)警。被預(yù)警的區(qū)縣，要按照能耗總量、能耗強(qiáng)度和單位能耗增加值與利稅貢獻(xiàn)率等因素，排出調(diào)控單位名單，納入有序用電、用能管理，落實調(diào)控措施。

按照《關(guān)于實行新增能源消費總量預(yù)告預(yù)警制度的通知》對各區(qū)縣、高新區(qū)實行區(qū)域新增能源消費總量預(yù)告預(yù)警制度。按照預(yù)告條件，每半年預(yù)告一次。對區(qū)域半年新增能耗總量超過能耗總量控制指標(biāo)60%的，或能源消費彈性系數(shù)大于0.7的，或預(yù)計新增能耗超過年度能耗總量控制指標(biāo)的，以及其它需要預(yù)警的情況之一的要實行預(yù)警。對省統(tǒng)計局等部門通報的重點用能單位，季度單位產(chǎn)品能耗（單位產(chǎn)值能耗）比上季度不降反升的，或超過單位產(chǎn)品能耗限額用能的，或能耗增長速度與同期工業(yè)增加值增長速度之比大于0.7的，以及其它需要預(yù)警的情況實行預(yù)警。被預(yù)警區(qū)域或重點用能單位接到預(yù)警告知后，要根據(jù)預(yù)警情況，及時研究采取整改措施，并將整改計劃、整改結(jié)果及時上報。對被預(yù)警后沒有及時整改或整改措施不到位的單位，實施建設(shè)項目節(jié)能評估審查區(qū)域限批或企業(yè)限批。

5.8 配套激勵約束機(jī)制

要將節(jié)能專項資金使用與壓縮存量能耗相結(jié)合，優(yōu)先支持納入能耗監(jiān)控范圍單位的節(jié)能技術(shù)改造項目，逐步實現(xiàn)節(jié)能專項資金投入、存量能耗壓縮與能耗總量指標(biāo)控制聯(lián)動。提高節(jié)能專項資金對納入能耗監(jiān)控范圍單位的支持，優(yōu)先支持納入能耗監(jiān)控范圍單位申報國家節(jié)能技改獎勵和中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)貼，優(yōu)先享受各類節(jié)能稅收優(yōu)惠政策。將能耗總量控制工作納入對區(qū)縣級重點用能單位的考核，對能耗總量控制成效顯著的地方和單位，給予表彰獎勵。對超能耗總量的單位，實行超能耗加價制度。鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)切實加大對企業(yè)節(jié)能項目的信貸支持力度，幫助企業(yè)拓寬節(jié)能融資渠道。

5.9 制定合理控制能源消費總量工作方案

已征求有關(guān)部門和各地區(qū)意見，修改完善后將盡快上報國務(wù)院批準(zhǔn)。據(jù)該方案，在控制能源消費總量上，將明確國務(wù)院有關(guān)部門和省級政府的職責(zé)，建立健全省、市、縣三級控制監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮有關(guān)行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)和其他社會組織的作用，形成上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、全社會共同參與的工作機(jī)制。各區(qū)縣政府也要建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)能耗總量控制管理，做到確保總量控制措施有效到位、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

5.10 加強(qiáng)節(jié)能減排宣傳教育

把節(jié)能減排納入社會主義核心價值觀宣傳教育體系以及基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育體系。組織好全國節(jié)能宣傳周、世界環(huán)境日等主題宣傳活動，加強(qiáng)日常性節(jié)能減排宣傳教育。新聞媒體要積極宣傳節(jié)能減排的重要性、緊迫性以及國家采取的政策措施和取得的成效，宣傳先進(jìn)典型，普及節(jié)能減排知識和方法，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和對外宣傳，積極為節(jié)能減排營造良好的國內(nèi)和國際環(huán)境。深入開展節(jié)能減排全民行動。抓好家庭社區(qū)、青少年、企業(yè)、學(xué)校、軍營、農(nóng)村、政府機(jī)構(gòu)、科技、科普和媒體等十個節(jié)能減排專項行動，通過典型示范、專題活動、展覽展示、崗位創(chuàng)建、合理化建議等多種形式，廣泛動員全社會參與節(jié)能減排，發(fā)揮職工節(jié)能減排義務(wù)監(jiān)督員隊伍作用，倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳的生產(chǎn)方式、消費模式和生活習(xí)慣。[6]

6 結(jié)語

能源需求的快速增長對能源資源的可供量、承載能力，以及國家能源安全提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，能源消費總量控制是一種必然趨勢。建立和推行能源消費總量控制制度是保障我國能源安全的必然要求，更是實現(xiàn)人與自然、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，我國必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好、安全有保障的發(fā)展道路，全面實現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。中國將努力解決好能源問題，堅定不移地走能源可持續(xù)發(fā)展道路。在能源革命背景下要建立能源消費總量控制的法律制度。應(yīng)當(dāng)將能源消費總量納入政府考核范圍，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源消費總量工作。要按照節(jié)能法律與政策的要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源消費總量工作，推動節(jié)能減排，保障國家能源安全。

[1]崔民選主編:《中國能源發(fā)展報告2010》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.

[2]劉漢元,劉建生:《能源革命改變21世紀(jì)》,中國言實出版社,2010-6-1.

[3]莫神星:《低碳經(jīng)濟(jì)與低碳能源的發(fā)展》,《社會科學(xué)》,2012,(09)

[4]劉鐵男:《新形勢下中國能源發(fā)展的戰(zhàn)略思考》,《求是》雜志2012,(13)

[5]莫神星:《綠色能源理念下能源法的原則》,《中外能源》,2009,(05).

[6]莫神星:《應(yīng)對氣候變化下能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合原則》,《政法論叢》,2011-05.

Discussion on Establishing Total Amount Control System of Energy Consumption

Mo Shenxing
Shanghai Energy Research lnstitute East China Science and Technology University Energy and Environmental Resource Law and Regulation Research Center

It’s a trend to control whole society total amount of energy consumption. It’s necessary to establish and promote total amount control system of energy consumption to secure China’s energy security. It’s an inner request to realize human being with nature, with environment, with resource developing in coordinated and sustainable way. It’s key to consider total amount control system of energy consumption into government assessment scope to promote total amount of energy consumption task in stable and active way. Under the condition of energy revolution, it’s importantto establish total amount control system of energy consumption. According to energy conservation laws and regulations and polices requirements, promoting total amount control system of energy consumption task actively and stably and promoting energy saving and emission reducing.

Total Amount Control of Energy Consumption, Total Amount Control System of Energy Consumption, Energy Security, Energy Saving and Emission Reducing

上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題資助：《長三角節(jié)能減排合作互動長效機(jī)制研究》（ 2008BFX004）

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2017.03.003