關(guān)保英

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行政主體拖延履行法定職責(zé)研究
——以政府法治為視角

關(guān)保英

政府對(duì)法律負(fù)責(zé)是建設(shè)責(zé)任政府的基本前提和要求。行政主體拖延履行法定職責(zé)是指行政主體在行政執(zhí)法中沒有及時(shí)實(shí)施相應(yīng)的行政行為而使行政相對(duì)人在特定行政執(zhí)法中權(quán)益受損的狀態(tài)。它有拖延做出行政決策和行政決定、拖延回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和答復(fù)當(dāng)事人訴求等表現(xiàn)形式。行政主體拖延履行法定職責(zé)違背了行政法治精神，造就了行政官僚化，阻滯了行政過程順利推進(jìn)，降低了行政公信力。為此，應(yīng)通過完善行政程序制度、構(gòu)建行政不作為矯正制度、拓展行政行為的參與制度和泛化行政職權(quán)剝離制度，將行政主體拖延履行法定職責(zé)的治理納入行政法治的總體系中。

行政主體； 法定職責(zé)； 延遲履行； 治理對(duì)策

“政府對(duì)法律負(fù)責(zé)不僅要求政府行為不違法，而且，在政府依法律善治的背景下，還要求政府積極履行其服務(wù)義務(wù)，在當(dāng)‘為’而不‘為’時(shí)也應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，北京：法律出版社，2008年，第289頁。。當(dāng)‘為’而不‘為’還應(yīng)該包括時(shí)間上的要求。因此，我國行政復(fù)議法和行政訴訟法都對(duì)行政主體拖延履行法定職責(zé)問題做出了規(guī)定，將其歸為瑕疵行政行為的范疇，并規(guī)定對(duì)這種瑕疵行政行為相關(guān)救濟(jì)機(jī)關(guān)可以作出不利于被告的判決。那么，行政主體拖延履行法定職責(zé)究竟應(yīng)當(dāng)如何從理論上予以闡釋？如何在行政法治實(shí)踐中對(duì)其進(jìn)行定位？就顯得非常重要。令人遺憾的是，我國學(xué)界關(guān)于行政主體拖延履行法定職責(zé)目前還研究不多，這對(duì)行政法治實(shí)踐而言是極其不利的。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，以“政府法治論”為指導(dǎo)和基礎(chǔ)，擬對(duì)行政主體拖延履行法定職責(zé)作較為系統(tǒng)的分析。本研究不將側(cè)重點(diǎn)放在行政救濟(jì)的范疇中，而是從政府法治的角度對(duì)該問題作出分析和考量。

一、行政主體拖延履行法定職責(zé)界定

所謂行政主體拖延履行法定職責(zé)，是指行政主體在行政執(zhí)法中沒有及時(shí)實(shí)施相應(yīng)的行政行為而使行政相對(duì)人在特定行政執(zhí)法中權(quán)益受損的狀態(tài)。行政主體的法定職責(zé)是由法律典則和法律規(guī)范予以規(guī)定的，在通常情況下，規(guī)定這些法定職責(zé)的典則和規(guī)范主要是行政法*除了行政法以外，對(duì)政府行政系統(tǒng)職責(zé)作出規(guī)定的還有憲法，例如我國憲法第89條和第107條就對(duì)行政系統(tǒng)的法定職責(zé)作了列舉規(guī)定。憲法作為行政法的上位法對(duì)行政系統(tǒng)法定職責(zé)作出規(guī)定奠定了政府法治的邏輯前提，這也提醒我們有關(guān)政府法治的研究應(yīng)當(dāng)首先從憲法予以切入。。這些法定職責(zé)從公法理論上講，對(duì)行政主體具有一定的強(qiáng)制性，即是說，行政主體不可以像民事主體那樣來處分這些權(quán)利或者權(quán)益。法定職責(zé)作為一種職責(zé)對(duì)行政主體而言，具有權(quán)力和權(quán)益兩個(gè)方面的屬性，在民事法律制度中，權(quán)益的主體是有權(quán)處分權(quán)益的，而在公法理論中這種處分不存在，這便要求行政主體的法定職責(zé)必須遵循三個(gè)方面的履行規(guī)則：一是職責(zé)的正當(dāng)履行。正當(dāng)程序是一項(xiàng)重要的公法制度，要求公權(quán)力的行使必須有對(duì)應(yīng)的主體，必須有對(duì)應(yīng)的程序，而且作為公權(quán)力只能由公權(quán)主體所享有，這些權(quán)力的行使還必須考慮正義、公平等相對(duì)較高的法治價(jià)值。行政主體作為行政公權(quán)的行使者，亦必須對(duì)其享有的行政職權(quán)進(jìn)行正當(dāng)行使，即“政府存在和運(yùn)行的正當(dāng)性”*楊海坤：《行政法哲學(xué)的核心問題：政府存在和運(yùn)行的正當(dāng)性——兼論“政府法治論”的精髓和優(yōu)勢(shì)》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第6期。。該正當(dāng)性若具體到行政法治實(shí)踐中，便有諸多的具體要求，如，行政主體必須按法定程序行使權(quán)力，行政主體不能導(dǎo)致行政行為遲延，行政主體不能處分自己的權(quán)力等。二是職責(zé)的正確履行，與行政職責(zé)的正當(dāng)履行相比，行政職責(zé)的正確履行是更加具有技術(shù)含量的東西，它對(duì)行政主體行政行為的作出不僅提出了質(zhì)的方面的要求，而且也提出了量的方面的要求。就是說，一個(gè)行政職權(quán)必須適合于一個(gè)特定的行政環(huán)境，一個(gè)行政職權(quán)必須與特定的當(dāng)事人予以對(duì)應(yīng)，做到每一個(gè)職權(quán)都不存在或輕或重的不良狀態(tài)。我們知道，當(dāng)行政法在為行政主體賦予行政職權(quán)時(shí)，它是抽象的、概括的，行政主體對(duì)某一職權(quán)是可以反復(fù)適用的。但是，當(dāng)這些職權(quán)運(yùn)用到行政過程中時(shí)，它的每一次行為都應(yīng)當(dāng)存在著一定程度的差異，因?yàn)槊恳淮蔚膬?nèi)外在環(huán)境都有些許變化，行政行為要做到正確，或者說行使法定職權(quán)要做到恰如其分，就必須與每一個(gè)行為過程的內(nèi)外在條件相一致，職責(zé)的正確性也就蘊(yùn)含于這其中。三是職責(zé)的及時(shí)履行。行政主體依法履行法定職責(zé)，這個(gè)依法性不僅僅是對(duì)職責(zé)履行中的點(diǎn)狀方面的規(guī)定和要求，更是對(duì)行政職責(zé)履行中線狀的要求，就是要求行政職責(zé)必須有機(jī)地存在于系統(tǒng)的行政過程之中，不能夠與整體的行政目標(biāo)、行政過程相割裂。這便提出了職責(zé)履行中的及時(shí)性問題，若一個(gè)行政職責(zé)應(yīng)當(dāng)在前一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)做出，而行政主體則選擇了后一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，行政主體將本來應(yīng)該在前一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)施的行為放在了后一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這就必然會(huì)阻滯行政過程。所以，行政職責(zé)的及時(shí)履行同樣是法定職責(zé)的基本內(nèi)涵。行政主體拖延履行法定職責(zé)的行為特征的認(rèn)定，就應(yīng)當(dāng)從上列基本原理和原則進(jìn)行演繹。

第一，它是行政行為。在行政法學(xué)理中，行政行為是一個(gè)特指的概念，它是指行政主體在與行政相對(duì)人發(fā)生行政法上聯(lián)系時(shí)所為的行為。楊海坤教授指出：“行政行為是基于行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)而實(shí)施的行為”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第213-214頁。。行政主體的職責(zé)履行在有些情形下所面對(duì)的是相關(guān)的國家機(jī)關(guān)，如在監(jiān)督行政中，它可以面對(duì)司法機(jī)關(guān)，也可以面對(duì)立法機(jī)關(guān)，當(dāng)行政主體面向這些機(jī)關(guān)而實(shí)施某種行為時(shí)，該行為就不是行政行為的范疇。以此而論，行政主體的法定職責(zé)并不都是由行政行為構(gòu)成的，一部分法定職責(zé)屬于行政行為，而另一部分法定職責(zé)則不能歸入到行政法總的行政行為概念之中。那么行政主體拖延履行法定職責(zé)究竟屬于哪一類呢？毫無疑問，它屬于前者。換句話說，行政主體拒絕履行法定職責(zé)，該職責(zé)所涉及的權(quán)利義務(wù)標(biāo)的或者對(duì)象是行政相對(duì)人，該職責(zé)將行政主體與行政相對(duì)人予以有機(jī)的聯(lián)系。以此而論，行政主體拒絕履行法定職責(zé)屬于行政行為的范疇。正因?yàn)槿绱?，行政?fù)議法和行政訴訟法才能夠順理成章的將其納入行政救濟(jì)的范疇，因?yàn)樾姓?fù)議也罷，行政訴訟也罷，其制度焦點(diǎn)在行政行為上，都以對(duì)行政行為的審查為基本的制度構(gòu)型，而我國關(guān)于行政主體拖延履行法定職責(zé)的概念也恰恰體現(xiàn)于這兩個(gè)制度之中。

第二，它是行政法上的違法行為。在行政法學(xué)理論中，有行政行為的瑕疵或者叫瑕疵行政行為概念。筆者注意到，諸多國家的行政法學(xué)理論都有這樣的概念，這樣的行政行為所帶來結(jié)果便是“可撤銷性與可廢除性”*哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第266頁。。而該概念在不同學(xué)者的認(rèn)知中有不同的行為定性，有些學(xué)者將瑕疵行政行為與違法行政行為予以并列，即違法行政行為不能夠包含瑕疵行政行為，之所以不能夠包含是因?yàn)殍Υ眯姓袨樵诓划?dāng)?shù)某潭壬下燥@輕微，還不足以構(gòu)成行政上的違法。而行政上的違法其行為不當(dāng)性的量要大的多，它已經(jīng)觸犯了行政實(shí)在法的規(guī)定。另一種分析則認(rèn)為，瑕疵行政行為同樣是違法行政行為，這種分析的理論基礎(chǔ)是，在行政法中某一行為或者合法或者違法，而在違法和合法之間并沒有第三條道路。我國行政訴訟法和行政復(fù)議法關(guān)于瑕疵行政行為與行政違法行為沒有一個(gè)法定意義上的解釋和說明，但諸多學(xué)者將行政訴訟法規(guī)定的不當(dāng)行政行為歸入到瑕疵行政行為的范疇而沒有將其歸入到違法行政行為的范疇之中。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國行政訴訟法的制度設(shè)計(jì)，在我國，某一行政行為或者合法、或者違法，即是說，凡是不當(dāng)?shù)男姓袨榛蛘哞Υ眯姓袨槎紤?yīng)當(dāng)歸入到違法行政行為之中，因?yàn)槲覈姓V訟法所賦予人民法院司法審查的行為選擇只有兩種，那就是或者判定某一行政行為違法，或者判定某一行政行為合法，而不能對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查，基于這個(gè)制度設(shè)計(jì)，我們可以從理論上做進(jìn)一步的演繹，那就是，行政主體拖延履行法定職責(zé)是行政上的違法。也許我們可以用瑕疵行政行為、不當(dāng)行政行為的理論來解釋和分析該行為，但其基本定型則必須是行政法上的違法。

第三，它是行政職責(zé)的懈怠。行政主體拖延履行法定職責(zé)是以行政行為的形式出現(xiàn)的，具體的講，一個(gè)行政主體在行政執(zhí)法中拖延了某一法定職責(zé)，它首先體現(xiàn)于行政行為方面，該行政行為是沒有按時(shí)做出的。它究竟是不是行政法上的不作為，則是需要探討的。行政法上的不作為表現(xiàn)為行政主體沒有實(shí)施一定的行政行為，如果我們將行政法上的不作為做狹義解釋的話，那么，行政主體拖延履行法定職責(zé)就不屬于行政不作為。但也有學(xué)者將行政主體職責(zé)履行的拖延歸入到行政不作為的范疇之中*應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年，第113頁。，即是說，在廣義不作為的概念之中，包括了行政主體拖延履行法定職責(zé)的概念。對(duì)于這個(gè)問題，我們不需要有所糾結(jié)，這是一個(gè)概念確定和規(guī)范設(shè)計(jì)問題，進(jìn)一步講，我們可以將行政主體拖延履行法定職責(zé)歸入到行政不作為之中，也可以將這兩個(gè)行為予以分開作為兩種獨(dú)立的行政違法行為來看待，無論怎么樣設(shè)計(jì)都不存在理論和實(shí)踐上的障礙。我們要強(qiáng)調(diào)的是，行政主體拖延履行法定職責(zé)牽扯到行政主體對(duì)法定職責(zé)的態(tài)度問題，很顯然該行為是行政主體對(duì)行政職責(zé)的懈怠，行政職責(zé)懈怠在我國傳統(tǒng)行政法治中并不存在。然而，自中共中央關(guān)于我國依法治國的頂層設(shè)計(jì)完成之后，行政職責(zé)的懈怠就成了一個(gè)行政實(shí)在法上的用語，行政懈怠也成為違法或者不當(dāng)行政行為的類型之一*中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于我國依法治國的頂層設(shè)計(jì)中提出了行政懈怠的概念，它的基本含義是行政主體對(duì)行政職權(quán)的蔑視或者在行使行政職權(quán)時(shí)放棄了有關(guān)的義務(wù)。筆者認(rèn)為該概念有著非常重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，有待我國行政法學(xué)界進(jìn)一步挖掘，該概念對(duì)政府法治及其理論也有重要意義。。在傳統(tǒng)理論中，行政職責(zé)的懈怠更多存在于行政學(xué)和政治學(xué)之中，而現(xiàn)在它也成了行政法中的一個(gè)正當(dāng)概念，行政主體拖延履行法定職責(zé)就是行政懈怠的具體行為方式。

第四，它是行政侵益行為。在行政行為的理論分類之中，有學(xué)者用授益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為來概括行政行為的類型*應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，第112-113頁。。僅從字面意義上看，授益性行政行為是指行政主體的行政行為能夠給行政相對(duì)人帶來利益或者其他方面的好處；所謂負(fù)擔(dān)性行政行為則是指行政主體的行政行為給行政相對(duì)人帶來了物質(zhì)或者精神上的不利或者侵害。該分類對(duì)于我們認(rèn)知行政行為與行政相對(duì)人的關(guān)系是有重要價(jià)值的。當(dāng)然，在行政法治實(shí)踐中，還有一種行政行為應(yīng)當(dāng)屬于中性的，該行政行為既不對(duì)行政相對(duì)人帶來直接的利益，也不給行政相對(duì)人帶來不利。例如，行政主體的程序性行政行為等。行政主體拖延履行法定職責(zé)與行政相對(duì)人在利益上究竟是什么關(guān)系呢？毫無疑問，行政主體拖延履行法定職責(zé)給行政相對(duì)人所帶來的是負(fù)能量而不是正能量，它是不利于行政相對(duì)人的。深入一點(diǎn)講，行政主體拖延履行法定職責(zé)必然會(huì)給行政相對(duì)人造成一定侵害，這種侵害可以有類型上的區(qū)分，可以有量上的區(qū)分等等。但它的加害性是必然存在的，這也是我們認(rèn)知或者定性該行為的本質(zhì)性的東西。

二、行政主體拖延履行法定職責(zé)的表現(xiàn)形式

行政主體拖延履行法定職責(zé)在表現(xiàn)形式上有三個(gè)方面必須引起必要的重視。一是行政主體的行政態(tài)度問題。行政主體是公權(quán)力的行使者，甚至是國家權(quán)力的代表者，行政主體的非法定人格性理論認(rèn)為,行政主體并不存在法律上的獨(dú)立人格，它是代表國家而行使行政權(quán)的。該理論的核心就是要強(qiáng)化行政主體在行政職權(quán)行使中的責(zé)任意識(shí)，就是要讓行政主體對(duì)國家行政權(quán)負(fù)責(zé)，對(duì)其他國家行政主體負(fù)責(zé)。行政主體拖延履行法定職責(zé)就是在行政態(tài)度上出現(xiàn)了問題，它沒有認(rèn)真對(duì)待國家所賦予它的行政職權(quán)，沒有認(rèn)真對(duì)待該職權(quán)對(duì)社會(huì)公眾所產(chǎn)生的影響。總而言之，行政主體拖延履行法定職責(zé)首先涉及到行政主體的行政態(tài)度問題，我們應(yīng)當(dāng)站在這樣的高度來認(rèn)知并站在這樣的高度分析它的表現(xiàn)形式。二是行政法上的時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題。在行政法中時(shí)間節(jié)點(diǎn)尚未形成核心觀念，而且人們也似乎不認(rèn)為時(shí)限在行政法治中有多么重要的意義，當(dāng)人們強(qiáng)調(diào)時(shí)間節(jié)點(diǎn)時(shí)，常常和有關(guān)的訴訟制度聯(lián)系在一起。然而，隨著行政法治的發(fā)展，人們除了強(qiáng)調(diào)程序在行政法中的重要性之外，也強(qiáng)調(diào)效率的重要性，正因?yàn)槿绱?，我國在行政?shí)體法中也規(guī)定了諸多時(shí)效問題。例如，土地法、環(huán)境保護(hù)法等都規(guī)定了相應(yīng)的時(shí)效和時(shí)限，而2003年出臺(tái)的行政許可法專門對(duì)行政審批中的時(shí)效規(guī)定了時(shí)間節(jié)點(diǎn)*《行政許可法》第47條第一款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利;申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。”。行政法發(fā)展的格局非常生動(dòng)的表明了時(shí)間節(jié)點(diǎn)在行政法治中的重要性，而任何一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)在行政法中都是具體的，都需要和行政主體的職責(zé)履行聯(lián)系在一起，拖延履行法定職責(zé)就是對(duì)行政法中時(shí)間節(jié)點(diǎn)的蔑視。這是我們分析行政主體拖延履行法定職責(zé)表現(xiàn)形式的又一個(gè)關(guān)鍵因素。三是行為后果問題。在法律上人們常常強(qiáng)調(diào)法律效果問題，也就是說，某一法律行為所能夠產(chǎn)生的實(shí)際法律后果。法律后果就是法律行為對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的影響力，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人影響的實(shí)際狀況。在合法行政行為中，法律后果是良性的，而行政主體拖延履行法定職責(zé)則產(chǎn)生了不良法律后果，它沒有在行政主體與行政相對(duì)人之間形成理性關(guān)系，更沒有通過行政主體的行政行為構(gòu)建起良好的社會(huì)關(guān)系，該法律后果也是我們分析行政主體拖延履行法定職責(zé)表現(xiàn)形式的重要因素。至于行政主體拖延履行法定職責(zé)在行政法治實(shí)踐中有哪些具體表現(xiàn)，則需要我們通過行政實(shí)在法予以確認(rèn)。在筆者看來下列方面是我們?cè)谠O(shè)計(jì)該制度時(shí)必須梳理出來的有關(guān)該行為的表現(xiàn)形式。

第一，拖延做出行政決策。行政決策是一個(gè)大的概念系統(tǒng)，即是說，有些行政決策是行政主體面向國家做出的，而有些行政決策則是行政主體面向公眾做出的。行政決策若面向社會(huì)公眾做出，就涉及到行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，它也必然會(huì)成為行政行為的范疇。有些行政主體為了規(guī)避法律責(zé)任而消極對(duì)待行政決策，換言之，有些行政主體本來應(yīng)當(dāng)做出行政決策，為了怕承當(dāng)更多的責(zé)任而放棄這樣的決策，有些行政主體則故意拖延行政決策做出的時(shí)間。在行政主體沒有及時(shí)做出行政決策的狀態(tài)下，這便是拖延法定職責(zé)的行為，這是行政主體拖延履行法定職責(zé)的一種新的形式。之所以這樣說，是因?yàn)槲覀冊(cè)谛姓▊鹘y(tǒng)中，沒有相關(guān)行政決策的法律調(diào)整問題，而當(dāng)我們將行政決策納入行政法調(diào)整的范疇之中，行政決策的拖延做出就自然而然的成了拖延履行法定職責(zé)的表現(xiàn)形式。由于行政決策在行政行為體系中，處于較為特殊的地位，對(duì)于這個(gè)表現(xiàn)形式，我們千萬不可以偏廢。

第二，拖延做出行政決定。新修訂的行政訴訟法則將行政決定作為行政法上的一個(gè)獨(dú)立概念，就是行政主體針對(duì)某一個(gè)特定的行政處置事項(xiàng)所做的選擇，在有些情況下，也是行政主體在做出行政行為時(shí)的首要行為方式。總而言之，行政決定已經(jīng)成為一個(gè)正式的法律用語，我們?cè)谛姓ㄖ螌?shí)踐中如何梳理行政決定的概念是非常關(guān)鍵的，這需要我們進(jìn)一步探索和實(shí)踐。但就目前實(shí)在法的規(guī)定來看，某個(gè)特定的行政事態(tài)需要行政決定進(jìn)行處置，它就應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的行政決定，而當(dāng)行政主體沒有及時(shí)做出該行政決定時(shí)，我們便可以認(rèn)為它拖延履行了法定職責(zé)，這是行政主體拖延履行法定職責(zé)的第二個(gè)表現(xiàn)形式。

第三，拖延回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。行政主體的法定職責(zé)在現(xiàn)代社會(huì)中其內(nèi)容越來越豐富，職責(zé)的范疇越來越多樣化。在傳統(tǒng)行政法治中，人們更愿意用一對(duì)一的行為方式來分析行政過程，所謂一對(duì)一的分析方式，就是指人們將行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系予以具體化，予以個(gè)別化。然而，20世紀(jì)中期以后，行政法的發(fā)展有社會(huì)化的趨勢(shì)，就是行政法治從相對(duì)封閉到相對(duì)開放，從行政系統(tǒng)到社會(huì)系統(tǒng)，這種發(fā)展在我國已經(jīng)得到了相應(yīng)的認(rèn)可?！八笪覀兊恼畱?yīng)當(dāng)既是授權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一的法治政府，又是實(shí)體公正與程序公正相統(tǒng)一的法治政府，而且還應(yīng)當(dāng)是靜態(tài)意義和動(dòng)態(tài)意義相統(tǒng)一的法治政府”*楊海坤：《我國法治政府建設(shè)的歷程、反思與展望》，《法治研究》2015年第6期。。行政主體在新的歷史條件下，一個(gè)單一的行政法關(guān)系只是行政法治的內(nèi)容之一，更多情形下，行政主體則要與不特定的社會(huì)成員發(fā)生聯(lián)系，社會(huì)公眾往往作為一個(gè)獨(dú)立的主體與行政主體形成關(guān)系形式，這在近年來我國的行政法治實(shí)踐中是非常普遍的，這也導(dǎo)致了我國新的行政訴訟法規(guī)定了公益訴訟的問題。就是說，某些社會(huì)公眾若對(duì)某種涉及到不特定的多數(shù)人的利益有所訴求時(shí)，便可以提起行政訴訟，而在行政訴訟之外，不特定的社會(huì)公眾也經(jīng)常期待行政主體能夠?qū)嵤┚哂泄嫘缘男姓袨?，?duì)于社會(huì)公眾的這種行為，行政主體應(yīng)當(dāng)有所回應(yīng)，而不應(yīng)當(dāng)只字不提。在目前的行政法治實(shí)踐中，諸多行政主體還沒有這樣的敏感度，它們常常更愿意用一對(duì)一的傳統(tǒng)行政法治模式看待行政法治問題，所以，拖延回應(yīng)社會(huì)關(guān)切在我國行政法治中非常普遍。這就使得行政主體拖延履行法定職責(zé)的表現(xiàn)形式中必然包括了此種形式。

第四，拖延答復(fù)當(dāng)事人訴求。新行政訴訟法在原告訴訟權(quán)利中有一個(gè)新的拓展，那就是確立了訴權(quán)的概念，該概念雖然在我國還處在探討之中，但它屬于當(dāng)事人的基本權(quán)利，就像憲法所規(guī)定的公民的基本自由和平等權(quán)那樣，在新的法治環(huán)境中，它便是一個(gè)歸屬于廣大社會(huì)公眾的基本權(quán)利。這是新的行政訴訟法的一個(gè)亮點(diǎn)。我們要強(qiáng)調(diào)的是，訴權(quán)概念的提出和被行政實(shí)在法規(guī)定并不是偶然的，它與我國整個(gè)法治環(huán)境對(duì)當(dāng)事人訴求的寬容是相輔相成的。深而論之，近年來，我們?cè)试S當(dāng)事人或者社會(huì)公眾對(duì)政府行政系統(tǒng)有所訴求，這種訴求既可以與該當(dāng)事人的直接利益有關(guān)，也可以與該當(dāng)事人的間接利益有關(guān)。我國行政法中已經(jīng)有諸多典則肯定了當(dāng)事人提出這種訴求的權(quán)利，也同時(shí)確定了行政主體答復(fù)當(dāng)事人這種訴求的義務(wù)。與我國行政實(shí)在法對(duì)當(dāng)事人訴求的拓展相比，行政主體尚未形成自覺地答復(fù)當(dāng)事人訴求的意識(shí)，這就使得它必然會(huì)成為拖延履行法定職責(zé)的表現(xiàn)形式。因?yàn)?，?dāng)事人的這種訴求對(duì)于行政主體而論，既是其義務(wù)，又是其法定職責(zé)。

三、行政主體拖延履行法定職責(zé)的法治弊害

行政主體拖延履行法定職責(zé)是歸屬于行政法上的違法，必然會(huì)對(duì)我國的法治產(chǎn)生弊害。若從宏觀方面分析，該弊害可以有三個(gè)分析的進(jìn)路。一是對(duì)法治國家的弊害。法治國家調(diào)控的基本典則是有關(guān)的公法而非私法。之所以這樣說，是因?yàn)榉ㄖ螄疑婕暗絿也煌瑱C(jī)構(gòu)實(shí)體之間的權(quán)力分配問題，行政主體拒絕履行法定職責(zé)便使得整個(gè)公法體系的運(yùn)行發(fā)生阻滯，從而阻礙法治國家的建設(shè)。二是對(duì)法治政府的弊害，法治政府是由政府法治所支撐的，政府法治是有關(guān)調(diào)控政府行政系統(tǒng)的那些治理規(guī)范以及這些治理規(guī)范的運(yùn)行。楊海坤教授曾系統(tǒng)概括了政府法治的內(nèi)涵：政府依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)、政府與公民關(guān)系平等化*參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》的相關(guān)論述，北京：法律出版社，2008年。，這對(duì)我國目前法治政府建設(shè)是有指導(dǎo)價(jià)值的。人們常常將行政行為分成內(nèi)部行政行為和外部行政行為，尤其行政復(fù)議和行政訴訟制度建構(gòu)以后，外部行政行為似乎是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的事務(wù)，但在筆者看來，外部行政行為和內(nèi)部行政行為是一個(gè)相對(duì)意義的概念，行政系統(tǒng)若不能夠很好地履行外部行政行為，內(nèi)部行政行為也就必然會(huì)出現(xiàn)問題，行政的外部治理若存在阻滯，那內(nèi)部治理也就必然會(huì)出現(xiàn)這樣和那樣的問題。因此，行政主體拖延履行法定職責(zé)盡管是行政行為的外化，但它同時(shí)阻滯了政府法治的建設(shè)。三是對(duì)法治社會(huì)的弊害。法治社會(huì)是法治國家、法治政府的最終歸屬。換言之，我們通過法治國家和法治政府的建設(shè)，主要是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化，要將法律的運(yùn)行與社會(huì)秩序的構(gòu)建予以有機(jī)的統(tǒng)一。而法治社會(huì)的建構(gòu)是需要多種路徑的，其中行政系統(tǒng)所承擔(dān)的職能最為關(guān)鍵和核心，因?yàn)?，在?dāng)代社會(huì)治理中，每一種治理無不貼上行政法治的標(biāo)簽，例如社會(huì)關(guān)系的設(shè)定、行政過程的控制、行政秩序的維護(hù)等。行政主體職責(zé)履行在新的行政法治格局中帶有一定的主動(dòng)性：“通過行政行為，行政主體可以行使法定職權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人發(fā)布命令或者禁令、發(fā)放許可、給予擔(dān)?；蛘唏g回、形成法律關(guān)系或者作出具有法律約束力的確認(rèn)”*漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第2卷)，高家偉譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第9頁。。即是說，新的時(shí)代精神要求行政系統(tǒng)積極實(shí)施行政行為，只有這樣，良好的社會(huì)過程才能夠得以實(shí)現(xiàn)，因此，行政主體拖延履行法定職責(zé)對(duì)法治社會(huì)的弊害是非常明顯的。沿著上列三個(gè)分析路徑，我們可以將行政主體拖延履行法定職責(zé)的法治弊害再作進(jìn)一步分析，具體體現(xiàn)于下列方面。

第一，悖反行政法治精神。行政法治的精神究竟是什么，是需要探討的。英國著名公法學(xué)家戴雪關(guān)于法治的內(nèi)涵作了三個(gè)方面的解讀，其中包括憲法至上、政府專斷權(quán)力的防范，法治中社會(huì)主體的平等主要內(nèi)容得到了普遍認(rèn)可*A.V.戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，北京：中國法制出版社，2009年，第227頁。。戴雪的這個(gè)理論被學(xué)者們普遍歸入到公法治理的精神之中，至于行政法治的精神是否可以用戴雪的理論來分析和框定則是一個(gè)仁者見仁智者見智的問題。但戴雪的基本論點(diǎn)是科學(xué)的，如政府的行政權(quán)力必須有憲法基礎(chǔ)，必須通過憲法進(jìn)行規(guī)范，尤其政府行政系統(tǒng)不能行使專制權(quán)力，要通過法定的程序?qū)@些專制權(quán)力進(jìn)行遏制。在上世紀(jì)40年代之后，全世界出現(xiàn)的行政程序革命的浪潮就是對(duì)戴雪法治精神的踐行。行政程序能夠很好地約束行政權(quán)力，防止行政專斷，而我們知道行政程序制度中的一個(gè)重要制度就是期限制度，人們?cè)诮缍ㄐ姓绦蛑贫葧r(shí)都不會(huì)疏忽期限的重要性。拖延履行法定職責(zé)就是對(duì)這種期限制度的違反，因此，我們認(rèn)為行政主體一旦拖延履行法定職責(zé)就自然而然的悖反了行政法治精神，而這個(gè)弊害對(duì)行政法治的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)是非常致命的。

第二，造就行政官僚化。行政的官僚化有褒貶二義，褒義的行政官僚化指的是一種管理模式，這種模式在馬克斯·韋伯的理論中有非常完整的闡釋。它指的是當(dāng)代行政權(quán)運(yùn)作中的體系性、規(guī)范性、模式性等，它是對(duì)傳統(tǒng)人格型和權(quán)威型行政運(yùn)作方式的升華，也是對(duì)傳統(tǒng)運(yùn)作方式的否定。而貶義的官僚化則指的是行政系統(tǒng)的作風(fēng)問題，指的是行政系統(tǒng)對(duì)行政效率的淡化，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)的輕視等。對(duì)于貶義的官僚化，人們常常用官僚主義對(duì)其進(jìn)行概括，說到底，貶義的官僚化是行政權(quán)與社會(huì)系統(tǒng)兩張皮的狀態(tài)，甚至是行政權(quán)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的超越和凌駕于社會(huì)系統(tǒng)之上，而在具體行政過程中，則是行政主體對(duì)行政行為的草率做出或者行政中的消極對(duì)待。行政主體拖延履行法定職責(zé)從提升行政效率的角度看，它大大降低了行政效率，而從行政主體的工作作風(fēng)看，則是行政主體對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的不重視，所以，行政主體拖延履行法定職責(zé)必然造就行政的官僚化。筆者之所以要強(qiáng)調(diào)這一弊害，是因?yàn)槲覈男姓倭呕兄薮蟮膽T性，我國行政許可法雖然已經(jīng)公布近15年，然而，國務(wù)院關(guān)于行政審批的改革在2016年還作為工作的重點(diǎn)*《行政許可法》雖然對(duì)行政許可作了較為具體的規(guī)定，但是行政審批在我國行政法治實(shí)踐中仍然是政府行政系統(tǒng)重要的管理和控制手段。有些行政主體有濫用該手段的嫌疑，所以行政審批制度改革也成為當(dāng)下政府法治的重要內(nèi)容。。而這個(gè)根源便在行政的官僚化上，行政主體拖延履行法定職責(zé)雖然不是促成行政官僚化的唯一動(dòng)因，但它卻是不可忽視的動(dòng)因。

第三，阻滯行政過程。在行政法中，行政職權(quán)、行政過程、行政行為是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一，行政行為處在末端，而行政職權(quán)處在前端，行政過程則將行政職權(quán)與行政行為予以有機(jī)的統(tǒng)一，可以說，行政法治必須以過程化的狀態(tài)體現(xiàn)出來。因?yàn)樵诂F(xiàn)代行政治理中，任何治理都不是點(diǎn)狀的，任何治理都不是就事論事的，它們都存在于一個(gè)相互交織的機(jī)制之中，正因?yàn)槿绱?，人們?cè)谛姓绦蛑贫鹊脑O(shè)計(jì)之中，強(qiáng)調(diào)行政程序運(yùn)行中的兩個(gè)原則，一個(gè)是不間斷原則*吳定編著：《公共政策辭典》，臺(tái)北：五南圖書出版股份有限公司，2013年，第5頁。，另一個(gè)則是簡化原則。前者要求行政程序的運(yùn)行不能停止，一旦在某個(gè)環(huán)節(jié)上有所阻滯，整個(gè)行政過程就會(huì)出問題，后者則要求行政程序盡可能由較少的環(huán)節(jié)構(gòu)成，因?yàn)榄h(huán)節(jié)越多發(fā)生故障的機(jī)會(huì)也就越多，反之環(huán)節(jié)越少，它的運(yùn)行就越順暢。行政主體拖延履行法定職責(zé)對(duì)行政過程而言是非常有害的，因?yàn)?，它在某一個(gè)環(huán)節(jié)上中斷了行政過程的運(yùn)行，這在具體的行政法治實(shí)踐中雖然是個(gè)別化的表現(xiàn)，但對(duì)于行政權(quán)的總體運(yùn)行而論，則是一個(gè)機(jī)制問題、一個(gè)過程問題，所以我們認(rèn)為行政主體拖延履行法定職責(zé)會(huì)阻滯行政權(quán)的運(yùn)行過程。

第四，降低行政公信力。誠信作為法律上的概念，初期存在于私法領(lǐng)域。即是說，在民事法律中，人們強(qiáng)調(diào)主體之間的誠信關(guān)系，有人甚至認(rèn)為現(xiàn)代契約就是以誠信為前提條件的，因?yàn)槿绻麤]有誠信，任何形式的國家強(qiáng)制都難以保證契約的公平履行。霍布斯揭示了這其中的法哲學(xué)原理：“信約的內(nèi)容或主題始終是深思熟慮中的事務(wù)，因?yàn)橛喠⑿偶s就是一種意志的行為：它是一種行為而且是通過深思熟慮所決定的最后一次行為。因之，這種內(nèi)容便經(jīng)常被理解為未來的事情，同時(shí)也是立約的人判斷為可以履行的事情”*霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)譯，北京：商務(wù)印書館，1986年，第100-105頁。。而在公法制度中，人們似乎不太重視誠信問題，然而，20世紀(jì)中期，在法治國家出現(xiàn)的福利國家的理念則使問題發(fā)生了變化。所謂福利國家，有人做過這樣的界定：“福利國家乃是一種認(rèn)為經(jīng)由政府提供各種計(jì)劃，照顧人民需要為其基本義務(wù)之一的國家概念”*吳定編著：《公共政策辭典》，第127頁。。這表明在福利國家的理念中，政府行政系統(tǒng)要為社會(huì)創(chuàng)造相應(yīng)的福利，并且要積極實(shí)施相應(yīng)的政府行為，深而論之，福利國家的概念使公法的調(diào)控方式發(fā)生了深刻變化，即由原來的剛性調(diào)控方式變成了現(xiàn)在的柔性調(diào)控方式，這種柔性調(diào)控方式建立在不同公法主體之間相互信任的基礎(chǔ)之上。這就使得誠信問題也成了當(dāng)代行政法的重要問題之一，它是當(dāng)代行政法的正當(dāng)理念，在當(dāng)代行政法制度中有所體現(xiàn)。例如，我國《行政許可法》第8條就規(guī)定了行政法治中的預(yù)期問題，行政相對(duì)人必須對(duì)行政主體的行為有正當(dāng)預(yù)期，它才會(huì)實(shí)施某種行為。反過來說，正當(dāng)預(yù)期已經(jīng)成為特定范圍內(nèi)行政規(guī)范的基本內(nèi)容，成為連接行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的紐帶。我國的行政法治雖然已經(jīng)引入了行政誠信的理念和規(guī)則，也在諸多方面確立了行政誠信的制度，但是，我們必須看到，我國傳統(tǒng)上的行政高權(quán)仍然具有很大的慣性，這樣的行政高權(quán)是在下意識(shí)的格局中肯定了行政主體行為的隨意性，當(dāng)行政主體任意改變某種行政行為時(shí)，它便有一個(gè)正當(dāng)?shù)慕杩?，而諸多行政主體并不認(rèn)為這樣的改變是對(duì)行政誠信的阻滯，是對(duì)行政法的違反，行政主體拖延履行法定職責(zé)常常讓行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政態(tài)度有所懷疑，因?yàn)樾姓黧w在沒有正當(dāng)理由的情形下，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益做了不適當(dāng)?shù)奶幹?，因此，我們認(rèn)為行政主體拖延履行法定職責(zé)的另一個(gè)弊害就是降低了行政公信力。

四、克服行政主體拖延履行法定職責(zé)的對(duì)策

解決和克服行政主體拖延履行法定職責(zé)的治理應(yīng)當(dāng)納入行政法治的總的體系之中，在行政法中，有些不適當(dāng)?shù)膯栴}是由雙方主體共同造成的，即行政主體與行政相對(duì)人都對(duì)某種特定的不當(dāng)行為負(fù)有責(zé)任，有些則是單一主體造成的，如行政相對(duì)人拒絕履行法定義務(wù)就是由行政相對(duì)人單一因素造成的。而行政主體拖延履行法定職責(zé)則是由行政主體單方面形成的，行政相對(duì)人在這個(gè)不當(dāng)行為中不存在任何負(fù)面的東西?；诖耍P者認(rèn)為，要從根本上解決行政主體拖延履行法定職責(zé)問題，首先應(yīng)當(dāng)解決行政主體的行政意識(shí)問題，有三個(gè)方面行政意識(shí)的提升是十分必要的。一是責(zé)任意識(shí)的提升。行政上的責(zé)任可以有兩個(gè)解釋，一是法律主體對(duì)其違法或者不當(dāng)行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，二是法律主體履行好相應(yīng)的法律職責(zé)，把自己分內(nèi)的事情做好，我們此處所講的責(zé)任便屬于后者。二是效率意識(shí)。程序和效率是相輔相成的，但在有些情形下，程序和效率卻存在著悖離。那么，行政主體在行政法治中若效率和程序沖突以后，究竟應(yīng)當(dāng)選擇程序還是選擇效率呢？從效率和程序的辯證關(guān)系來看，效率是矛盾的主要方面，程序是矛盾的次要方面，只有當(dāng)程序具有效率精神時(shí)，程序才是進(jìn)步的、有價(jià)值的。所以我們認(rèn)為行政主體在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)有效率意識(shí)，盡可能減少不必要的行政環(huán)節(jié)，盡可能讓國家獲得的利益最大化，讓行政相對(duì)人獲得的利益最大化。三是規(guī)范意識(shí)。行政權(quán)與司法權(quán)相比被認(rèn)為帶有非常大的主動(dòng)性，就是行政主體為很好地完成行政職能，可以積極實(shí)施行政行為，有學(xué)者將這種主動(dòng)性甚至視為依法行政的基本原則*張載宇：《行政法概要》，臺(tái)北：漢林出版社，1970年，第99-101頁。。但在行政法治實(shí)踐中，這種主動(dòng)性同時(shí)隱含著行政主體對(duì)法律規(guī)范的超越，所以，在強(qiáng)調(diào)行政的積極性和主動(dòng)性的同時(shí)，如何提升規(guī)范意識(shí)，同樣是非常重要的。從依法行政的角度看，行政主體拖延履行法定職責(zé)肯定是違背了已經(jīng)形成的行政法規(guī)范，因?yàn)槁氊?zé)是法定的，而職責(zé)的法定性可能同時(shí)隱含著時(shí)限的法定性。上列三個(gè)方面意識(shí)的提升是從心理機(jī)制上克服行政主體拖延履行法定職責(zé)的方略，如果我們從行政法制度構(gòu)建的角度看，要很好的解決行政主體拖延履行法定職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行以下制度的構(gòu)建。

第一，完善行政程序制度。我國行政法治的發(fā)展走的是中國式道路，該道路的特點(diǎn)在于注重構(gòu)建行政實(shí)體法，而對(duì)行政程序法的構(gòu)建則有所不足，以我國行政法典則的比重為例，其中，行政實(shí)體法占有絕對(duì)量的比重，而行政程序法典僅僅有若干個(gè)*目前我國制訂的行政程序法典主要有行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等。與之相比行政實(shí)體法則有無數(shù)個(gè)，有關(guān)部門行政管理的行政法典都可以歸入到行政實(shí)體法之中。當(dāng)然，有些行政實(shí)體法之中包括了一定的程序內(nèi)容，例如治安處罰法以實(shí)體規(guī)則為主同時(shí)包括了一些程序內(nèi)容。。而且，我國在行政程序法的立法道路上是分散進(jìn)行的，就是某個(gè)行政行為在行政法治實(shí)踐中，若遇到了明顯的問題，我們就針對(duì)這個(gè)行政行為制定一個(gè)法典，例如，我國針對(duì)行政處罰行為制定了行政處罰法典，針對(duì)行政許可行為制定了行政許可法典，針對(duì)行政強(qiáng)制行為制定了行政強(qiáng)制法典。這三個(gè)法典是我國目前行政程序立法的代表，也是我國行政程序立法的亮點(diǎn)，但它們與存在于行政法治實(shí)踐中的海量行政行為相比卻是微不足道的。因?yàn)槲覈男姓袨閮H從最高人民法院的分類來看就有近30種，而問題的關(guān)鍵在于，我國一些主流認(rèn)知并不認(rèn)為我們沒有制定統(tǒng)一的行政程序法是存在嚴(yán)重缺陷的，常常認(rèn)為這種分散式的立法道路是可取的，進(jìn)步的。應(yīng)當(dāng)說，行政主體拖延履行法定職責(zé)往往是因?yàn)?，雖然職責(zé)可能是法定的，但是這些職責(zé)履行的程序保障卻是缺失的。因此，筆者主張要完善我國的行政程序制度。一方面，繼續(xù)針對(duì)敏感行政行為制定行政程序規(guī)則；另一方面，盡快制定統(tǒng)一的行政程序法。而在這樣的行政程序法中，應(yīng)將法定職責(zé)及其履行作為調(diào)控的重心之一。

第二，構(gòu)建行政不作為矯正制度。行政不作為在行政法理論中是比較成熟的，“不作為行政行為又稱消極行為，是指行政主體消極的維持現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的行為”*應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，第113頁。。與行政不作為理論的成熟性相比，我國行政法治實(shí)踐中，有關(guān)行政不作為的制度構(gòu)建卻是相對(duì)滯后的。我們目前所能夠看到的行政上的不作為，主要在行政復(fù)議法和行政訴訟法這兩個(gè)行政救濟(jì)法典中，而我國中央層面上的其他行政法典則沒有系統(tǒng)地對(duì)行政不作為做出規(guī)定，更談不上對(duì)行政不作為行為進(jìn)行矯正。我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種廣義的行政不作為制度，既應(yīng)當(dāng)包括行政主體拒絕履行法定職責(zé)的問題，又應(yīng)當(dāng)包括行政主體拖延履行法定職責(zé)的問題。行政不作為屬于行政違法的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)不存在爭議，那么，它與行政作為的違法在責(zé)任承擔(dān)上究竟如何對(duì)待，則是一個(gè)具體而敏感的問題，行政主體作為的違法我們可以通過行政救濟(jì)制度進(jìn)行矯正，甚至讓行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任，但是行政不作為的違法應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任，則需要進(jìn)行很好的制度構(gòu)建。在有些情形下，不作為的違法對(duì)當(dāng)事人所造成的侵害可能會(huì)更大一些，例如，行政主體應(yīng)當(dāng)做決策而沒有做，并不比行政主體做出一個(gè)錯(cuò)誤的決策給行政過程帶來的麻煩更少。行政主體拖延履行法定職責(zé)往往會(huì)使相對(duì)人喪失某種獲取利益的機(jī)會(huì)，如何進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償甚至賠償，也需要我們?cè)跇?gòu)建這樣的制度時(shí)有所考慮。

第三，拓展行政行為的參與制度。行政法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，在不同的歷史階段有不同的行為表現(xiàn)。在美國行政法的發(fā)展中，就有權(quán)威模式、尊嚴(yán)模式、參與模式等歷史階段的劃分，而這些模式都與特定的歷史時(shí)段有關(guān)。在強(qiáng)調(diào)政府行政干預(yù)的歷史條件下，尊嚴(yán)模式顯得非常重要，而在強(qiáng)調(diào)控權(quán)的歷史格局下，權(quán)威模式便是主要模式，而在福利行政和給付行政的歷史格局下，參與模式便是行政法治的主流。進(jìn)入21世紀(jì)后，法治發(fā)達(dá)國家都強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政和給付行政，就是認(rèn)為行政法進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，該歷史階段要體現(xiàn)政府的服務(wù)職能，政府的給付職能等，而這種新的職能的實(shí)現(xiàn)必須在行政主體和行政相對(duì)人共同的行為方式中才是可靠的。行政主體拖延履行法定職責(zé)，其前提之一便是職責(zé)履行中的主體單一性，即是說，行政相對(duì)人并沒有介入到這樣的職責(zé)中來，換言之，如果我們?cè)谛姓黧w的法定職責(zé)履行中，加進(jìn)了行政相對(duì)人與其他社會(huì)主體的參與，使該法定職責(zé)是在雙重主體的共同作用下而履行的，那么這個(gè)職責(zé)發(fā)生拖延履行的概率就會(huì)非常低，即使出現(xiàn)了拖延履行問題，也常常由行政相對(duì)人的分擔(dān)，這就要求我們?cè)谛碌男姓ㄖ沃幸卣剐姓袨榈膮⑴c，筆者所指的行政行為的參與是指一個(gè)行政行為的作出，行政相對(duì)人要介入進(jìn)來，能夠?qū)υ撔姓袨樘岢鲋鲝埬酥劣谠V求，這樣的改變對(duì)行政法治而論可能是機(jī)制上的改變，但其效果則能夠非常好地防范行政主體拖延履行法定職責(zé)。

第四，科學(xué)推廣行政職權(quán)剝離制度。行政職權(quán)剝離的概念早在上世紀(jì)末就在我國國務(wù)院的政府工作報(bào)告中有所體現(xiàn)，其精神實(shí)質(zhì)在于讓政府行政系統(tǒng)少管一些事情，將一些能夠由民間自主管理的事情從行政系統(tǒng)游離出來交給社會(huì)系統(tǒng)去管理。經(jīng)過十多年的發(fā)展，在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出了社會(huì)治理的概念，該概念升華了乃至于取代了社會(huì)管理的概念，傳統(tǒng)的社會(huì)管理概念是強(qiáng)調(diào)行政主體的管理強(qiáng)度的，而社會(huì)治理的概念則要求管理是由多元主體參與的，而且主張有些應(yīng)當(dāng)交給社會(huì)系統(tǒng)處理的所謂行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)交給相關(guān)的社會(huì)主體自己處置。有人認(rèn)為，行政法近年來的發(fā)展有了一個(gè)新的動(dòng)向，就是由給付行政向行政的社會(huì)自治轉(zhuǎn)化，并認(rèn)為這是行政法發(fā)展的最高境界。在給付行政的治理中，行政主體仍然扮演著非常重要的角色，是治理的主導(dǎo)者，盡管其動(dòng)機(jī)是提供服務(wù)和社會(huì)救助，但仍表現(xiàn)出行政權(quán)威的重要性。與之相比，行政的社會(huì)自治則是另一種格局，就是說有些屬于民間的事情，行政主體就不一定再介入到治理過程中來，這種治理在我國已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可，與這種治理相匹配的就是有關(guān)傳統(tǒng)的行政職權(quán)必須逐漸轉(zhuǎn)化到社會(huì)自治系統(tǒng)中去。在治理理論中，有一個(gè)認(rèn)知就是管得好的政府是管得少的政府，它強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)不要過多干預(yù)屬于社會(huì)系統(tǒng)的事務(wù)，讓行政系統(tǒng)必須學(xué)會(huì)管理自我。顯然，傳統(tǒng)行政法中行政主體本身包攬了大量的所謂法定職責(zé)，這就為拖延法定職責(zé)埋下了隱患。我們通過行政職權(quán)的剝離將傳統(tǒng)的但能夠交給社會(huì)系統(tǒng)治理的事務(wù)從行政系統(tǒng)游離出去，那就會(huì)大大降低行政主體拖延履行法定職責(zé)的概率。應(yīng)當(dāng)說，在行政主體拖延履行法定職責(zé)的對(duì)策中這個(gè)對(duì)策實(shí)屬治本之策。

[責(zé)任編輯：李春明]

Study of the Administrative Subjects Delay in the Performance of Statutory Duties:From a Perspective of Government Ruled by Law

GUAN Bao-ying

(Shanghai University Of Political Science and Law， Shanghai 201701, P.R.China)

The basic premise and requirement to establish responsible government is accountable to the law. Administrative subject delay in the performance of statutory duties refers to administrative subject failed to implement the accordingly action on time and lead to the specific right of administrative counterpart suffers a loss. The performances of this administrative act include delaying in making administrative policy and decision, responding attention of society and answering for the party’s appeal, and so on. Administrative subject delay in the performance of statutory duties breach the spirit of administrative law, resulting in administrative bureaucratization, blocking administrative process, and reducing administrative credibility. Therefore, we should improve the system of administrative procedure, create administrative omission correction system, expand participation of administrative acts and administrative authority stripping system, and finally, bring Administrative subject delay in the performance of statutory duties into the general system of administrative law.

Administrative subjects; Statutory duties; Delay in Performance; Governance Countermeasures

2016-11-19

關(guān)保英，上海政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(上海201701； baoyingbanban@sina.com)。