潘 立 春

(華東政法大學(xué) 研究生教育學(xué)院, 上海 201620)

從英國(guó)《電力法》的演進(jìn)看英國(guó)公共企業(yè)的治理

潘 立 春

(華東政法大學(xué) 研究生教育學(xué)院, 上海 201620)

認(rèn)為電力企業(yè)是重要的公共企業(yè),公共企業(yè)的治理成敗直接取決于其法律的完善與否。指出英國(guó)《電力法》從20世紀(jì)40年代起至今歷經(jīng)數(shù)次修訂,其中意義最為重大的是1947年和1989年的立法,前者標(biāo)志著電力產(chǎn)業(yè)國(guó)有化,后者標(biāo)志著電力產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化。通過(guò)梳理和比較1947年《電力法》、1957年《電力法》及1989年《電力法》,可以看出法律對(duì)公共企業(yè)治理的積極作用,無(wú)論是在20世紀(jì)40年代后期的電力產(chǎn)業(yè)國(guó)有化變革還是在20世紀(jì)80年代后期的電力產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化變革中,英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)一直有著完善的法律保障,這一點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。

公共企業(yè); 治理; 電力法

電力企業(yè)是重要的公共企業(yè)。公共企業(yè)是向公眾提供公共服務(wù)和公共物品的企業(yè),它通常處于壟斷行業(yè)。公共企業(yè)的產(chǎn)生主要是為了解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,增強(qiáng)社會(huì)的公平公正,調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平衡。理論及實(shí)踐均表明公共產(chǎn)品及公共服務(wù)既可以由政府提供,也可以由民營(yíng)部門(mén)提供,但無(wú)論提供主體如何都需要遵循嚴(yán)格的法律制度安排,因?yàn)楣财髽I(yè)不同于一般企業(yè),公共企業(yè)須承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。

英國(guó)電力行業(yè)歷經(jīng)一系列改革,其中影響最大的是20世紀(jì)40年代后期的電力產(chǎn)業(yè)國(guó)有化變革和20世紀(jì)80年代后期的電力產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化變革(英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中第一個(gè)將電力服務(wù)民營(yíng)化的國(guó)家)。在英國(guó)電力行業(yè)的改革中,充足的法律保障是最為重要的積極因素。透過(guò)英國(guó)《電力法》,我們可以了解英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)公共企業(yè)規(guī)范的治理方式,這對(duì)我國(guó)的公共企業(yè)立法具有借鑒作用。

一、 從英國(guó)《電力法》的演進(jìn)看公共企業(yè)治理

1. 1947年的《電力法》

英國(guó)的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)始于20世紀(jì)40、50年代,其主要方式就是公共企業(yè)。公共企業(yè)在英國(guó)并非一種全新的組織。英國(guó)很早以前就有了一種機(jī)構(gòu),它們行使著政府職能,但是又獨(dú)立于行政部門(mén),也有別于受大臣直接管理的政府部門(mén)。這些機(jī)構(gòu)的主要特點(diǎn)在于:它們被賦予某些特殊的任務(wù),但是不處于大臣的直接行政管理范圍內(nèi),盡管在政策方針上還是由大臣做最終決定。這些機(jī)構(gòu)與從事社會(huì)化產(chǎn)業(yè)及社會(huì)化服務(wù)的公共企業(yè)相似,但也有所差別。公共企業(yè)創(chuàng)建的原因就是希望能以一種自由、有活力的方式來(lái)從事某些產(chǎn)業(yè)及商業(yè)的管理,同時(shí)避免政府部門(mén)一直以來(lái)的拘謹(jǐn)刻板[1]。倫敦港務(wù)局是英國(guó)第一家公共企業(yè),隨后成立了電力委員會(huì)、林業(yè)委員會(huì),以及英國(guó)廣播公司。(倫敦港務(wù)局: the Port of London Authority,電力委員會(huì): Electricity commission,英國(guó)廣播公司: British Broadcasting Corporation 都是英國(guó)的公共企業(yè),公共企業(yè)是這類(lèi)組織的統(tǒng)稱(chēng)。具體的某一公共企業(yè)可能是某局、某委員會(huì)、某公司。即只要具備公共企業(yè)的特征,就是公共企業(yè)。)這些都是二戰(zhàn)以前英國(guó)成立的公共企業(yè)。二戰(zhàn)以后大量的公共企業(yè)迅速成立,隨后英國(guó)開(kāi)始了規(guī)模性的國(guó)有化立法活動(dòng)。

英國(guó)不是對(duì)所有公共企業(yè)統(tǒng)一立法,而是對(duì)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)立法。公有制多年來(lái)已廣泛存在于英國(guó)電力領(lǐng)域,遠(yuǎn)在工業(yè)國(guó)有化之前已有2/3的市政擁有自己的電力系統(tǒng)。1947年國(guó)會(huì)通過(guò)電力立法。根據(jù)《電力法》,所有的電力行業(yè)都?xì)w為國(guó)有,至此英國(guó)完成了電力供應(yīng)的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。英國(guó)1947年《電力法》在公司治理方面的主要規(guī)定如下[2]:

(1) 組建新的機(jī)構(gòu)。成立了英國(guó)電力總局(本法中英國(guó)電力總局即為中央電力局)的要求英國(guó)電力總局在授權(quán)之日起著手組建地方電力局,并為英國(guó)各地(除蘇格蘭北部以外)創(chuàng)建一個(gè)高效、協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)的供應(yīng)系統(tǒng)。為此,英國(guó)電力總局的職責(zé)定位是:發(fā)電及供電;為隨后成立的地方電力局批量供電,由地方電力局負(fù)責(zé)電力配送;協(xié)調(diào)地方電力局的電力配送,對(duì)各地方供電局實(shí)行總體控制;向本電力法規(guī)定的由英國(guó)電力局供電的區(qū)域內(nèi)用戶供電。

成立了14家地方電力局,于授權(quán)之日起從英國(guó)電力總局獲取批量供電,向所管轄區(qū)域內(nèi)用戶計(jì)劃并實(shí)施高效、經(jīng)濟(jì)的電力配送。為此,地方電力局的職責(zé)定位是:與其他地方電力局簽署協(xié)議,經(jīng)由英國(guó)電力總局批準(zhǔn)后,可向其他地方電力局調(diào)用電力,或?qū)⒆约旱碾娏Ψ纸o其他地方電力局;與個(gè)人而不是地方電力局簽署協(xié)議,經(jīng)由英國(guó)電力總局批準(zhǔn)后,可從個(gè)人處獲取電力;與其他地方電力局簽署協(xié)議,向其他電力局管轄區(qū)域內(nèi)用戶供電。如果沒(méi)能簽成協(xié)議,可以申請(qǐng)英國(guó)電力總局對(duì)其授權(quán)向其他地方電力局轄區(qū)的用戶供電,只有當(dāng)英國(guó)電力總局批準(zhǔn)方可進(jìn)行供電。

每個(gè)地方電力局成立一個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)。咨詢(xún)委員會(huì)人數(shù)在20～30之間,由大臣任命。其中半數(shù)以上、3/5人數(shù)以下的委員來(lái)自于地方政府,大臣認(rèn)為如此可以代表當(dāng)?shù)乩?對(duì)于其余委員的任命,大臣須選擇那些能代表工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、勞工及電力消費(fèi)者利益的人選。咨詢(xún)委員會(huì)的主要職責(zé)是分析影響電力配送的因素,并向地方電力局提交分析報(bào)告。

(2) 界定新組建機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)。明確了中央電力局及地方電力局的法律性質(zhì)。中央電力局及全部14家地方電力局均為法人組織,有繼受權(quán)、有公章、有權(quán)持有土地等。中央電力局有1名局長(zhǎng)及4～6名委員,均由大臣任命。任命標(biāo)準(zhǔn)為在發(fā)電及供電領(lǐng)域有一定經(jīng)驗(yàn)及能力,有工業(yè)、商業(yè)及財(cái)務(wù)方面的專(zhuān)長(zhǎng),并善于管理及組織員工。地方電力局有1名局長(zhǎng)及5～7名委員,經(jīng)大臣征求中央電力局意見(jiàn)后,由大臣予以任命。任命標(biāo)準(zhǔn)為在供電、地方政府、工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域有一定經(jīng)驗(yàn)及能力,并善于管理及組織員工。此外,大臣還須任命至少1名委員出任中央電力局的副局長(zhǎng);并在征求中央電力局意見(jiàn)后,為每一家地方電力局任命1名委員出任其副局長(zhǎng)。并著重指出議會(huì)的下議院議員不得出任中央電力局及地方電力局的委員職務(wù)。同時(shí),大臣可就下述事宜做出具體規(guī)定:中央電力局及地方電力局委員的任命、任期及職位空缺;中央電力局及地方電力局的法定人數(shù)、法律程序、會(huì)議及決定;文件的執(zhí)行及代表中央電力局及地方電力局簽署的協(xié)議方式等。

明確規(guī)定不予免除中央電力局及地方電力局的稅收。本法的任何規(guī)定均不得視為免除征收電力局的稅務(wù)、稅項(xiàng)及其他收費(fèi),無(wú)論是國(guó)家收費(fèi)還是地方收費(fèi),也沒(méi)有任何稅率的優(yōu)惠。對(duì)中央電力局及地方電力局的收稅標(biāo)準(zhǔn)按照商業(yè)類(lèi)別收取,需繳納所得稅及利得稅。

(3) 明確各方權(quán)力。規(guī)定了中央電力局及地方電力局的權(quán)力。中央電力局有權(quán)生產(chǎn)電力設(shè)備及電力配件;出售、出租或提供電力設(shè)備及電力配件,安裝、修理、維護(hù)、拆除電力設(shè)備及電力配件;開(kāi)展其認(rèn)為必要、有益的一切活動(dòng),以充分利用資產(chǎn)、提供服務(wù)。地方電力局有權(quán)出售、出租或提供電力配件,安裝、修理、維護(hù)、拆除電力配件;開(kāi)展其認(rèn)為必要、有益的一切活動(dòng),以充分利用資產(chǎn)、提供服務(wù)。同時(shí),強(qiáng)調(diào)了中央電力局及地方電力局的自治性。只要中央電力局及地方電力局認(rèn)為有利于其職責(zé)的履行,其可以在本法范圍內(nèi)從事任何行為及簽署任何協(xié)議,無(wú)論是否有無(wú)涉及費(fèi)用支出、借貸、出借資金、收購(gòu)或處置動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)等。

規(guī)定了大臣對(duì)中央電力局的權(quán)力。①只要大臣認(rèn)為有利于國(guó)家利益,就可以針對(duì)中央電力局的職責(zé)履行方面發(fā)出指令,但需要先征求中央電力局的意見(jiàn),后者必須實(shí)施該指令。 ②在涉及到重組及類(lèi)似需要大量資本金投入的情況下,就上述事宜對(duì)地方電力局發(fā)出指令時(shí),中央電力局須按照與大臣磋商后的方案行事。③在進(jìn)行培訓(xùn)、教育、科研等事宜時(shí),中央電力局須按照與大臣磋商后的方案行事。④大臣可就資產(chǎn)的使用及處理對(duì)中央電力局發(fā)出指令,后者必須實(shí)施該指令。⑤應(yīng)大臣合理要求,中央電力局須向大臣提供所有地方電力局的收益、賬簿及有關(guān)財(cái)產(chǎn)的其他信息。

規(guī)定了大臣及中央電力局對(duì)地方電力局的權(quán)力。①中央電力局可對(duì)地方電力局發(fā)出指令,只要前者認(rèn)為有利于調(diào)節(jié)地方電力局的電力配送及實(shí)施地方電力局總的方針政策。各地方電力局須遵守該指令。②在進(jìn)行培訓(xùn)、教育、科研等事宜時(shí),地方電力局須按照與大臣磋商后的方案行事。③大臣在與中央電力局磋商后,可就資產(chǎn)的使用及處理對(duì)地方電力局發(fā)出指令,后者必須實(shí)施該指令。

(4) 對(duì)儲(chǔ)備金進(jìn)行規(guī)定。對(duì)中央電力局及地方電力局的儲(chǔ)備金進(jìn)行詳細(xì)要求。①中央電力局須建立儲(chǔ)備金。中央電力局及地方電力局須向中央電力局的儲(chǔ)備金出資,數(shù)額及次數(shù)由中央電力局決定,中央電力局也決定著儲(chǔ)備金的管理及資金的使用。②地方電力局也可以建立儲(chǔ)備金,專(zhuān)用于該電力局。如果地方電力局建立地方儲(chǔ)備金,其可以將部分收入盈余出資到地方儲(chǔ)備金,盈余的使用比率由中央電力局批準(zhǔn)。地方電力局有權(quán)管理及使用地方儲(chǔ)備金。

(5) 嚴(yán)格限制資金的使用。規(guī)定了中央電力局及地方電力局之間的借貸責(zé)任事宜。中央電力局可要求地方電力局出資,數(shù)額由中央電力局決定,地方電力局須予以遵守。出資用于贖回英國(guó)電力的股票及支付相關(guān)的利息;用于償還財(cái)政部的借款及支付相關(guān)的利息;用于支付地方政府的補(bǔ)償款;用于償還中央電力局的短期借貸及支付相關(guān)的利息。中央電力局在行使這一權(quán)力時(shí),須按照大臣批準(zhǔn)的總原則行事。此外,中央電力局須對(duì)各地方電力局債券利息及股票股息的支付情況予以管控,各地方電力局利息及股息的支付不得高于規(guī)定數(shù)額,如高于規(guī)定金額,則由該地方電力局的委員承擔(dān)賠償責(zé)任,將高出部分金額悉數(shù)歸還于中央電力局。

規(guī)定了中央電力局及地方電力局收入盈余的使用。中央電力局每一財(cái)政年度的收入盈余由其自己決定支配,但是不可用于中央電力局及地方電力局以外的其他方面,同時(shí)大臣有權(quán)就盈余的使用發(fā)出指令,并經(jīng)由財(cái)政部批準(zhǔn)。此外,地方電力局每一財(cái)政年度的收入盈余由地方電力局決定支配,但須經(jīng)中央電力局的批準(zhǔn)。

(6) 對(duì)地方的補(bǔ)償。由中央電力局及地方電力局負(fù)責(zé)接管之前市政所有的供電系統(tǒng)及收購(gòu)之前從事電力生產(chǎn)、配送、建造電站等未經(jīng)法定授權(quán)的民營(yíng)電力公司,并規(guī)定中央電力局須對(duì)諸如證券持有人、當(dāng)?shù)卣霸接须娏镜认嚓P(guān)方做出一定補(bǔ)償。在計(jì)算對(duì)民營(yíng)電力公司的補(bǔ)償時(shí),須首先明確該公司股票的總值、該公司最近三年平均凈收益及該公司總的平均凈收益,根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)予以計(jì)算。

(7) 嚴(yán)格規(guī)定年度報(bào)告。中央電力局及地方電力局須提交年度報(bào)告。首先,大臣規(guī)定報(bào)告的格式,中央電力局及地方電力局須遵守該格式。每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后,中央電力局須盡快向大臣提交報(bào)告,陳述其職責(zé)的履行情況及政策方案的實(shí)施情況;每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后,各地方電力局須盡快向中央電力局提交報(bào)告,陳述其職責(zé)的履行情況及政策方案的實(shí)施情況。此外,中央電力局的報(bào)告還需陳述對(duì)大臣指令的履行情況。中央電力局須將其報(bào)告連同地方電力局對(duì)中央電力局提交報(bào)告的副本一并向大臣提交。同時(shí),咨詢(xún)委員會(huì)須就其職責(zé)的履行情況向所屬的地方電力局提交報(bào)告。然后,大臣須將中央電力局及地方電力局的報(bào)告副本向議會(huì)提交,并就自己職責(zé)的履行情況向議會(huì)提交報(bào)告。

(8) 詳細(xì)規(guī)定審計(jì)事宜。規(guī)定了中央電力局及地方電力局的賬戶及審計(jì)事宜。一是中央電力局及地方電力局須保存與其業(yè)務(wù)相關(guān)的賬簿及其他相關(guān)記錄,并須于每一財(cái)政年度準(zhǔn)備一份財(cái)務(wù)報(bào)表,財(cái)政報(bào)表的格式由大臣規(guī)定,并經(jīng)由財(cái)政部批準(zhǔn)。二是財(cái)務(wù)報(bào)表的格式須能顯示出有關(guān)發(fā)電、配電及電力局所涉及的其他主要工作,并須顯示出每一項(xiàng)工作的財(cái)務(wù)結(jié)果及運(yùn)營(yíng)結(jié)果。三是中央電力局及地方電力局的賬戶須經(jīng)審計(jì)人員審計(jì)。地方電力局的審計(jì)結(jié)束后,審計(jì)人員即刻將地方電力局的財(cái)務(wù)報(bào)表及審計(jì)人員出具的審計(jì)報(bào)告副本提交給中央電力局;中央電力局的審計(jì)結(jié)束后,審計(jì)人員即刻將總局的財(cái)務(wù)報(bào)表及審計(jì)人員出具的審計(jì)報(bào)告副本提交給大臣,同時(shí)提交的還有地方電力局的財(cái)務(wù)報(bào)表副本及審計(jì)報(bào)告副本。公眾支付一定的費(fèi)用即可獲取全部副本。四是大臣須將上述財(cái)務(wù)報(bào)表及審計(jì)報(bào)告的副本提交到英國(guó)議會(huì)。

(9) 對(duì)薪酬的規(guī)定。規(guī)定了中央電力局及地方電力局委員的薪酬。須向中央電力局及地方電力局的委員支付一定數(shù)額的薪酬(以年薪或酬勞的方式)及補(bǔ)貼,數(shù)額由大臣決定并經(jīng)由財(cái)政部批準(zhǔn)。此外,當(dāng)委員退休時(shí)須向其支付養(yǎng)老金。薪酬、補(bǔ)貼及養(yǎng)老金原則上由中央電力局承擔(dān),特殊情況下由地方電力局承擔(dān)。

2. 1957年《電力法》

1947年的《電力法》頒布十年后,英國(guó)于1957年對(duì)電力法進(jìn)行修訂。1957年的《電力法》重新調(diào)整了電力部門(mén)的組織結(jié)構(gòu),界定了部長(zhǎng)對(duì)新機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍,明確了電力委員會(huì)、中央電力發(fā)電局及地方電力局的各項(xiàng)權(quán)利,并首次規(guī)定了中央擔(dān)保金制度[3]。

(1) 機(jī)構(gòu)的調(diào)整。1957年的《電力法》宣布解散了中央電力局(即英國(guó)電力總局),成立了中央電力發(fā)電局。中央電力發(fā)電局由1名局長(zhǎng),7～9名委員組成,其中至少1名委員出任副局長(zhǎng)。上述人員全部由大臣任命,入選條件為在發(fā)電及供電領(lǐng)域,在工業(yè)、商業(yè)、財(cái)務(wù)方面有一定經(jīng)驗(yàn)及專(zhuān)長(zhǎng),并善于組織及管理員工。此外,上述人員均須全職。中央電力發(fā)電局的職責(zé)是發(fā)電及獲取供電,為地方電力局批量供電。

成立了電力委員會(huì),由1名主席、2名副主席及若干委員組成。其中1名主席及2名副主席由大臣任命,此外,大臣可以任命最多3名委員。另外還有3名委員由中央電力發(fā)電局的1名局長(zhǎng)及2名委員組成,由發(fā)電局選派。其余委員須為地方電力局的局長(zhǎng)。同時(shí)規(guī)定,如果地方電力局的局長(zhǎng)職務(wù)空缺、因病休息或因事外出,副局長(zhǎng)將有權(quán)參加電力委員會(huì)會(huì)議;中央電力發(fā)電局的任何委員均可代替其局長(zhǎng)及另外2名委員出席會(huì)議,如后者職務(wù)空缺、因病休息或因事外出。并強(qiáng)調(diào)所有參會(huì)者具有相同的權(quán)利、權(quán)力及義務(wù)。為避免電力委員會(huì)被電力局控制,或電力局被電力委員會(huì)控制,法律規(guī)定,在大臣任命的人員中(主席、副主席及3名以?xún)?nèi)委員),任命時(shí)已經(jīng)是電力局委員的人員不得出任電力委員會(huì)委員、副主席或主席職位;任命時(shí)已經(jīng)是電力委員會(huì)委員的人員不得出任電力局的委員職位。另外,電力委員會(huì)的主席、副主席須為全職。電力委員會(huì)的職責(zé)是就影響供電事宜向大臣提出改善建議,促進(jìn)電力局的發(fā)展,力求創(chuàng)建一個(gè)高效、協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)的電力供應(yīng)系統(tǒng)。

(2) 權(quán)力的重新界定。重新規(guī)定了大臣對(duì)電力委員會(huì)及電力局的權(quán)力。一是只要大臣認(rèn)為對(duì)國(guó)家利益有利,大臣可就電力局及電力委員會(huì)職責(zé)的履行對(duì)后者發(fā)出總的指令。在對(duì)委員會(huì)發(fā)出指令前,大臣須咨詢(xún)委員會(huì)的意見(jiàn);在對(duì)電力局發(fā)出指令前,大臣須咨詢(xún)電力局及委員會(huì)意見(jiàn)。二是大臣在咨詢(xún)電力委員會(huì)意見(jiàn)后,可就與發(fā)電、配電無(wú)關(guān)資產(chǎn)的處置問(wèn)題對(duì)電力局發(fā)出指令。同時(shí),有關(guān)重組或涉及大量資本金事宜,電力局須按照與電力委員會(huì)商議后,并經(jīng)由大臣批準(zhǔn)的方案行事。三是電力委員會(huì)須向大臣提供委員會(huì)及電力局的收益、賬簿及與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的其他信息,并須提供服務(wù)幫助大臣核實(shí)上述信息。

規(guī)定了電力委員會(huì)、中央電力發(fā)電局及地方電力局的借貸權(quán)力。一是此三方在大臣的許可下以及財(cái)政部的批準(zhǔn)下,可以透支的方式暫時(shí)借用資金。二是電力委員會(huì),在大臣的許可下以及財(cái)政部的批準(zhǔn)下,可以發(fā)行英國(guó)電力股票的方式籌集資金,用于以下目的:贖回英國(guó)電力股票;償還財(cái)政部對(duì)中央電力局或電力委員的借款;為電力委員會(huì)、發(fā)電局、及地方電力局提供運(yùn)營(yíng)資本;償還電力委員會(huì)、發(fā)電局及地方電力局短期借貸的資金等。三是發(fā)電局及地方電力局在咨詢(xún)電力委員會(huì)后,并經(jīng)大臣的許可以及財(cái)政部的批準(zhǔn),可以發(fā)行股票的方式籌集資金用于第二項(xiàng)中所述目的。對(duì)股票的發(fā)行做了具體規(guī)定。此外,在電力委員會(huì)、發(fā)電局及地方電力局進(jìn)行短期借貸或發(fā)行電力股票時(shí),財(cái)政部可以予以擔(dān)保。

(3) 新增中央擔(dān)保金制度。除了保留1947年《電力法》的儲(chǔ)備基金制度外,新規(guī)定了中央擔(dān)保金制度。中央擔(dān)保金主要用于以下目的:當(dāng)電力委員會(huì)、發(fā)電局、地方電力局暫時(shí)無(wú)力支付利息、贖回股票、償還借貸時(shí),可以用中央擔(dān)保金進(jìn)行支付;用于償還財(cái)政部為電力委員會(huì)、發(fā)電局、地方電力局履行擔(dān)保責(zé)任而支出的費(fèi)用。發(fā)電局及各地方電力局須于每一財(cái)政年度向中央擔(dān)保金出資,數(shù)額由電力委員會(huì)規(guī)定,并經(jīng)由大臣及財(cái)政部的批準(zhǔn)。但該擔(dān)保金的總金額不得超過(guò)兩千萬(wàn)英鎊,每一財(cái)政年度上繳的金額不得超過(guò)四百萬(wàn)英鎊。如果大臣及財(cái)政部不批準(zhǔn)電力委員會(huì)規(guī)定的出資數(shù)額,大臣可在財(cái)政部的批準(zhǔn)下自己規(guī)定出資數(shù)額。該擔(dān)保金產(chǎn)生的利息須存于擔(dān)保金中,如擔(dān)保金總額超出兩千萬(wàn)英鎊,則超出部分須分發(fā)給發(fā)電局及地方電力局。

(4) 對(duì)地方的補(bǔ)償及對(duì)價(jià)格的規(guī)定。根據(jù)1947年《電力法》,由于將地方政府所有的供電系統(tǒng)收歸國(guó)有,中央電力局須對(duì)地方政府進(jìn)行補(bǔ)償;根據(jù)1957年《電力法》,中央電力局予以解散,對(duì)地方政府的補(bǔ)償義務(wù)轉(zhuǎn)交給電力委員會(huì)。此外,由于中央電力局的解散,委員及雇員所遭受的損失須由電力委員補(bǔ)償,此為大臣規(guī)定,經(jīng)由財(cái)政部審批。

地方電力局可發(fā)表聲明,對(duì)其所提供的電力,如經(jīng)個(gè)人轉(zhuǎn)售,規(guī)定一個(gè)價(jià)格上限。各地方電力局可根據(jù)本區(qū)域情況制定價(jià)格上限。如果個(gè)人在轉(zhuǎn)售電力時(shí)收取的費(fèi)用超過(guò)了規(guī)定的價(jià)格上限,則超出的金額須上繳給地方電力局。

除了上述差別外,1957年《電力法》在年度報(bào)告方面、盈余使用方面、稅收方面大體與1947年《電力法》一致。

3. 1989年的《電力法》

英國(guó)國(guó)有化公共企業(yè)的步伐在20世紀(jì)70年代驟然放緩,當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)低迷。到1979年撒切爾夫人執(zhí)政時(shí),她預(yù)見(jiàn)到了將民營(yíng)資本引入到這些公共企業(yè)將不但會(huì)解決政府的資金緊張問(wèn)題,還能極大地提高社會(huì)效率,加之彼時(shí)英國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的環(huán)境已經(jīng)成熟,由此撒切爾政府改變了國(guó)有化戰(zhàn)略,開(kāi)始了將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的改革。可以說(shuō),1989年的《電力法》是對(duì)電力部門(mén)民營(yíng)化改革的應(yīng)對(duì)之法。

在1989年之前,《電力法》經(jīng)過(guò)了兩次修訂。1973年修訂的《電力法》全稱(chēng)為《燃料及電力(控制)法》,這是一部暫行法律,這次修訂第一次提出了由國(guó)務(wù)大臣對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的規(guī)定。國(guó)務(wù)大臣可對(duì)從事電力生產(chǎn)、供應(yīng)以及使用的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管及發(fā)布指令[4]。1978年修訂的《電力法》全稱(chēng)為《核安全及電力(融資)法》。根據(jù)該法,國(guó)務(wù)大臣要求中央電力發(fā)電局對(duì)位于北約克郡的Drax發(fā)電站的二期建設(shè)進(jìn)行出資[5]。

1989年《電力法》的主要內(nèi)容是任命了供電總督并成立了電力供應(yīng)行業(yè)的消費(fèi)者委員會(huì),規(guī)定了供電總督及消費(fèi)者委員會(huì)的職責(zé);將電力局及電力委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)、權(quán)利、及義務(wù)轉(zhuǎn)讓給了國(guó)務(wù)大臣指定的公司,并隨后解散了電力局及電力委員會(huì)。1989年的《電力法》是對(duì)電力部門(mén)民營(yíng)化改革的應(yīng)對(duì)之法,這部法的重要之處就在于它既要保證國(guó)家方針政策的執(zhí)行、保證民營(yíng)企業(yè)提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量不能下降,還要保證民營(yíng)企業(yè)的自主性和活力[6]。

(1) 確保國(guó)家政策的執(zhí)行。任命供電總督,成立消費(fèi)者委員會(huì)。國(guó)務(wù)大臣須任命一名供電總督。供電總督任期不超過(guò)5年,可以辭職也可以被撤職。供電總督須成立多個(gè)消費(fèi)者委員會(huì)。通常每一個(gè)公共電力公司所屬區(qū)域須設(shè)一個(gè)消費(fèi)者委員會(huì),但國(guó)務(wù)大臣也可決定在兩個(gè)及兩個(gè)以上公共電力公司所屬區(qū)域內(nèi)設(shè)一個(gè)消費(fèi)者委員會(huì)。消費(fèi)者委員會(huì)須設(shè)一名主任,由總督與國(guó)務(wù)大臣磋商后任命,還須任命10～12名委員,由總督與委員會(huì)主任磋商后任命。消費(fèi)者委員會(huì)任期為4年。

規(guī)定了大臣及總督的一般性職責(zé)。一是大臣及總督須確保電力的合理供應(yīng),確保民營(yíng)電力公司能籌集到資金開(kāi)展執(zhí)照上授權(quán)其開(kāi)展的業(yè)務(wù),促進(jìn)發(fā)電及供電的競(jìng)爭(zhēng)。二是確保公共電力公司對(duì)消費(fèi)者收取的電費(fèi)符合收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),確保公共電力公司在同區(qū)域內(nèi)其他合法民營(yíng)電力公司競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不會(huì)因收費(fèi)過(guò)低處于不利位置。三是保護(hù)由合法民營(yíng)電力公司供電的消費(fèi)者的利益,重點(diǎn)查看電費(fèi)的收取、供電的連續(xù)性以及電力服務(wù)的質(zhì)量。提高民營(yíng)電力公司的效率。四是在確保電價(jià)收費(fèi)合理上,國(guó)務(wù)大臣及總督須重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)村電力消費(fèi)者的利益;在確保電力服務(wù)質(zhì)量上,須重點(diǎn)考慮殘疾人士及退休人員的利益。

(2) 規(guī)范民營(yíng)企業(yè)的服務(wù)品質(zhì)。規(guī)定了經(jīng)營(yíng)電力業(yè)務(wù)的民營(yíng)企業(yè)須先獲得許可。電力法明確規(guī)定凡是在英國(guó)境內(nèi)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)許可而進(jìn)行電力業(yè)務(wù)的行為(包括發(fā)電、供電、送電等)一律屬于違法行為。關(guān)于許可事宜規(guī)定如下:民營(yíng)部門(mén)按照規(guī)定的方式提出申請(qǐng),交納申請(qǐng)費(fèi),并在提出申請(qǐng)的14天內(nèi)將申請(qǐng)以規(guī)定的方式予以發(fā)布。在頒發(fā)許可之前,國(guó)務(wù)大臣或供電總督須發(fā)布聲明,包括:計(jì)劃對(duì)某公司頒發(fā)許可,對(duì)其頒發(fā)許可的原因,以及公布最終結(jié)果的時(shí)間等。該聲明的發(fā)布須確保擬頒發(fā)許可范圍內(nèi)的人都能夠注意到。 最后,如果準(zhǔn)予頒發(fā),國(guó)務(wù)大臣(與供電總督磋商后)及供電總督(在國(guó)務(wù)大臣批準(zhǔn)后)將發(fā)放許可,授權(quán)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行發(fā)電、供電或送電。

任命了電力監(jiān)察員。國(guó)務(wù)大臣可將有能力且公正的人士任命為電力監(jiān)察員并詳細(xì)規(guī)定了其職責(zé)。電力監(jiān)察員須定期及不定期地檢查及測(cè)試民營(yíng)電力公司的電路及電力設(shè)備;須定期及不定期地檢查民營(yíng)電力公司的發(fā)電、送電及供電工作;須應(yīng)消費(fèi)者的要求,檢查及測(cè)試民營(yíng)電力公司的電路及設(shè)備是否達(dá)標(biāo)。民營(yíng)電力公司須向電力監(jiān)察員提供工作紀(jì)錄及其他相關(guān)信息。此外,民營(yíng)電力公司須向電力監(jiān)察員交費(fèi),電力監(jiān)察員將收取的費(fèi)用交給國(guó)務(wù)大臣,國(guó)務(wù)大臣將這筆費(fèi)用存入政府統(tǒng)一基金。

規(guī)定了民營(yíng)電力公司轉(zhuǎn)售電力的最高價(jià)格。供電總督可制定民營(yíng)電力公司進(jìn)行電力轉(zhuǎn)售的價(jià)格上限,并予以發(fā)布。如果轉(zhuǎn)售價(jià)格超出了價(jià)格上限,民營(yíng)電力公司須將超出的部分返還給購(gòu)買(mǎi)其電力的個(gè)人或組織。

(3) 確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。出于對(duì)環(huán)境的保護(hù),國(guó)務(wù)大臣與供電總督磋商后,可要求各公共電力公司使用非礦石燃料發(fā)電。各公共電力公司須在指定期限內(nèi)對(duì)此做出計(jì)劃安排。沒(méi)能遵守此指令的公共電力公司將被予以公訴程序定罪或處以罰金。此外規(guī)定對(duì)使用礦石燃料發(fā)電的公共電力公司及民營(yíng)電力公司征收礦石燃料稅費(fèi)。

出于對(duì)消費(fèi)者的保護(hù),供電總督須協(xié)助反壟斷委員會(huì)監(jiān)管供電、送電、發(fā)電中的壟斷行為,并重點(diǎn)關(guān)注那些在發(fā)電、供電、送電中限制競(jìng)爭(zhēng)、歪曲競(jìng)爭(zhēng)、阻礙競(jìng)爭(zhēng)的行為。此外,如果公共電力公司沒(méi)能提供合格的服務(wù),須對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)償并不妨礙其救濟(jì)權(quán)利的行使。

(4) 確保民營(yíng)企業(yè)的自主性。規(guī)定了政府的持股限額。當(dāng)繼受公司不再是王室全資所有時(shí),國(guó)務(wù)大臣須規(guī)定出其或其代理人在該公司的股份持有限額。持股限額代表一定比例的投票權(quán),在繼受公司的股東大會(huì)上行使表決權(quán)。同時(shí)明確,首次規(guī)定的投資限額須與政府當(dāng)時(shí)持股所享有表決權(quán)的份額相匹配。此后,國(guó)務(wù)大臣可規(guī)定新的投資限額,并取締之前的投資限額,但是新的投資限額須低于之前的投資限額。如果政府持股超出了投資限額,國(guó)務(wù)大臣或其代理人須出售多出的股份。除此之外,國(guó)務(wù)大臣或其繼受人(經(jīng)國(guó)務(wù)大臣指示)可行使其作為繼受公司或繼受公司子公司的股份持有人或證券持有人的權(quán)利?！峨娏Ψā芬?guī)定政府持股的首次投資限額不得超出其表決權(quán)的0.5%。

規(guī)定了政府的初始股權(quán)事宜。股票須先發(fā)行給財(cái)政部或國(guó)務(wù)大臣,在向財(cái)政部或國(guó)務(wù)大臣完成初始股權(quán)分配后,再將股票發(fā)行給其他有權(quán)獲得股票的個(gè)人。股票的面值須按照國(guó)務(wù)大臣的指令設(shè)置,股票須全額繳付。未經(jīng)財(cái)政部的批準(zhǔn),國(guó)務(wù)大臣不得出售發(fā)行給他的股票,也不得行使任何初始控股的權(quán)力。國(guó)務(wù)大臣因出售股票或行使初始控股權(quán)力而獲取的分紅或其他金額須存入政府統(tǒng)一基金。此外,規(guī)定了政府對(duì)繼受公司的證券投資事宜及任命代理人代替財(cái)政部或國(guó)務(wù)大臣持股等事宜。

(5) 規(guī)范民營(yíng)企業(yè)的內(nèi)部治理。對(duì)電力公司的信息披露做出了規(guī)定,對(duì)電力公司的虛假陳述行為予以處罰。對(duì)于重大虛假陳述行為的公司,對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)易程序定罪,并處以罰金;或?qū)ζ溥M(jìn)行公訴程序定罪,并處以罰金。

規(guī)定了年度報(bào)告的相關(guān)事宜。供電總督每年須向國(guó)務(wù)大臣提交報(bào)告,報(bào)告須包含其一年所從事的工作及職責(zé)的履行,以及配合反壟斷委員會(huì)所采取的措施。國(guó)務(wù)大臣須將報(bào)告的副本提交議會(huì),并以合適的方式對(duì)公眾發(fā)布報(bào)告內(nèi)容。消費(fèi)者委員會(huì)須定期向供電總督提交報(bào)告,內(nèi)容包括影響消費(fèi)者利益的情況及對(duì)總督進(jìn)行的相關(guān)建議。

規(guī)定了向繼受公司的轉(zhuǎn)讓事宜。國(guó)務(wù)大臣指定一日將地方電力局所有的財(cái)產(chǎn)、權(quán)利、及義務(wù)轉(zhuǎn)讓給國(guó)務(wù)大臣指定的與地方電力局有關(guān)的公司;在國(guó)務(wù)大臣指定的轉(zhuǎn)讓日期之前,發(fā)電總局須制定計(jì)劃將其財(cái)產(chǎn)、權(quán)利及義務(wù)分給2～3家國(guó)務(wù)大臣指定的公司,其中2家為發(fā)電公司,1家為送電公司;同時(shí),電力委員會(huì)也須制定計(jì)劃將其財(cái)產(chǎn)、權(quán)利及義務(wù)轉(zhuǎn)讓給國(guó)務(wù)大臣指定的公司。所有指定的繼受公司須為王室全資所有的股份有限公司。同時(shí)規(guī)定,轉(zhuǎn)讓計(jì)劃須經(jīng)國(guó)務(wù)大臣批準(zhǔn)后方可生效,國(guó)務(wù)大臣也可在批準(zhǔn)前修改轉(zhuǎn)讓計(jì)劃。另外,在轉(zhuǎn)讓日期前取消1957年《電力法》規(guī)定的中央擔(dān)?；鹬贫?。

1989年的《電力法》于2003年予以修訂,2003年《電力法》取消了1989年《電力法》中關(guān)于向繼受公司轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定,此外沒(méi)有其他更改,沿用至今。

二、 結(jié) 語(yǔ)

縱觀英國(guó)《電力法》的演進(jìn),可以清楚地看到,英國(guó)電力公共企業(yè)無(wú)論是在國(guó)有化改革還是在民營(yíng)化改革,一直都有完善的法律制度作保障。英國(guó)公共企業(yè)與政府之間的關(guān)系簡(jiǎn)單、透明,政府在哪些方面可以介入到公共企業(yè),介入到什么程度,法律上都有明確的規(guī)定。這對(duì)于今天研究我國(guó)的公共企業(yè)具有重要的借鑒作用。

英國(guó)公共企業(yè)在企業(yè)的商事行為上具有相當(dāng)大的自治權(quán),政府對(duì)公共企業(yè)的制約更多地體現(xiàn)在總體方針政策層面,這一做法值得借鑒。我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公共企業(yè)的直接干預(yù)和直接控制過(guò)多,越位現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)此,黨和政府一再指出,要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這一決定為構(gòu)建政府同公共企業(yè)的關(guān)系指明了方向。政府對(duì)公共企業(yè)的管理應(yīng)該體現(xiàn)在宏觀上,從宏觀上確保公共企業(yè)的發(fā)展路線與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體戰(zhàn)略布局一致。政府出于對(duì)國(guó)家安全、國(guó)家整體利益的考慮對(duì)公共企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,而非出于對(duì)權(quán)利的爭(zhēng)奪來(lái)監(jiān)管公共企業(yè)。而在宏觀以外的區(qū)域,在企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)、管理等微觀領(lǐng)域,應(yīng)交由公共企業(yè)自由管理,從而體現(xiàn)出公共企業(yè)作為“企業(yè)”的特征。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),我國(guó)的公共企業(yè)將既包括國(guó)有的公共企業(yè),也包括民營(yíng)的公共企業(yè)[7]。政府是否能公平的對(duì)待來(lái)自?xún)煞N所有制結(jié)構(gòu)的公共企業(yè)至關(guān)重要,如果政府能夠公平、公正、公開(kāi)的同等對(duì)待兩種類(lèi)型的公共企業(yè),那么不但能使民營(yíng)的公共企業(yè)被扶植起來(lái),還能讓公眾獲得更為優(yōu)質(zhì)的公共物品;反之,政府如果將政策一味向國(guó)有公共企業(yè)傾斜,對(duì)兩種公共企業(yè)使用兩把尺度來(lái)監(jiān)管,則在扼殺了民營(yíng)公共企業(yè)的同時(shí)也降低了公共物品的質(zhì)量。而能否公平公正取決于立法,取決于科學(xué)的制度保障。

[1] ROBSON W A. The public corporation in Britain today[J]. Harvard Law Review, 1950,63(8):1321-1348.

[2] Electricity act 1947[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/54%20/pdfs/ukpga_19470054_en.pdf.

[3] Electricity act 1957[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1957/48/pdfs/ukpga_19570048_en.pdf.

[4] Fuel and electricity (control) act: section 2[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1973/67/pdfs/ukpga_19730067_en.pdf.

[5] Nuclear safeguards and electricity (finance) act: section 5[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1978/25/pdfs/ukpga_19780025_en.pdf.

[6] Electricity act 1989[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1989/29/pdfs/ukpga_19890029_en.pdf.

[7] 顧功耘. 國(guó)企類(lèi)型化改革亟待法理應(yīng)對(duì)[N]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào), 2013-04-24(A07).

【責(zé)任編輯張躍雙】

GovernanceofBritishPublicEnterprisesbasedonEvolutionofBritishElectricityActs

PanLichun

(SchoolofPostgraduateEducation,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201620,China)

Electricity enterprises are one of the important public enterprises, the successful governance of which relies on the perfection of laws. British Electricity Act has been revised many times ever since the late of 1940s, of which the most significant ones are the Act of 1947 and the Act of 1989. By summarizing British Electricity Acts of 1947, 1957 and 1989, it illustrates that laws play a positive role in the governance of public enterprises, no matter for the nationalized public enterprises or for the privatized public enterprises. British electricity industry always has a perfect legal system, which should be learned and adopted by China.

public enterprises; governance; Electricity Act

D 93/97

: A

2017-03-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目(12AFX011); 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般資助項(xiàng)目(14BFX166)。

潘立春(1976-),女,遼寧沈陽(yáng)人,華東政法大學(xué)副教授,華東政法大學(xué)博士研究生。

2095-5464(2017)04-0443-07