翟寶輝

新型城市管理模式的提出在全國不一定是首次，但是在北京市城市管理五年規(guī)劃中提出則是第一次。圍繞新型城市管理模式到底“新”在哪兒的話題，學(xué)界和實踐一線引起了廣泛討論，這更說明城市管理當(dāng)前已經(jīng)成為社會熱議的核心。那么，我國目前的城市管理模式到底有哪些？存在什么問題？如何才能賦予城市管理模式新的內(nèi)容？這里，我談?wù)勛约旱挠^點，以為拋磚引玉。由于是從全國的角度切入，文中的觀點未必適用北京市的城市管理實際，僅作參考。

一、現(xiàn)有城市管理模式分類

長期以來，城市管理一直是一個非常泛化的概念，相應(yīng)的，城市管理模式分類也五花八門、各有千秋。限于篇幅，我在這里把城市管理模式分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會、專業(yè)、執(zhí)法五大類。

（一）從政治角度，城市管理具有行政區(qū)域管理性質(zhì)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)【2015】37號）發(fā)布之前，中共中央國務(wù)院未明確過中央城市管理行政主管部門。城市管理自然被理解為市長的管理活動，因此從市長管理城市的角度探討城市管理模式的研究不少。在這個意義上，城市管理的手段就是行政管理手段，城市管理活動一般表現(xiàn)為全市總動員，如為迎奧運會、世博會、APEC、G20峰會和創(chuàng)建園林城市、衛(wèi)生城市、文明城市等進(jìn)行的建設(shè)管理活動。因此，這類城市管理模式就更多地體現(xiàn)為行政管理模式。

（二）從經(jīng)濟(jì)角度，城市管理具有綜合開發(fā)性質(zhì)

改革開放以來，城市對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中規(guī)模效應(yīng)的貢獻(xiàn)和對產(chǎn)業(yè)升級催化、孵化的作用被廣泛認(rèn)識并得以逐步強化，各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)、特區(qū)、試驗區(qū)、新區(qū)的設(shè)立、推進(jìn)、提升，以及城市綜合體的建設(shè)與運營都體現(xiàn)了城市管理的經(jīng)濟(jì)特點，資金和土地把開發(fā)商、規(guī)劃師、銀行和城市政府連接起來，提供一片片新的聚居區(qū)或綜合體，城市隨之不斷長大，城市管理與規(guī)劃建設(shè)捆綁起來，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。這種城市管理模式可以概括為城市綜合開發(fā)模式。

（三）從社會角度，城市管理具有區(qū)域社會治理性質(zhì)

隨著人口向城市的不斷集聚，城市社會越來越復(fù)雜，越來越多元化。城市政府不僅要為市民提供適宜居住、方便有序、身心愉悅的生活環(huán)境，還要滿足市民自我實現(xiàn)的獲得感、幸福感、自豪感。城市管理已不僅僅是政府的職責(zé)，還必須動員社會參與，互動提高，實現(xiàn)人民城市人民管，變城市管理為城市治理。所以在這個意義上，城市管理模式可以稱為城市治理模式。

（四）從專業(yè)角度，城市管理具有運行保障性質(zhì)

改革開放以來的城市建設(shè)過程表現(xiàn)為大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)過程，目的是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供運行保障平臺。深圳市從一個漁村發(fā)展為超過千萬人口的特大城市，主要經(jīng)過了“三通一平”（路通、電通、水通，土地平整）引來外商投資，再擴展到商業(yè)貿(mào)易、居住、休閑娛樂等業(yè)態(tài)。其他城市的發(fā)展過程也與此類似，譬如北京，不同于深圳的是在建城800多年的都城基礎(chǔ)上“三通一平”，適應(yīng)國家首都和國際化大都市建設(shè)的要求。所以從這個意義上說，城市建設(shè)具有代城市管理的性質(zhì)，城市管理模式可以稱為城市建設(shè)模式。

（五）從執(zhí)法角度，城市管理被理解為一定范圍內(nèi)相對集中行政處罰權(quán)

這一管理模式的標(biāo)志是《中華人民共和國行政處罰法》正式頒布（1996年10月1日正式施行）后，由國務(wù)院法制辦主導(dǎo)的城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作，經(jīng)過試點、總結(jié)、推廣等階段，在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)在全國城市（包括縣城，所在地城關(guān)鎮(zhèn)都是建制鎮(zhèn)）普遍推開，成立了城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)，開展相關(guān)的行政處罰活動。這即是社會上目前熱議的城管隊伍的執(zhí)法活動。所以，這種城市管理模式可以稱為相對集中行政處罰權(quán)模式。

二、現(xiàn)有城市管理模式存在的主要問題

限于篇幅，這里不展開分析每一類城市管理模式存在的問題，主要提出一些共性問題并剖析其根源，以便探討新型城市管理模式的發(fā)展方向。概括起來，無論哪一類城市管理模式都反映出城市管理存在理念偏差、法律法規(guī)不健全、改革不到位、體制機制創(chuàng)新不足等問題。

（一）城市管理理念偏差存在于多個層次和環(huán)節(jié)

“形象工程”反映了上級對下級領(lǐng)導(dǎo)干部考核“重建輕管”的思想。某個城市因為建設(shè)了一項工程或一組工程，負(fù)責(zé)人就升遷了。這當(dāng)然不能代表干部考核全部依賴這些工程，但是這種現(xiàn)象確實在影響地方領(lǐng)導(dǎo)干部的決策。如果這種現(xiàn)象傳導(dǎo)到各級各層，就會出現(xiàn)一系列的“政績工程”、“形象工程”。這類工程從城市發(fā)展全過程看一般都帶有“急功近利、短期行為”的色彩，不顧科學(xué)工期要求，不顧城市運行的常態(tài)性和持續(xù)性，也可能帶有“規(guī)劃、建設(shè)、管理脫節(jié)”的問題。由于沒有超前考慮建成后的運行管理問題，造成整體上看城市功能性設(shè)施不配套，本該完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)存在薄弱環(huán)節(jié)，一條腿長一條腿短，為“城市病”埋下病灶。

各級政府、各部門對城市運行客觀規(guī)律的認(rèn)識直接影響到城市管理的效果，只有部門意識、缺乏整體意識是城市管理的普遍現(xiàn)象，認(rèn)為城市管理是行業(yè)管理職責(zé)，一些在迎接大活動和搞“城市創(chuàng)建”時“被動員”或“被綜合”的部門，活動一結(jié)束或取得稱號后就不再認(rèn)為城市管理與自己部門有關(guān)，造成日常城市管理協(xié)調(diào)困難。這種整體意識系統(tǒng)意識配合意識的缺失就是由對城市運行客觀規(guī)律認(rèn)識的偏差所導(dǎo)致。

城市是在一個基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施成線聯(lián)網(wǎng)的平臺上運行的。城市管理的目標(biāo)應(yīng)是保障城市正常運行，保障城市各項功能正常發(fā)揮，而且要具備應(yīng)急修復(fù)能力，當(dāng)遇到突發(fā)、應(yīng)急事件時能從突發(fā)、應(yīng)急狀態(tài)迅速恢復(fù)到正常運行狀態(tài)。城市管理的目標(biāo)不應(yīng)該追求沖擊力、突然巨大變化，否則可能會導(dǎo)致“排浪式”發(fā)展，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施無法規(guī)避、響應(yīng)和處置各類城市常見問題和突發(fā)問題，使城市平穩(wěn)運行受到破壞。目前，困擾城市的各類“城市病”多由此引發(fā)，并反映到城市管理職能的配置中。

（二）城市管理法律法規(guī)不健全

我國的立法是通過部門渠道完成的。歷史上，中央沒有城市管理主管部門，也就不可能出現(xiàn)一部城市管理法，對城市管理的概念、范圍、職責(zé)、實施機構(gòu)、體制機制作出一個明確的界定?？陀^上講，城市管理涉及的行業(yè)都有不同層級的法律法規(guī)，但是抓總的一般法缺位，不適應(yīng)整體性、系統(tǒng)性明顯的城市管理實際。橫向上，部門間的法律邊界要么存在交叉，要么存在缺位，或者對同類違法行為有不同規(guī)定，給管理權(quán)限的劃分和監(jiān)督執(zhí)法帶來困難；縱向上，市與區(qū)存在職能重疊。同一事項誰都可以管，也都可以不管，容易產(chǎn)生爭搶或扯皮現(xiàn)象。

在城管執(zhí)法方面，目前除了《中華人民共和國行政處罰法》第16條和《中華人民共和國行政強制法》第17條對相對集中行政處罰權(quán)有原則性規(guī)定外，全國沒有一部完整的城市管理與執(zhí)法方面的上位綜合性法律法規(guī)。盡管部分城市的城市管理機構(gòu)受委托具有依據(jù)部門法律、法規(guī)行使行政處罰權(quán)的權(quán)力，但是缺乏配套的法律措施和行政強制權(quán)，執(zhí)法效果大打折扣；而且現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)層次低、碎片化、交叉嚴(yán)重，是城市管理執(zhí)法面臨的主要瓶頸。大部分城市管理的法律依據(jù)分散于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章之中，部分行業(yè)的法規(guī)建設(shè)滯后，有的法律法規(guī)長期未進(jìn)行修訂，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及城市管理工作的新需要。雖然現(xiàn)在已經(jīng)明確了中央城市管理主管部門，但是由于城市管理的系統(tǒng)性、整體性，涉及部門間協(xié)調(diào)的工作量巨大，加之受部門分配的立法數(shù)量限制，也無法在短時間內(nèi)完成上位法的立法程序。而且即使有這樣一部法律，如果沒有脫離部門意識，建構(gòu)整體意識、運行意識和系統(tǒng)意識，也有可能會淪為一部部門法，而不是城市管理的一般法。

（三）機構(gòu)改革不到位，與城市運行“兩張皮”

機構(gòu)改革的目的是減員增效，手段是定機構(gòu)、定職責(zé)、定編制，但是必須在正確的城市發(fā)展理念指導(dǎo)下運用。目前看，城市管理領(lǐng)域的機構(gòu)改革存在“兩張皮”現(xiàn)象。城市管理的系統(tǒng)性、整體性涉及大量的部門間協(xié)調(diào)工作，但是既往的改革并沒有解決既分工明確又多部門協(xié)調(diào)的整體運行問題。譬如，現(xiàn)有的城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)源于相對集中行政處罰權(quán)，性質(zhì)五花八門，名稱多種多樣，人員身份復(fù)雜，歸口管理不一，有的甚至自負(fù)盈虧，靠罰沒收入生存；業(yè)務(wù)上相對集中的處罰權(quán)不徹底，又沒有強調(diào)原機構(gòu)的配合義務(wù)。表面上看，機構(gòu)少了，公務(wù)員身份人員減了，但是離城市運行管理的實際更遠(yuǎn)了，管理與執(zhí)罰脫節(jié)。這樣的定位使人員、裝備、經(jīng)費保障等與城市管理中需要承擔(dān)的任務(wù)不相匹配，既增加了管理末端——執(zhí)法的難度，又影響了管理服務(wù)的效果。

部門間的配合不到位還會產(chǎn)生影響政府形象的問題。任何城市管理相關(guān)部門都是政府的形象部門，部門間配合不是維護(hù)部門形象，而是維護(hù)政府的整體形象。在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)改革中賦予城管執(zhí)法部門的是有限權(quán)力，這就要求阻撓執(zhí)法和暴力抗法的事件發(fā)生時需要相關(guān)部門的及時配合，否則受損的是政府的整體形象。

（四）城市管理體制機制創(chuàng)新不足

城市管理體制延續(xù)傳統(tǒng)行政管理慣性，各地雖有一些探索，但是總體上創(chuàng)新不足，不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要和城市正常運行的需要。根據(jù)城市的基本屬性和運行特征，有權(quán)的城市管理部門眾多。按照傳統(tǒng)的行政管理職責(zé)劃分邏輯，這些部門間職權(quán)邊界清晰，責(zé)任分明，各負(fù)其責(zé)，應(yīng)該形成全覆蓋、無縫連接的管理鏈條；而事實上，城市管理是一個系統(tǒng)性非常強的工作，基于機械論的職責(zé)劃分不適應(yīng)城市運行系統(tǒng)內(nèi)、系統(tǒng)間相互作用、彼此聯(lián)系的客觀實際，造成了客觀上的權(quán)責(zé)錯位。

盡管各地根據(jù)自己的實踐做了一些探索，譬如構(gòu)建“大城管”體制，通過城市管理委員會把相關(guān)部門的城市管理責(zé)任串起來，但因為沒有形成上下貫通、橫縱聯(lián)網(wǎng)的體制，各地城市管理委員會的作用沒有充分發(fā)揮出來。再如，各地探索了數(shù)字化城市管理機制，在城市管理中發(fā)揮了一定作用，但也因沒有形成貫通的體制，上下信息不對稱，左右資源不共享，數(shù)字化城市管理的效用有限，沒有發(fā)揮明晰城市家底、統(tǒng)攬指揮全局的作用。再有，由于城市管理長期處在缺乏頂層設(shè)計的狀態(tài)，沒有在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和實施方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，缺乏全面、統(tǒng)一、科學(xué)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。式

三、努力探索新型城市管理模

基于以上分析，新型城市管理模式可以在發(fā)展理念培養(yǎng)、運行規(guī)律認(rèn)知、法律法規(guī)完善、體制機制創(chuàng)新等方面進(jìn)行探索。具體到北京市，可以結(jié)合曾經(jīng)領(lǐng)創(chuàng)全國經(jīng)驗的東城區(qū)網(wǎng)格化管理、朝陽區(qū)城市管理全模式數(shù)字化監(jiān)督、西城區(qū)分類分級標(biāo)準(zhǔn)化管理全覆蓋等案例，以及2008奧運會保障過程、APEC會議保障實踐，分析、總結(jié)城市運行的科學(xué)規(guī)律、符合實際的發(fā)展理念、切實可行的協(xié)調(diào)機制；還可以充分利用地方立法權(quán)，在全國率先制定地方城市管理法，引領(lǐng)城市管理法律法規(guī)建設(shè)等。

第一，在協(xié)調(diào)職能上下功夫，把城市管理相關(guān)部門調(diào)動起來，讓協(xié)調(diào)成為常態(tài)。北京市城市管理委員會是實體機構(gòu)，其職責(zé)范圍不可能無限擴大，否則將超出市政府組成部門的定位。但是，城市運行又要求大量的協(xié)調(diào)任務(wù)，這就只能更多地發(fā)揮首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會的作用。該委員會有保障奧運會成功舉辦等豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，通過總結(jié)提升，可以梳理出城市管理必須協(xié)調(diào)的機構(gòu)和職責(zé)，創(chuàng)新活動機制和考核機制，主動接受上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動這些機構(gòu)履行城市管理相關(guān)職責(zé)的積極性。

第二，在立法上創(chuàng)新，引領(lǐng)全國城市管理立法。與省和自治區(qū)不同，北京市的行政轄域與城市區(qū)域重合，盡管與新加坡城市轄域完全重合有差別，但還是可以利用北京市的地方立法權(quán)進(jìn)行城市管理立法，覆蓋整個城市范圍。將城市管理行政主管機構(gòu)的職責(zé)范圍、機構(gòu)性質(zhì)、協(xié)調(diào)職責(zé)、運行機制等納入法律渠道，提高城市管理的違法成本，為依法行政奠定基礎(chǔ)，讓尊法成為城市社會的行為底線，也為省會城市、設(shè)區(qū)市的地方立法樹立樣板。

第三，利用首都人才薈萃的優(yōu)勢，特別是把退休人員和大專院校的學(xué)生資源調(diào)動起來，探索城市管理義工和志愿者新模式，讓他們的貢獻(xiàn)與社會信用掛鉤，與社會福利或各類優(yōu)惠活動掛鉤，讓社會信用成為獎懲的依據(jù)，推進(jìn)社會化城市管理，實現(xiàn)城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)變。