楊煒

（山西林業(yè)發(fā)展研究中心，山西 太原 030002）

自然保護(hù)區(qū)在山西生態(tài)文明建設(shè)中的地位

楊煒

（山西林業(yè)發(fā)展研究中心，山西 太原 030002）

自然保護(hù)區(qū)對(duì)保障山西生態(tài)安全，保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)有著重要的推動(dòng)與保障作用。介紹了山西自然保護(hù)區(qū)建設(shè)概況，論述了自然保護(hù)區(qū)在山西生態(tài)文明建設(shè)中的地位?！娟P(guān)鍵詞】山西；自然保護(hù)區(qū)

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)上升為我國基本國策，山西將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)作為林業(yè)建設(shè)中踐行生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，體現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)在山西生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用，必將促進(jìn)山西生態(tài)文明建設(shè)的向前躍進(jìn)。

1 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)概況

1.1 建設(shè)現(xiàn)狀

山西自然保護(hù)區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段：一是起步階段，標(biāo)志是上世紀(jì)80年代省政府批準(zhǔn)建立了龐泉溝等4處自然保護(hù)區(qū)。二是穩(wěn)步發(fā)展階段，上世紀(jì)90年代上述4個(gè)保護(hù)區(qū)晉升為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。隨后，省政府又批準(zhǔn)建立了五鹿山等7處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。三是快速推進(jìn)階段，省政府陸續(xù)批準(zhǔn)建立了運(yùn)城濕地等37處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，五鹿山等3處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)晉升為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

1.2 建設(shè)成效

全省目前已建立各類自然保護(hù)區(qū)45處，總面積110.08萬hm2，占全省國土面積的7.02%。其中國家級(jí)7處、面積11.68萬hm2，省級(jí)38處、面積98.4萬hm2。形成了以森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)體系，類型比較齊全、布局比較合理、功能比較完備，基本形成了覆蓋全省的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)框架。使全省野生動(dòng)物種群和高等植物群落都得到了有效保護(hù)，種群數(shù)量顯著增加，特別是在生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域形成了自然保護(hù)區(qū)群，使山西最精華、最天然、景觀最好的自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)得到了有效保護(hù)。對(duì)保障山西生態(tài)安全，保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

2 自然保護(hù)區(qū)在山西生態(tài)文明建設(shè)中的地位

2.1 功能與內(nèi)涵

自然保護(hù)區(qū)是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。自然保護(hù)區(qū)依法承擔(dān)區(qū)域和物種保護(hù)、科研和科學(xué)普及、宣傳與公眾教育等主要職能。國家和各省制定相關(guān)法律、法規(guī)，依法對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行建設(shè)管理，并通過建立自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使對(duì)自然保護(hù)區(qū)的日常管理。

2.2 重要地位

山西自然保護(hù)區(qū)內(nèi)森林資源獨(dú)特，文化內(nèi)涵深厚，歷史古跡眾多，人文情懷濃郁，擔(dān)負(fù)著保護(hù)自然和造福社會(huì)的雙重使命。不僅保護(hù)了全省生物遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性，而且為全省生態(tài)文明建設(shè)提供了生態(tài)本底資源，還能夠提高生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能。自然保護(hù)區(qū)不僅是山西建設(shè)生態(tài)文明的前沿陣地和基本單位，更是保護(hù)國家生物戰(zhàn)略資源、維護(hù)國土生態(tài)安全、弘揚(yáng)生態(tài)文化、建設(shè)生態(tài)文明的重要載體和示范基地。

2.3 重要作用

2014年，《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》明確將自然保護(hù)區(qū)全部納入禁止開發(fā)區(qū)，把自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展提到了一個(gè)新的位置，不但提供了極好的發(fā)展條件和空間，也為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了新的生態(tài)支持。自然保護(hù)區(qū)在山西生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位越來越明顯，在國家主體功能區(qū)維護(hù)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，在生物多樣性保護(hù)中發(fā)揮著主體作用，在林業(yè)生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著示范作用，在科研生態(tài)教育中發(fā)揮著陣地作用。

3 自然保護(hù)區(qū)在建設(shè)管理中采取的主要措施

3.1 加強(qiáng)資源保護(hù)，提升管理能力

目前山西的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有7處。要通過健全管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化巡護(hù)管理，嚴(yán)厲打擊各類違法行為等系列行之有效的辦法，使保護(hù)區(qū)的各類資源得到有效保護(hù)；通過實(shí)施野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，逐步向管理規(guī)范化、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化、科普常態(tài)化發(fā)展。

3.2 開展資源調(diào)查，進(jìn)行科學(xué)研究

積極與科研院所合作開展資源本底調(diào)查或補(bǔ)充調(diào)查，并依托歷山等自然保護(hù)區(qū)共建生態(tài)定位站等開放式合作研究平臺(tái)，對(duì)全省重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)植物進(jìn)行科學(xué)調(diào)查與監(jiān)測(cè)；建設(shè)自然保護(hù)區(qū)科研平臺(tái)，為科研工作提供平臺(tái)和支撐。加強(qiáng)與國內(nèi)、省內(nèi)外科研院所合作，開展相關(guān)研究。

3.3 增進(jìn)社區(qū)共建，提升保護(hù)意識(shí)

積極建立社區(qū)參與資源保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社區(qū)群眾加入自然保護(hù)工作，為社區(qū)群眾解決困難，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過媒體宣傳、科普教育等活動(dòng)，營造良好社會(huì)輿論氛圍，有效提高人們的保護(hù)意識(shí)；科學(xué)規(guī)范開展生態(tài)旅游，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃編制。

4 當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中存在的主要問題

4.1 機(jī)構(gòu)和人員缺失

目前省直管的17個(gè)自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)建設(shè)相對(duì)完善，人員編制到位，但市縣所轄28個(gè)自然保護(hù)區(qū)還存在部分機(jī)構(gòu)未批建、人員編制不足的情況。

4.2 管理機(jī)制不順，經(jīng)費(fèi)不足與專業(yè)人員缺乏

大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)是在國有林場(chǎng)的基礎(chǔ)上劃建，保護(hù)區(qū)與林場(chǎng)產(chǎn)生覆蓋或交叉，大多數(shù)地方管理的自然保護(hù)區(qū)還保留著林場(chǎng)的牌子，以林場(chǎng)承接林業(yè)生產(chǎn)任務(wù)和區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目，一些自然保護(hù)區(qū)的生存還嚴(yán)重依賴林場(chǎng)。雖然近幾年山西對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入不斷增加，但經(jīng)費(fèi)總量依然不足，多數(shù)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很差，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量嚴(yán)重不足。

4.3 執(zhí)法缺失

一是法律法規(guī)陳舊。現(xiàn)行的法律法規(guī)制定時(shí)間在上世紀(jì)八九十年代，難以規(guī)范現(xiàn)階段保護(hù)管理工作中出現(xiàn)的新問題、新情況。二是多頭執(zhí)法。自然保護(hù)區(qū)涵蓋范圍廣，權(quán)屬構(gòu)成復(fù)雜，違法案件由不同部門多頭執(zhí)法的情況時(shí)有發(fā)生。三是體制性違法。個(gè)別地方政府在保護(hù)區(qū)內(nèi)搞設(shè)施建設(shè)時(shí)會(huì)規(guī)避有關(guān)法律法規(guī)的剛性規(guī)定，把林場(chǎng)作為主體與開發(fā)方合作。

5 提升自然保護(hù)區(qū)治理能力和治理水平的建議

（1）盡快制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理工作的意見》，解決體制保障問題。結(jié)合事業(yè)單位改革，將自然保護(hù)區(qū)列為一類公益性事業(yè)單位，依法將人員經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政保障和政府基本建設(shè)。

（2）按照國家規(guī)定，啟動(dòng)實(shí)施省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)項(xiàng)目，在“十三五”期間落實(shí)《山西省自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，每年推動(dòng)7個(gè)～8個(gè)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)，提高自然保護(hù)區(qū)治理體系和治理能力。

（3）按照省政府批建自然保護(hù)區(qū)的面積，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)全區(qū)域管理。在條件成熟的情況下將國有林地權(quán)屬劃歸自然保護(hù)區(qū)，集體林地權(quán)屬依法落實(shí)委托管理。按自然保護(hù)區(qū)全區(qū)域管理面積落實(shí)公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)，集體林管護(hù)經(jīng)費(fèi)按照托管由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)向村民直發(fā)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與式保護(hù)。

（4）繼續(xù)完善保護(hù)體系，修復(fù)典型生態(tài)系統(tǒng)，擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)面積，爭(zhēng)取到2020年全省自然保護(hù)區(qū)面積占到國土面積的8.0%，總面積達(dá)到15.60萬hm2。

（5）針對(duì)山西實(shí)際，建立和完善自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)體系，修訂《山西省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理細(xì)則》，清理部分不合時(shí)宜的文件和規(guī)章。

（6）建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線制度，正確處理保護(hù)與開發(fā)之間的矛盾，嚴(yán)格限制和控制各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，守住生態(tài)紅線。建立嚴(yán)格的審批制度和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

（7）建立所有權(quán)人和管理者相互配合、相互監(jiān)督的責(zé)任體系，統(tǒng)一執(zhí)行生態(tài)資源用途管制職責(zé)制度，形成強(qiáng)大合力。

S759.9

B

1005-4707（2017）02-008-02

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.02.003

楊煒（1976-），男，2005年北京林業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西林業(yè)發(fā)展研究中心工程師。

2017-02-20；

2017-03-20。