李 珒

危機治理中區(qū)級政府內(nèi)部協(xié)同的影響因素研究

李 珒

(清華大學公共管理學院，北京 100084)

協(xié)同治理是推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和加強國家建設(shè)的重要舉措。區(qū)級政府是城市治理中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和層次。在危機治理過程中，強化內(nèi)設(shè)職能部門之間的協(xié)同是優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)、維持城市和諧穩(wěn)定、促進城市發(fā)展的重要前提。在此意義上，探討危機治理中區(qū)級政府內(nèi)設(shè)職能部門之間協(xié)同的影響因素，并在此基礎(chǔ)上尋求強化協(xié)同對策具有重要意義。通過對山東省五個區(qū)級政府逾兩百個職能部門的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近九成的部門在危機事件發(fā)生時采取過與其他部門協(xié)同應(yīng)對的做法。部門能力、經(jīng)驗以及區(qū)政府內(nèi)設(shè)職能部門之間的制衡程度對部門參與危機事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)影響顯著。通過理論分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)級政府內(nèi)設(shè)各職能部門與區(qū)政府之間的關(guān)系、區(qū)級政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的博弈關(guān)系、區(qū)政府內(nèi)設(shè)各職能部門的自身責任以及與區(qū)政府內(nèi)設(shè)職能部門的行為邏輯構(gòu)成了影響危機治理過程中部門間相互協(xié)同的重要因素。如何減少協(xié)同的調(diào)控成本、提高協(xié)同效率是探討問題的基本前提和目標。

協(xié)同；危機治理；區(qū)級政府

中共十八屆中央委員會第三次全體會議指出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是加強國家建設(shè)的重要任務(wù)。在民主化、全球化和城市化的今天，轉(zhuǎn)型中的中國面臨的危機面更加廣泛。如何提升危機治理效率、增強危機治理成功的可能性，是當前危機治理的重要任務(wù)之一。政府的跨部門協(xié)同，在各部門各自發(fā)揮所長的同時相互協(xié)作，共同克服危機成為新時期危機治理的重要方法?；诖?，本文以政府各職能部門在危機中的協(xié)同為研究對象，旨在探討影響政府內(nèi)設(shè)的各職能部門在危機事件發(fā)生時進行跨部門協(xié)同的運行機制及其影響因素，為政府增強協(xié)同效率、提升危機治理成功率提供參考。

一、協(xié)同治理研究及問題的提出

協(xié)同治理(Collaborative Governance)是國家治理的重要趨勢之一。經(jīng)過數(shù)十年的理論發(fā)展，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的參與主體、過程、維系方式、維系因素及驅(qū)動機制、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、協(xié)同結(jié)果等內(nèi)容已由眾多學者的研究而得到充實。宏觀層次上講，協(xié)同的參與者是公共部門，包括政府、社會組織和企業(yè)等擁有自主性的行動者。協(xié)同的過程須涵蓋所有的利益相關(guān)者，且利益相關(guān)者之間須進行雙向交流和多邊商議并直接參與決策，通過主體間的信息、資源和能力的互動和補充實現(xiàn)協(xié)同。協(xié)同的維系方式多源于協(xié)同實現(xiàn)后形成的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，包括主體間達成的共識(即共同的價值基礎(chǔ))、共同制定的規(guī)則、關(guān)系結(jié)構(gòu)等須各主體共同遵守的規(guī)則制度。該規(guī)則制度伴隨協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的形成而產(chǎn)生，將協(xié)同參與的主體緊密聯(lián)系，限制協(xié)同主體的行為、引導協(xié)同主體的行動方向。協(xié)同的維系因素及其驅(qū)動機制主要包括協(xié)同網(wǎng)絡(luò)組織的內(nèi)部因素，各主體之間的信任和依賴性、對協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中根據(jù)權(quán)力和資源強度而產(chǎn)生的領(lǐng)導者的認同和服從是協(xié)同得以維系、各主體相互合作的決定性因素。協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)包括了協(xié)同參與主體間的分工、協(xié)作和制衡①王有強、葉嵐、吳國慶:《協(xié)同治理:杭州“上城經(jīng)驗”》，清華大學出版社2015年版，第68頁。；網(wǎng)絡(luò)根據(jù)協(xié)同治理的針對范圍的不同而不同，可包括服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)、信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)、問題解決型網(wǎng)絡(luò)等。協(xié)同的結(jié)果包括了成功的協(xié)同和不成功的協(xié)同，成功的協(xié)同為多主體的參與完成了任何單一主體無法獨自實現(xiàn)的目標，這也成為日后各主體參與協(xié)同的動機之一，然而，協(xié)同的結(jié)果也可能是微弱的組織產(chǎn)出或最終失敗①Chris Huxham， “Theorizing collaboration practice”， in Public Management Review， Vol.5(3):401－423.。

危機中的協(xié)同是協(xié)同理論在危機治理中的應(yīng)用。伴隨新世紀以來危機事件數(shù)量的不斷攀升和影響的不斷擴大，危機中的協(xié)同也得到了學界的重視，從宏觀(跨界別主體，如政府、企業(yè)、社會組織等)或微觀(跨政府部門)協(xié)同兩個角度，通過案例研究的方式探索公共部門間的協(xié)同對危機治理的影響。如McEntire(2002)研究了2000年得克薩斯Fort Worth地區(qū)的龍卷風案例中的地方政府協(xié)同關(guān)系網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)協(xié)同參與者對各部門所有的資源的了解對于危機的成功克服是必不可少的②D avid McEntire， “Coordinating multi－organizational response to disaster:lessons from the March 29， 2000.Fort Worh Tornado”， in Disaster Prevention and Management， Vol.11(5):369－379.。

協(xié)同治理理論在新世紀開啟后傳入中國學界，十余年的發(fā)展使得中國學者對協(xié)同的認識不斷加強。伴隨協(xié)同治理理論在中國的廣泛運用，危機中的協(xié)同也成為中國學者的研究領(lǐng)域。但中國學者對危機中的協(xié)同的探討多停留在質(zhì)性方面，以危機中協(xié)同治理的管理模式③④張 立榮、冷向明:《協(xié)同治理與我國公共危機管理模式創(chuàng)新——基于協(xié)同理論的視角》，華中師范大學學報(人文社會科學版)2008年第3期。、路徑依賴⑤康偉:《我國公共危機協(xié)同治理的路徑選擇》，《學習與探索》2004年第4期。、制度及運作⑥沙勇忠、解志元:《論公共危機的協(xié)同治理》，《中國行政管理》2010年第4期。等為研究對象，缺乏公共部門協(xié)同治理危機性事件的實踐和應(yīng)用?；诖?，本文將作為中國基層行政單位之一的區(qū)級政府，其內(nèi)設(shè)的職能部門在危機中的協(xié)同實踐和應(yīng)用為研究內(nèi)容，探討協(xié)同在危機時刻的應(yīng)用，并對影響危機中各主體參與協(xié)同的因素進行分析。因此，本文提出以下研究問題:

研究問題1:區(qū)級政府內(nèi)設(shè)的各職能部門是否會在危機事件發(fā)生時采取與其他部門協(xié)同的做法?

研究問題2:哪些因素會影響到政府各職能部門在危機事件發(fā)生時與其他部門協(xié)同參與危機事件治理的次數(shù)?

本文所指的協(xié)同是微觀層面的，即政府內(nèi)設(shè)的各職能部門自愿或不自愿參與的，與其他部門相互協(xié)作、共同應(yīng)對某危機性事件的行為。毋庸置疑，政府是目前學界比較認同的協(xié)同治理的參與主體之一。在西方國家中，政府既是公共事物的決策者，也是執(zhí)行者。然而在中國，政府的角色多表現(xiàn)為公共決策的執(zhí)行者，而決策者則更多地由黨委承擔。因此，本文所說的“政府”是指公共事物的決策和執(zhí)行機構(gòu)，包括政府的各職能部門，也包含黨委的部分職能部門，如黨委辦公室、宣傳部、組織部等機構(gòu)。本文所指的危機性事件是對一定區(qū)域內(nèi)居民的正常生活產(chǎn)生影響的自然災(zāi)害或人為災(zāi)難。危機中政府的跨部門協(xié)同是指當某區(qū)域內(nèi)居民的正常生活受到自然災(zāi)害或人為災(zāi)難影響時，政府職能部門為解決危機而共同商討并采取措施，以解決單一部門不易獨自解決的問題。本文的基本預(yù)設(shè)是政府內(nèi)設(shè)的各職能部門是理性的，在危機事件發(fā)生時，各部門會采取做法應(yīng)對危機。與其他部門進行協(xié)同是危機事件發(fā)生時政府各職能部門可能采取的做法之一。

危機事件會帶來許多方面的連帶影響。例如一場突如其來的地震，其產(chǎn)生的影響方面不僅包括醫(yī)療衛(wèi)生，也包括了城市規(guī)劃、房屋建設(shè)、社會治安等影響居民正常生活的各個方面。中國政府層級分明，內(nèi)設(shè)的各職能部門職責明確，權(quán)力交叉較少，單一部門僅能就其所負責的領(lǐng)域進行管治。因此，一個危機事件產(chǎn)生的多方面的影響需要不同部門的共同參與，協(xié)同應(yīng)對。因此，我們假設(shè):

假設(shè)1:當某區(qū)域內(nèi)居民的正常生活受到自然災(zāi)害或人為災(zāi)難影響時，政府內(nèi)設(shè)的各職能部門會采取協(xié)同的做法，與其他一個或多個部門合作應(yīng)對危機。

假設(shè)2:部門擁有的能力越強，則越不會與其他部門協(xié)同治理危機性事件。

假設(shè)3:部門擁有的經(jīng)驗越豐富，則越不會與其他部門協(xié)同治理危機性事件。

協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的復雜性會對協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的各參與主體對危機性事件的應(yīng)對速度和效率產(chǎn)生影響。時間成本和機會成本是部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)所著重考慮的因素，組織內(nèi)各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的程序的復雜程度和所花費的成本都可能對部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不利影響。政府作為一個組織，其復雜性(具體可表現(xiàn)為組織中各部門的分工、協(xié)作和制衡)會對協(xié)同的效率產(chǎn)生影響⑦葉嵐、王有強:《城市區(qū)級政府部門結(jié)構(gòu)與運作——基于S區(qū)管理領(lǐng)域公務(wù)員調(diào)查的實證研究》，《公共管理學報》2014年第4期。。首先，政府各職能部門間的分工得當會使各部門各司其職，當危機性事件在居民生活的各個方面均產(chǎn)生影響時，各部門會參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對危機性事件。其次，在日常生活中，政府各職能部門間協(xié)作越好，則當危機事件發(fā)生時，各部門越容易參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對危機。第三，各部門間的制衡機制越強(具體可表現(xiàn)為紀律約束嚴格、部門的相互監(jiān)督、決策的相互否決等)，即政府作為一個整體組織的運行會越好，則在危機性事件發(fā)生時，各部門越會參與協(xié)同。因此，我們假設(shè):

假設(shè)4:政府內(nèi)設(shè)的各職能部門分工越得當，則各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、與其他部門協(xié)同治理危機性事件的可能性越高。

假設(shè)5:政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的協(xié)作程度越好，則各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、與其他部門協(xié)同治理危機性事件的可能性越高。

假設(shè)6:政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的制衡程度越強，則各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、與其他部門協(xié)同治理危機性事件的可能性越高。

二、協(xié)同治理的個案分析及定量研究結(jié)果

本研究選取了山東省德州市D區(qū)和F區(qū)、山東省東營市C區(qū)、山東省濱州市E區(qū)、以及山東省濟寧市T區(qū)五個區(qū)級政府內(nèi)設(shè)的245個職能部門作為調(diào)研對象，探索協(xié)同在危機治理領(lǐng)域的應(yīng)用，并研究影響各部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的因素。對上述五區(qū)的抽樣，以及問卷的發(fā)放與回收工作于2017年5月下旬至7月中旬進行。結(jié)合五區(qū)黨政機構(gòu)各職能部門正式在編人員情況，原則上要求每個部門均參與問卷調(diào)研，各部門至少填寫一份問卷。本次抽樣調(diào)查共發(fā)放問卷245份，有效回收226份，回收率為92.2%。樣本數(shù)量達到統(tǒng)計規(guī)模。

本文根據(jù)文獻梳理與實地訪談，總結(jié)出測量危機中黨政機構(gòu)內(nèi)設(shè)的各職能部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的指標，并進行了總結(jié)和分類，結(jié)果如下:

假設(shè)2著重測量部門能力與部門參與危機性事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)之間的關(guān)系。因此，我們選取了部門能夠支配的能夠解決危機性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件)的資金、能夠解決危機性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件)的物資、部門人數(shù)、年度牽頭組織多部門參與的會議的次數(shù)、曾牽頭解決過一次及以上的危機性事件的經(jīng)歷五項指標進行部門能力的測量。

假設(shè)3主要探討部門的危機治理經(jīng)驗與其參與危機事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)之間的關(guān)系。因此，我們選取了部門進行過自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的危機預(yù)演的種類作為經(jīng)驗的測量指標。

假設(shè)4、5和6著重探討政府機構(gòu)作為一個組織，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)對危機事件發(fā)生時各部門之間的協(xié)同行為產(chǎn)生的影響。王有強等在其2015年的研究中將組織內(nèi)各部門的分工、協(xié)作和制衡作為衡量組織結(jié)構(gòu)復雜性的指標。作者借鑒這些指標，并確定將組織內(nèi)各部門的分工合理、明確、部門邊界清晰、工作交叉時牽頭部門明確作為衡量分工指標的具體內(nèi)容。將工作交叉時牽頭部門的能力、部門間的配合程度、部門間合作的順暢程度、部門間協(xié)調(diào)機制的健全程度作為衡量部門間協(xié)作的具體內(nèi)容。將黨政機構(gòu)組織內(nèi)重大決策的透明度、重大人事安排的透明度、財務(wù)監(jiān)督能力、規(guī)則程序的完善程度和紀律對組織內(nèi)各部門成員的行為的規(guī)范程度作為測量制衡指標的具體內(nèi)容。本部分題目的選項為五分制李克特量表，答案由填寫者在問卷中標出。

但在實證研究的過程中發(fā)現(xiàn)，由于自變量較多，且樣本數(shù)量有限，導致自由度受到較大影響，多數(shù)變量不顯著。且由于政府組織復雜性類別的題目答案為填寫在五分制李克特量表中的連續(xù)變量。因此，作者將組織復雜性類別中的題目根據(jù)組織分工、協(xié)作和制衡進行分類，并求取各部門分工、制衡和協(xié)作程度的均值，并將均值作為新的自變量放入模型中。

本研究旨在探討微觀層面內(nèi)，即政府各職能部門之間的協(xié)同在危機治理領(lǐng)域的應(yīng)用，及政府內(nèi)設(shè)各職能部門參與協(xié)同的影響因素。由于政府內(nèi)設(shè)各職能部門可能在危機事件發(fā)生時會直接采取與宏觀層面主體，即政府以外的如企業(yè)、社會組織等主體進行協(xié)同治理的做法，且此類協(xié)同結(jié)果可能會影響到該部門與其他政府內(nèi)設(shè)的職能部門進行協(xié)同的行為。因此，在研究中，作者將各職能部門與除政府外的主體協(xié)同應(yīng)對危機的次數(shù)作為控制變量。

通過調(diào)查統(tǒng)計，86.3%的被調(diào)查者認為其所在的部門曾采取過跨部門協(xié)同的方式應(yīng)對危機。即當一定區(qū)域內(nèi)的居民的正常生活受到自然災(zāi)害或人為災(zāi)難影響時，政府內(nèi)設(shè)的各職能部門會采取協(xié)同的做法，與其他一個或多個部門合作應(yīng)對危機。

實證研究表明，在能力類別中，部門所擁有的能夠解決危機性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件)的物資程度與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著負相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為－0.292，p＜0.1。即部門擁有的能夠解決危機性事件的物資越多，部門越傾向于獨自解決危機性事件，而非與其他部門協(xié)同解決。部門擁有的公務(wù)員數(shù)量與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.178，p＜0.001。即部門擁有的人數(shù)越多，則越會與其他部門協(xié)同參與危機性事件的治理網(wǎng)絡(luò)。假設(shè)2被部分證實。

經(jīng)驗類別中，部門進行過的危機性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件)的預(yù)演種類數(shù)與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.09，p＜0.1。即部門進行過的危機預(yù)演種類數(shù)越多，則越可能與其他部門協(xié)同參與危機性事件治理網(wǎng)絡(luò)。假設(shè)3被推翻。

組織復雜性類別中，政府內(nèi)設(shè)的各職能部門分工程度與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)未呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，假設(shè)4未被證實。政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的協(xié)作程度與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)未呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，假設(shè)5未被證實。政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的制衡程度與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.409，p＜0.001。即政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的制衡程度越高，則部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)越多。假設(shè)6被證實。

三、對協(xié)同治理研究結(jié)果的理論分析

本文將中國區(qū)級政府在危機事件發(fā)生時的協(xié)同實踐和應(yīng)用為研究對象，探究協(xié)同在危機時刻的應(yīng)用，與危機中各部門參與協(xié)同的影響因素。通過對德州市D區(qū)和F區(qū)、東營市C區(qū)、濱州市E區(qū)、以及濟寧市T區(qū)的黨政機構(gòu)內(nèi)共245個部門的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示85.4%(195份問卷)的被調(diào)查部門在危機發(fā)生時采取過與其他部門協(xié)同應(yīng)對的做法。并且發(fā)現(xiàn)部門所擁有的能夠解決自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的物資程度，部門人數(shù)，部門進行過自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件危機預(yù)演的種類數(shù)，以及政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的制衡程度對部門參與危機事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著相關(guān)關(guān)系。其中，部門所擁有的能夠解決自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的物資程度與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著負相關(guān)關(guān)系，即部門擁有的用以解決危機性事件的物資越多，部門越傾向于獨自解決危機性事件，而非與其他部門協(xié)同解決。部門擁有的公務(wù)員數(shù)量與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即部門擁有的人數(shù)越多，則越會與其他部門協(xié)同參與危機性事件的治理網(wǎng)絡(luò)。部門進行過的危機性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件)的預(yù)演種類數(shù)與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即部門進行過的危機預(yù)演的種類數(shù)越多，則越可能與其他部門協(xié)同參與危機性事件的治理。政府內(nèi)設(shè)的各職能部門之間的制衡程度與部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即職能部門間的制衡程度越高，則部門參與危機性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)越多。

上述結(jié)果顯示了許多與以往常識性認知不一致的現(xiàn)象。例如，為何經(jīng)驗和能力越強的部門越不會獨自進行危機治理，反而更傾向于與其他部門協(xié)同治理?政府作為一個組織，為何其內(nèi)部的分工和協(xié)作對組織內(nèi)各職能部門參與協(xié)同的次數(shù)沒有影響，但部門間的制衡卻影響顯著?針對這些問題，本部分將從以下四方面進行回答:第一，區(qū)級政府內(nèi)設(shè)各職能部門與區(qū)政府之間的上下級關(guān)系；第二，區(qū)政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的博弈關(guān)系；第三，區(qū)政府內(nèi)部各職能部門的自身責任；第四，區(qū)政府內(nèi)設(shè)的各職能部門的行為邏輯。

區(qū)政府各部門是政府的職能部門，直接對區(qū)政府負責，組織和實施區(qū)政府制定的各項政策。近幾十年來，中國各級政府，尤其是基層政府的主要工作是發(fā)展和穩(wěn)定。危機性事件的應(yīng)對和治理便是政府維穩(wěn)工作的重要組成部分。對于危機性事件的預(yù)防和治理，區(qū)政府內(nèi)部有相應(yīng)的制度和規(guī)定。在部門主要負責人和危機事件的當事人、以及部門榮譽獎勵方面的一票否決制是各級政府常使用的危機事件管控的制度規(guī)定①姜曉萍、范迎春:《從SARS看我國地方政府的危機管理》，《四川大學學報》(哲學社會科學版)2004年第2期。。此外，政府是理性的也是本文的前提預(yù)設(shè)，因此，一旦危機性事件出現(xiàn)，政府各部門一般會盡其所能解決危機，目前“社會治理日益成為高頻詞?！雹谖豪?《論深化社會控制科學化研究》，《理論學刊》2017年第2期。這樣，區(qū)政府各職能部門在危機性事件的治理方面，與區(qū)政府之間的上下級關(guān)系的處理有以下特點:

第一，嚴格執(zhí)行和落實政府的安排，完成自己的分內(nèi)之事。如有機會和可能，自己承擔和完成危機治理任務(wù)，以贏得政府的認可和獎勵。第二，杜絕一切因不積極主動參與危機事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)而造成的不良后果的發(fā)生，以避免被問責的可能。第三，若實在力不從心或存在風險，則充分向政府說明困難，或與其他職能部門共同承擔危機事件處理不力的風險。

區(qū)政府的職能部門在協(xié)同處理危機事件中與區(qū)政府的上下級關(guān)系表明，如果一部門具有獨立完成任務(wù)的能力和把握，則會努力承擔危機治理的任務(wù)，以得到政府的認可和獎勵。這時，該部門與其他部門協(xié)同參與危機事件治理的愿望便會減少。但當一部門沒有能力獨立完成危機事件的治理，或獨立完成危機事件的治理任務(wù)存在較大困難時，則與其他部門協(xié)同參與危機事件治理、實現(xiàn)風險共擔的愿望便會增加。

這便可以用以解釋對假設(shè)2和假設(shè)3的論證。能力類別中，部門擁有能夠解決危機性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件)的物資程度越多，則越不會參與與其他部門的協(xié)同。這或許是因為該部門解決危機事件的物資充裕，有獨立完成任務(wù)的能力。因此，該部門會選擇努力承擔任務(wù)，獨立解決危機性事件，以期得到政府的認可和獎勵。而能力類別中另一個呈顯著的指標——部門人數(shù)，與部門參與危機性事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。即部門人數(shù)越多，則越會與其他部門協(xié)同進行危機治理。這或許是在部門獨立應(yīng)對危機存在較大困難時，選擇與其他部門協(xié)同，以期責任共擔的做法。經(jīng)驗類別中，部門進行過危機(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件)預(yù)演的種類數(shù)也與部門參與危機事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。即部門進行過危機預(yù)演的種類數(shù)越多，則越會與其他部門協(xié)同治理危機。這或許是因為部門參與過的危機預(yù)演的種類數(shù)越多，經(jīng)驗越豐富，則越是了解危機性事件治理不當?shù)娘L險和后果，則越期望與其他部門協(xié)同，實現(xiàn)責任和風險的共擔。因此，部門在危機事件發(fā)生后是否會參與協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，除部門的能力和經(jīng)驗兩因素外，危機事件的嚴重性，及政府對職能部門治理危機事件的成敗的獎懲措施或許也是重要的影響因素。

此外，對于假設(shè)3提出的政府內(nèi)設(shè)的職能部門應(yīng)對危機性事件的經(jīng)驗越豐富，則越不會與其他部門協(xié)同參與危機性事件的治理未得到證實的現(xiàn)象，還可以通過公共責任和崗位責任的關(guān)系進行論證。區(qū)政府的公共責任和內(nèi)設(shè)職能部門的崗位責任是不同的。職能部門的崗位責任往往配備相應(yīng)的人力、物力、財力，以及相應(yīng)的職權(quán)，具有較強的完成崗位職責的能力；但公共責任則涉及面廣，缺乏單獨完成任務(wù)的能力和條件。某一單獨部門承擔崗位責任之外的公共責任常會承擔一定的風險。因此，政府內(nèi)設(shè)的職能部門承擔公共責任會出現(xiàn)一定的外在強制性，內(nèi)部缺少積極性和主動性。

危機性事件往往涉及面廣，影響力大。因此，部門對于危機性事件的治理具有一定的公共責任的性質(zhì)。區(qū)政府內(nèi)設(shè)的各職能部門在參與危機事件治理的過程中，可能會與自身崗位責任相一致，這時如果自身具有足夠解決危機的能力，則會選擇獨立解決危機，贏得政府的認可。但也可能部門自身的能力有限，沒有足夠的解決危機的能力，這時便會選擇與其他部門進行合作，協(xié)同應(yīng)對，減少消極影響。但有時也會出現(xiàn)與自身崗位責任不匹配，或危機未發(fā)生在本部門的情況，則部門參與危機性事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的動力將更多地來自于部門的公共責任意識。在中國各級政府將維穩(wěn)看作重中之重的背景下，公共管理者擁有危機性事件的處理經(jīng)驗越豐富，則越會與其他部門協(xié)同，以此作為防止治理不力而引發(fā)被問責的風險。

假設(shè)4和假設(shè)5提出的政府作為一個組織其內(nèi)部的分工和協(xié)作水平未對本研究的因變量——部門協(xié)同參與危機性事件治理的次數(shù)產(chǎn)生顯著影響。針對這一現(xiàn)象，可以通過職能部門之間的博弈關(guān)系進行解釋。職能部門間的博弈關(guān)系體現(xiàn)了危機事件治理過程中各部門的合作與離異的趨勢。職能部門之間的博弈關(guān)系可以通過各職能部門對自己崗位任務(wù)的完成而體現(xiàn)，也可以通過對上級政府的臨時性任務(wù)的響應(yīng)和貢獻來體現(xiàn)。而由于中國集權(quán)式的治理模式，尤其是近四十年來由中央政府設(shè)計和啟動的自上而下的改革，形成了下級政府之間的博弈最終由上級政府裁定、政府各職能部門之間的博弈由政府裁定的規(guī)則。因此，區(qū)級政府內(nèi)設(shè)的職能部門之間的博弈關(guān)系也總是通過區(qū)政府來裁定的。

區(qū)級政府中的各內(nèi)設(shè)部門的崗位任務(wù)是其自身職能的具體體現(xiàn)，而內(nèi)設(shè)部門的職能是區(qū)級政府權(quán)力分配的結(jié)果。所以，區(qū)級政府各部門之間的職能本質(zhì)上就是一種分工協(xié)作的關(guān)系，共同對政府負責。在危機性事件治理中，部門之間的分工和協(xié)作本就是崗位職責的本質(zhì)要求。理論上講，這種分工越是科學合理，對共同目標的實現(xiàn)就越是有利。換言之，分工越合理，則越有利于部門之間的協(xié)同，這在葉嵐和王有強的研究中也得到證實①葉嵐、王有強:《城市區(qū)級政府部門結(jié)構(gòu)與運作——基于S區(qū)管理領(lǐng)域公務(wù)員調(diào)查的實證研究》，《公共管理學報》2014年第4期。。但這需要一個前提——計算各部門對公共目標實現(xiàn)的貢獻度，將各部門之間的競爭關(guān)系降到最低。

但中國自上而下的集權(quán)式治理模式?jīng)Q定了，政策的發(fā)動和動員往往來自黨委和政府，其下的職能部門主要負責組織落實和實施。這也使得各職能部門常通過自身的崗位目標和任務(wù)的完成情況而獲得黨委和政府的認可。在此情形下，各部門將更多地關(guān)注自身的崗位任務(wù)和本部門的利益，鮮少關(guān)注共同目標的實現(xiàn)。部門間的競爭或許也會使得各職能部門會忽視甚至阻止其他部門利益的獲取。因此，區(qū)級政府內(nèi)部各職能部門的分工和協(xié)作與該部門參與協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)之間可能并不存在相關(guān)關(guān)系。這也是對假設(shè)4和假設(shè)5提出的組織內(nèi)各部門的分工和協(xié)作對部門協(xié)同參與危機性事件的治理產(chǎn)生影響未得到證實的原因。

對于假設(shè)6提出的政府作為一個組織，其內(nèi)設(shè)職能部門之間的制衡關(guān)系的強弱對本研究的因變量——部門協(xié)同參與危機性事件治理的次數(shù)產(chǎn)生的顯著正相關(guān)關(guān)系，可以通過職能部門之間的博弈關(guān)系的第二種體現(xiàn)形式——各職能部門對政府的臨時性任務(wù)的響應(yīng)和貢獻來進行解釋。隨著改革的不斷深入，臨時性的任務(wù)或緊急需要解決的問題時常出現(xiàn)。各級政府，尤其是基層政府及其職能部門需要應(yīng)對的迫切性較強的臨時性或計劃外的工作時有發(fā)生。而對這些臨時性工作的響應(yīng)和處理也成為考察職能部門的重要指標。

危機事件的處理就是一項迫切性較強的臨時性事件。在一般情況下，危機性事件的處理由政府主持，各職能部門有明確的分工和密切的合作，政府的組織性和紀律性充分彰顯。危機治理中的各職能部門為了贏得黨委、政府以及社會的認可，往往會積極配合，完成共同的目標和任務(wù)。這是職能部門之間制衡越強，協(xié)同的可能性越高的典型說明。

此外，區(qū)政府各職能部門在危機事件中的協(xié)同問題也涉及職能部門與區(qū)政府之間的博弈問題。職能部門的崗位職責是區(qū)政府整體責任的分解。崗位的劃分具有機械性，整體責任絕非局部責任的簡單加權(quán)。因此，區(qū)政府的整體責任的實現(xiàn)往往要求職能部門在完成自身責任的同時也要承擔整體的公共責任。然而，崗位責任一旦確定，職能部門將更加重視自身既定的責任目標，而忽視公共責任。作為區(qū)級政府，在分配整體責任之后，將更加重視整體責任的實現(xiàn)。這樣便會出現(xiàn)區(qū)政府與其下各職能部門之間的博弈。區(qū)政府更加強調(diào)整體責任的結(jié)果是強調(diào)內(nèi)設(shè)職能部門之間的制衡，而各職能部門強調(diào)崗位責任的結(jié)果是強調(diào)自身的獨立性和權(quán)利。因此，假設(shè)6關(guān)于部門間的制衡會促進危機中部門參與協(xié)同治理的次數(shù)的假設(shè)便會成立。

本研究的發(fā)現(xiàn)也可以從區(qū)政府內(nèi)設(shè)的職能部門的行為邏輯方面進行分析。區(qū)政府內(nèi)設(shè)的職能部門之間協(xié)同的行為邏輯需要動力支持。作為基層政府的內(nèi)設(shè)部門，職能部門的合法性利益和動力來自于三個方面:對本職工作和任務(wù)的完成、黨委和政府對部門在本職工作外的任務(wù)完成情況的認可和獎勵、部門之間的相互合作產(chǎn)生的溢出效益。這三個方面的動力來源也揭示了基層政府內(nèi)設(shè)的職能部門的行為邏輯。在中國集權(quán)式治理模式的背景下，后兩者往往會得到部門領(lǐng)導者的重視。因此，集權(quán)式治理模式往往會更容易地促使職能部門之間的合作，促進區(qū)政府共同目標的實現(xiàn)。

改革開放近四十年來堅持的自上而下的治理模式——從改革目標到政策工具的選擇，再到政策的落實，由中央政府設(shè)計和發(fā)動、地方政府進行組織、基層政府進行實施的治理模式形成了不同層級政府之間的有效銜接?；鶎诱畠?nèi)設(shè)職能部門的分工有時會由于政策的推進而導致模糊不清的現(xiàn)象。中共十八大以后，政府職能轉(zhuǎn)變的推進促使基層政府內(nèi)設(shè)部門的職責日漸清晰。但是以放、管、服為核心內(nèi)容的職能轉(zhuǎn)變?nèi)栽趯嵤┑倪^程中，所以基層政府部門的整體性行為還是其主要的行為方式。

由于行政行為的集權(quán)式模式，導致了政府對內(nèi)設(shè)職能部門的嚴格控制的同時強化了對職能部門之間競爭行為的重視——嚴格的績效考核、各種形式的評比，以此提高內(nèi)設(shè)職能部門的工作效率。但這種行為相反又會促進內(nèi)設(shè)職能部門對自身工作和利益的重視。因此，基層政府的內(nèi)設(shè)職能部門的行為一方面會積極響應(yīng)黨委、政府及上級的號召，另一方面又要時刻強調(diào)自身的工作和利益。在危機事件或其他涉及公共責任的事件發(fā)生時，各職能部門會積極參與，但同時也會考量自己的利益得失。

危機性事件中各職能部門的協(xié)同行為涉及到區(qū)政府內(nèi)設(shè)職能部門的責任和利益，更為直接和重要的是來自于公共責任和各職能部門之間的制衡，以及各職能部門對政府的服從關(guān)系。因此，危機性事件中區(qū)級政府內(nèi)設(shè)職能部門之間的協(xié)同涉及到各職能部門更為深層次的行為邏輯。關(guān)鍵問題是如何減少協(xié)同的調(diào)控成本、提高協(xié)同效率。

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1003－4145[2017]12－0187－06

2017－08－09

李 珒(1992—)，女，清華大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向:政府管理。

(責任編輯:張金寶)