張 鐸 張仁平

引領(lǐng)國際海上避碰規(guī)則全面審議

張 鐸 張仁平

以我國為主向國際海事組織提交審議《國際海上避碰規(guī)則》的提案，對提高我國在國際海事組織的制度性話語權(quán)具有重要的戰(zhàn)略意義。從全面審議和修正《避碰規(guī)則》的緊迫性入手，指出“安全文化”和“強制審核機制”為修訂建議提供依據(jù)，闡釋我國航海界當(dāng)前存在的分歧及應(yīng)做的抉擇，分析《避碰規(guī)則》存在的主要問題及提供的歷史機遇，論述第三代《避碰規(guī)則》及其必要性。最后，提出我國應(yīng)把握引領(lǐng)全面審議《避碰規(guī)則》的歷史機遇，并從提案的基本內(nèi)容和提案的形成過程兩方面提出建議。

全球海事治理；國際制度性話語權(quán)；國際海上避碰規(guī)則；全面審議

在2017年全國交通運輸工作會議上，交通運輸部提出抓住交通運輸現(xiàn)代治理能力持續(xù)提升的黃金時期，在推動全球治理體系變革中發(fā)揮重要作用。要求積極參與行業(yè)全球治理，充分發(fā)揮在國際海事組織（IMO）、國際民航組織、萬國郵政聯(lián)盟、國際運輸論壇等國際組織和多邊機制中的作用，深入?yún)⑴c交通運輸國際規(guī)則制定，提升行業(yè)國際制度性話語權(quán)。

以我國為主向IMO提交審議規(guī)則的提案，對提高我國在IMO的制度性話語權(quán)具有重要的戰(zhàn)略意義。對《避碰規(guī)則》的審議應(yīng)堅持既積極又謹慎的態(tài)度，既要將其作為提升我國制度性話語權(quán)的有效手段積極開展研究，又要深入研究審議修訂的必要性與可行性。應(yīng)以實際案例為支撐做到理由充分、論據(jù)豐富。

一、全面審議和修正《避碰規(guī)則》的緊迫性

《避碰規(guī)則》是一套海上“操作標準”，其操作過程不受監(jiān)管，僅憑海員的自律和自主判斷。海洋是海員避碰操縱的自由天地，目前的現(xiàn)狀是只要不發(fā)生碰撞事故，海員的避碰行動雖有不當(dāng)，無人監(jiān)管，就不會受到追究。當(dāng)《避碰規(guī)則》中的強制性要求不符合海上避碰實踐時，海員就會不遵守或變通遵守《避碰規(guī)則》。

例如，在船舶廣泛應(yīng)用雷達及自動號笛以后，《避碰規(guī)則》第35（7）條規(guī)定的錨泊船霧中要前敲鐘后鳴鑼的古老做法，無論在效率上還是在對配員的要求上，均失去了優(yōu)勢且不實用。雖然《避碰規(guī)則》沒有修訂，但海員對該做法進行了相應(yīng)修正，即普遍不再使用“前鐘后鑼”，代之使用自動號笛鳴放笛號，或者不鳴放任何聲號。正是由于海員在海上避碰實踐中“享有”以實際行動來修訂《避碰規(guī)則》的自由，長期以來《避碰規(guī)則》中的問題被海員消化和掩蓋了，航海界進而就感受不到需要修訂《避碰規(guī)則》的急迫需求。這也導(dǎo)致了《避碰規(guī)則》與海上避碰實踐之間的脫節(jié)越來越嚴重。但是，隨著IMO對“安全文化”和“強制審核機制”的強調(diào)和實施，這種“脫節(jié)”現(xiàn)象不能繼續(xù)被容忍和忽視。

二、“安全文化”和“強制審核機制”為修訂建議提供了依據(jù)

隨著對事故致因理論及安全理論的研究和認識的不斷深入，對《避碰規(guī)則》及其修訂的認識也需與時俱進，特別是需要從IMO當(dāng)前所倡導(dǎo)和實行的“安全文化”和“強制審核機制”兩方面來考慮。

1.安全文化

還是以“前鐘后鑼”的強制性規(guī)定為例，其被海員所普遍忽視，“令不行，禁不止”，有損于《避碰規(guī)則》作為IMO強制性公約的權(quán)威性，有損于海員對《避碰規(guī)則》的敬畏感，有損于海員遵行《避碰規(guī)則》的自覺性，這是安全文化的大忌，最終有損于海上避碰安全?？梢?，看似“前鐘后鑼”的過時規(guī)定不會直接導(dǎo)致碰撞事故的發(fā)生，但從安全文化的角度來看，這種“不遵守”會潛移默化地成為碰撞事故的促成因素。

IMO一直重視安全文化。在第A.109（29）號決議（本組織的戰(zhàn)略計劃）及其前期文件中，IMO將“識別并評價影響安全文化的因素并將其轉(zhuǎn)化為實用和有效的機制”作為其第二大挑戰(zhàn)?！啊扮姾箬尅膹娭菩砸?guī)定被海員無視”的現(xiàn)象就是被識別出的一種影響安全文化的因素，在IMO安全文化理念之下是不容忽視的。

2.強制審核機制

進入新世紀之后，IMO的戰(zhàn)略方針從過去重視新規(guī)則的制定轉(zhuǎn)移到強化對現(xiàn)有規(guī)則的執(zhí)行。故，作為具體措施之一，IMO以第A.108（28）號決議通過了對《1972年避碰規(guī)則》的修正案，增加了新的第6章（核實對公約條款的遵守），使《1972年避碰規(guī)則》成為強制審核機制的對象。該修正案已于2016年1月1日生效。IMO同時以A.1067（28）號決議通過了“IMO成員國審核框架”，明確了在審核中如發(fā)現(xiàn)IMO立法存在不當(dāng)之處則要提出審議。具體到《避碰規(guī)則》，上述兩個重要文件的要點是：要全面嚴格遵守《避碰規(guī)則》，如發(fā)現(xiàn)其存在不當(dāng)之處，則應(yīng)當(dāng)提出修訂。

上述安全文化和強制審核機制兩個方面為我國提出審議修訂《避碰規(guī)則》的建議提供了IMO戰(zhàn)略方向?qū)用嫔系某渥阋罁?jù)。

三、我國航海界當(dāng)前存在的分歧及應(yīng)做的抉擇

我國航海界和英國航海界均撰寫了超過百篇有關(guān)建議修訂《避碰規(guī)則》的學(xué)術(shù)論文，對《避碰規(guī)則》某些條款過時及存在問題這一事實沒有爭議，但我國航海界對是否需要修訂存在爭議。這一爭議的發(fā)生源于所持的視角不同，即是否站在IMO關(guān)于“安全文化”和“強制審核機制”新戰(zhàn)略方向的視角來審視《避碰規(guī)則》中存在的問題。

不支持修訂的觀點沒有從IMO新戰(zhàn)略方向的視角來審視《避碰規(guī)則》，僅從技術(shù)層面來看待《避碰規(guī)則》，從而認為，海員沒有反映《避碰規(guī)則》存在問題就沒有必要對其修訂，即以海員對《避碰規(guī)則》的態(tài)度作為是否需要修訂《避碰規(guī)則》的依據(jù)。

主張修訂的觀點站在IMO新戰(zhàn)略方向的視角，認為新生效的IMO“強制審核機制”及“安全文化”的理念在強化對《避碰規(guī)則》遵守的同時，對《避碰規(guī)則》條款的適當(dāng)性和有效性提出了更高的要求，不能容許《避碰規(guī)則》與海上避碰實踐存在明顯“令不行、禁不止”的脫節(jié)現(xiàn)象。

中國自1989年至今已經(jīng)連續(xù)14屆當(dāng)選IMO的A類理事國，自然應(yīng)當(dāng)站在IMO新戰(zhàn)略方向的視角，抓住無人船的出現(xiàn)促使《避碰規(guī)則》升級換代的難得契機，引領(lǐng)《避碰規(guī)則》的全面回顧和修訂。

四、《避碰規(guī)則》存在的主要問題及提供的歷史機遇

1.《避碰規(guī)則》中的主要問題

當(dāng)前，《避碰規(guī)則》存在的問題主要在于，現(xiàn)行《避碰規(guī)則》源于150多年前，仍基于當(dāng)時小船、慢船及視覺和聽覺信號條件下的近距避碰，而當(dāng)今航海技術(shù)已發(fā)展到船舶大型化、高速化、導(dǎo)航電子化及避碰遠距化?！侗芘鲆?guī)則》已不能適應(yīng)當(dāng)前航海技術(shù)的發(fā)展，存在多方面的問題。僅就“駕駛和航行規(guī)則”而言，主要體現(xiàn)在以下幾個大的方面：

首先，現(xiàn)行《避碰規(guī)則》的設(shè)計是，按能見度情況來區(qū)分“互見中的行動規(guī)則”和“非互見中的行動規(guī)則”，而“互見中的行動規(guī)則”的適用要區(qū)分來船的船舶種類；而船舶種類的區(qū)分在白天是觀察尺度不足1米的號型的懸掛情況、夜間是觀察標定照距為3海里的號燈。這類在100多年前規(guī)定的視覺信號在當(dāng)前船舶大型化和高速化所要求的遠距避碰條件下是無法看到或不能確?？吹降?，“互見中的行動規(guī)則”無法執(zhí)行。

其次，現(xiàn)行《避碰規(guī)則》基于同類船舶（如機動船）之間在尺度、航速和操縱能力方面彼此相差無幾來設(shè)計的，故按照相對幾何位置規(guī)定了處于左舷的機動船給處于右舷的機動船讓路的交叉相遇局面。然而，隨著航海技術(shù)的發(fā)展，今天的機動船之間在尺度、航速及操縱能力方面已發(fā)生了劇烈分化，仍然按照交叉相遇局面來區(qū)分讓路與直航，就會在眾多情況下要求一艘大船、笨船給一艘操縱靈活的小型、高速船讓路。這一情況明顯與《避碰規(guī)則》第18條“操縱能力較優(yōu)的船給較差的船讓路（如機動船給失控船等讓路）”的原則相悖，既不合理，也是危險的。此種情況在IMO的NAV44-46和NAV53-54等多次會議上提出并討論過，明知不合理，但在當(dāng)前《避碰規(guī)則》框架之內(nèi)無法解決。

第三，自動識別系統(tǒng)（AIS）能夠提供船舶尺度、種類、航向、航速等靜態(tài)和動態(tài)信息，遠超通過傳統(tǒng)號燈、號型和聲號等視覺和聽覺手段能夠獲得的信息，已被廣大海員所接受并普遍應(yīng)用于海上避碰實踐中。但《避碰規(guī)則》一直不能承認AIS信息的地位，這是因為，AIS信號的傳輸和獲取不受能見度情況下的影響，因此，一旦認可AIS信息，特別是其中有關(guān)船舶種類的信息，則現(xiàn)行《避碰規(guī)則》中有關(guān)按照能見度情況劃分“互見”與“不互見”兩套規(guī)則的做法就失去了基礎(chǔ)。故AIS的出現(xiàn)及普遍適用已經(jīng)顛覆了建立在150多年前以視覺觀察為基礎(chǔ)的現(xiàn)行《避碰規(guī)則》體系。

第四，無人船的出現(xiàn)對現(xiàn)行《避碰規(guī)則》體系提出了挑戰(zhàn)。無人船的應(yīng)用基于避碰自動化，而避碰自動化在研究了幾十年后的今天仍無法實現(xiàn)。其原因是，如前所述，現(xiàn)行《避碰規(guī)則》按照以“人的視覺”能否看到他船來區(qū)分“互見”和“不互見”兩套截然不同的行動規(guī)則，而避碰自動化所依賴的電子設(shè)備上沒有“人的視覺”。這是避碰自動化發(fā)展中始終無法突破的一個瓶頸。無人船的應(yīng)用是不可阻擋的趨勢，無人船彼此之間、無人船與傳統(tǒng)有人船舶之間的避碰問題必須得到解決，其對現(xiàn)行《避碰規(guī)則》體系的挑戰(zhàn)是不可回避的。

以上僅是“駕駛和航行規(guī)則”范圍內(nèi)的一個系統(tǒng)性問題。在“駕駛和航行規(guī)則”之外，還存在諸如“前鐘后鑼”等眾多局部性問題。

2.問題帶來的機遇

由上可見，《避碰規(guī)則》存在缺陷的一個主要方面就是，作為現(xiàn)行《避碰規(guī)則》基礎(chǔ)的視覺信號體系已無法執(zhí)行，致使《避碰規(guī)則》中的避讓關(guān)系體系無法適用。這一情況早在起草《1972年避碰規(guī)則》時即被專家們所認識。例如，在評論《1972年避碰規(guī)則》第11條的適用范圍時，英國的A.N Cockcroft船長及荷蘭的J.N.F Lameijer船長回憶到（《避碰規(guī)則指南》第6版，第85頁）：“1972年會議之前，曾做過若干次討論，對能否制定一套可適用在任何能見度情況下的操縱規(guī)則進行了認真考慮。1972年會議決定不采用這種原則，主要因為互見中的船舶通常能在充分時間內(nèi)看到對方以識別顯示的號燈或號型?！?/p>

在1972年，“互見中的船舶通?？赡埽╱sually possible）在充分時間內(nèi)看到對方以識別顯示的號燈或號型”。在44年后的今天，隨著船舶的大型化和高速化，是否仍然“通常可能”？如果“通常不可能”，按照1972年起草專家的觀點，就需要重新審議《避碰規(guī)則》的規(guī)范模式了。因此，我國提出在當(dāng)前航海技術(shù)條件下對《避碰規(guī)則》進行全面審議具有充分的歷史依據(jù)。

在其他方面，我國航海界專家和學(xué)者同樣可以找到充分的依據(jù)來提議對《避碰規(guī)則》的全面審議。

五、第三代《避碰規(guī)則》及其必要性

1.第三代《避碰規(guī)則》

在帆船時代已有了針對帆船海上避碰的規(guī)則，這可稱為第一代海上《避碰規(guī)則》。

在19世紀初期出現(xiàn)以蒸汽驅(qū)動的汽船之后，產(chǎn)生了汽船之間避碰及汽船與帆船之間的避碰問題，由此推動了《避碰規(guī)則》的發(fā)展，催生了《1863年避碰規(guī)則》，其基本原理一直適用至現(xiàn)行的《1972年避碰規(guī)則》。這是第二代海上《避碰規(guī)則》，其中規(guī)定了汽船（現(xiàn)改稱“機動船”）之間以及汽船與帆船之間的避碰規(guī)則，同時又保留了第一代《避碰規(guī)則》中帆船之間的避碰規(guī)則，具有向前兼容的特性。

作為第二代《避碰規(guī)則》的現(xiàn)行《1972年避碰規(guī)則》，如前所述，是專為“人”的避碰而設(shè)計的，顯然不適用于基于避碰自動化的無人船。因此無人船的出現(xiàn)只能倒逼現(xiàn)行《避碰規(guī)則》升級換代至第三代。

未來第三代《避碰規(guī)則》同樣具有向前兼容的特性，在保留現(xiàn)行第二代《避碰規(guī)則》有關(guān)避讓關(guān)系的同時，新增無人船之間、無人船與傳統(tǒng)機動船/帆船之間的避讓關(guān)系。

2.第三代《避碰規(guī)則》的呼聲日漸高漲

2014年9月，英國政府資助成立了“海上自主系統(tǒng)規(guī)范工作小組（MASRWG）”（安裝該“自主系統(tǒng)”的船舶即為“自主船”，即無人船，也稱智能船等），來識別和確認現(xiàn)行IMO規(guī)范體系中對于海上自主系統(tǒng)所存在的空白及其解決方法。據(jù)此，英國、國際航行學(xué)會聯(lián)合會（IAIN）和英國輪機工程及海事科技學(xué)會（IMarEST）于2015年向IMO第95屆海上安全委員會（MSC 95）提交了題為“IMO規(guī)范性框架及其對海上自主系統(tǒng)的應(yīng)用”的信息類文件（MSC 95-INF.20），闡述了因“海上自主系統(tǒng)”的出現(xiàn)而需修訂IMO規(guī)范性框架（包括《避碰規(guī)則》，盡管該文沒有直接提及）。

2015年，英國航海學(xué)會在其主辦的著名期刊SEAWAYS第11期上刊登了一篇名為“制訂海上自主系統(tǒng)的規(guī)范”的文章，提出發(fā)展自主船的一大障礙就是現(xiàn)行《避碰規(guī)則》僅適用于人操作的船舶，不適用于自動控制的船舶，呼吁對《避碰規(guī)則》進行修正。

2016年11月16至17日，由英國國家海洋中心和英國船舶工業(yè)聯(lián)盟主辦的第2屆無人船規(guī)則國際會議在位于英國南安普頓的國家海洋中心召開，來自18個國家和國際組織以及船舶工業(yè)界近百名專家代表與會，大連海事大學(xué)張仁平教授受邀參會并演講。國際海事組織（IMO）海安司司長Ashok Mahapatra先生在開幕式致辭中介紹了IMO實施的海上安全保安和海上環(huán)保的戰(zhàn)略發(fā)展方向，指出隨著技術(shù)的發(fā)展船舶大型化、高速化和復(fù)雜化需要提升人與機器的關(guān)系，強調(diào)人類未來面臨無人船的眾多挑戰(zhàn)（包括《避碰規(guī)則》的問題）。美國已于2015年向IMO提交了無人船的提案，主辦方英國在會上表示于2017年向IMO的MSC 98屆會議提交無人船提案。以上多方面的信息表明，《避碰規(guī)則》的修訂不可避免。

六、我國應(yīng)把握引領(lǐng)全面審議《避碰規(guī)則》的歷史機遇

《避碰規(guī)則》從第一代向第二代升級換代源于汽船的出現(xiàn)，發(fā)生于一個半世紀之前。無人船的出現(xiàn)正在促使《避碰規(guī)則》向第三代升級。因此，《避碰規(guī)則》升級換代的歷史機遇十分難得。

另一方面，經(jīng)過過去幾十年的發(fā)展，我國在航運、航海技術(shù)、海員培訓(xùn)等方面有了長足的發(fā)展，擁有眾多船長和航海技術(shù)領(lǐng)域的專家、學(xué)者。反觀傳統(tǒng)強國的英國，其船長和海員的數(shù)量持續(xù)萎縮，在《避碰規(guī)則》的研究領(lǐng)域出現(xiàn)了衰落。我國在該領(lǐng)域的研究已不再落后，具備了引領(lǐng)這一領(lǐng)域相關(guān)研究的實力。

我國航海技術(shù)研究實力的提升及《避碰規(guī)則》升級換代機遇的出現(xiàn)，為我國提供了難得的歷史機遇，應(yīng)倍加珍惜。然而，還需要看到，英美等國家善于捕捉“制訂規(guī)則”的時機，正在準備提出修訂IMO規(guī)范性框架以適用未來航海技術(shù)發(fā)展的實體性建議，因此留給我國的時間和空間已十分有限。

七、全面審議《避碰規(guī)則》的借鑒及可行性

1.相關(guān)借鑒

IMO在對其公約的重大修訂之前常常先進行審議（review）。例如，鑒于海員培訓(xùn)與發(fā)證制度已不適應(yīng)船舶技術(shù)和航運管理的新發(fā)展，1992年國際航運聯(lián)合會（ISF）在STW 23上提出對STCW公約進行全面回顧，進而對STCW公約進行了全面修正，最終產(chǎn)出STCW公約1995年修正案。

再如，GMDSS自1999 年全面強制實施以來，對水上人命救助和財產(chǎn)保護發(fā)揮了重要的作用，但在通信技術(shù)和信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，其明顯落后于時代的發(fā)展。故MSC 90批準自2012年開始啟動對GMDSS的回顧和現(xiàn)代化（即修正），分為高級別回顧（high-level review）和詳細回顧（detailed review），在回顧之后啟動對GMDSS的“現(xiàn)代化”。

又如，2015年，加拿大和冰島等國向MSC 95提議對STCW-F（漁船）公約進行全面回顧，得到了支持并列入新計劃產(chǎn)出項，目前正在開展STCWF公約相關(guān)回顧和修訂。

2.IMO秘書處官員持支持態(tài)度

張仁平教授在參加MSC 96期間約見了IMO海安司司長 Ashok Mahapatra先生，提出了中國提議修訂《避碰規(guī)則》的意向。Ashok Mahapatra先生表示《避碰規(guī)則》是一部比較老的法律文書，需要先進行“總體審議（General Review）”，而不是先提出修正；他明確表示支持中國提出全面審議的議題，也表達可請印度有關(guān)專家參與。

從上述IMO的實踐做法及海安司司長的建議可以看出，目前我國提出對《避碰規(guī)則》進行全面審議是可行的。

IMO法律司司長Federick Kenny先生在回應(yīng)張仁平教授提出的意向時表示，應(yīng)修改《避碰規(guī)則》，目前的《避碰規(guī)則》不是核正無誤文本（authentic text），這恐怕許多人并不知道。Federick Kenny先生提供的信息表明，《避碰規(guī)則公約》在1972年通過之后沒有按照《1969年維也納條約法公約》的規(guī)定對其文本進行認證。這一情況有助于我國提出對《避碰規(guī)則》進行全面審議。

八、提議對《避碰規(guī)則》全面審議的建議

1.提案的基本內(nèi)容

提議對《避碰規(guī)則》進行全面審議的提案僅簡要回顧現(xiàn)行《避碰規(guī)則》的發(fā)展歷史，當(dāng)前航海技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀，《避碰規(guī)則》在當(dāng)前航海技術(shù)條件下的局限性、滯后性及存在的主要問題，以及進行全面回顧的必要性。該提案僅說明存在的問題，不涉及如何解決存在的問題以及《避碰規(guī)則》的修訂方案等。

2.提案的形成過程

鑒于此項工作的重要性，建議召開專家論證會，由專家討論《避碰規(guī)則》中是否存在系統(tǒng)性的問題。主張應(yīng)當(dāng)對《避碰規(guī)則》進行全面回顧的專家應(yīng)當(dāng)舉證說明《避碰規(guī)則》中存在的問題，并說明英國等西方國家的船長和專家也指出了同樣的問題。針對提出的問題，深入研究修訂的必要性與可行性，廣泛征集意見，多方論證，審慎提議。對不同意見，需要認真研討并說明其理由。

經(jīng)討論，如確認或不能否認《避碰規(guī)則》存在系統(tǒng)性的問題，則我國可考慮向IMO提交有關(guān)提議對《避碰規(guī)則》進行全面審議的提案；如確認《避碰規(guī)則》僅存在局部性問題，則可考慮僅就該局部性問題探討后續(xù)的提案設(shè)計；如確認沒有問題，則不考慮任何提案。

九、結(jié)語

《避碰規(guī)則公約》既是一個重要的海事安全公約，又是《1982年聯(lián)合國海洋法公約》的一個重要支撐文件，是國際海洋法律體系的重要一環(huán)。迄今為止，我國未向IMO提交涉及《避碰規(guī)則》修訂的提案，應(yīng)積極把握此次引領(lǐng)海事公約重大修訂的機遇。

隨著信息技術(shù)和電子航海的快速發(fā)展，自主船和電子助航設(shè)備的發(fā)展與應(yīng)用近幾年異常迅速，對海事立法的推動和倒逼更加急迫。在此情況下，我國應(yīng)抓住需要重塑國際海事立法的難得歷史機遇，這不僅可實現(xiàn)我國在IMO層面的一系列突破，還能在我國海洋強國戰(zhàn)略軟實力的提升方面實現(xiàn)突破，契合我國建立海洋強國的國家戰(zhàn)略，具有重大的歷史意義。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.02.001

張鐸（1965—），男，青島遠洋船員職業(yè)學(xué)院海事公約研究所，所長，教授

張仁平（1961—），男，大連海事大學(xué)國際海事公約研究中心，主任，教授