劉燕起 劉進(jìn)軍

船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律問(wèn)題探討

劉燕起 劉進(jìn)軍

介紹常見(jiàn)船舶港內(nèi)作業(yè)的海事監(jiān)管案例及現(xiàn)狀，并結(jié)合法律法規(guī)變化對(duì)港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管進(jìn)行法律分析，提出相應(yīng)建議，以期對(duì)船舶港內(nèi)作業(yè)的海事監(jiān)管有所幫助，并為相關(guān)法律法規(guī)的完善提供有益借鑒。

港內(nèi)作業(yè)；行政處罰；海事監(jiān)管；海洋環(huán)境保護(hù)法

船舶港內(nèi)作業(yè)涉及船舶防污染作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)及裝卸貨作業(yè)等眾多內(nèi)容，是海事監(jiān)管的重中之重。隨著國(guó)家海洋管理體制改革和行政審批制度改革的不斷深入，船舶港內(nèi)作業(yè)海事監(jiān)管面臨著新形勢(shì)、新要求。筆者結(jié)合海事監(jiān)管實(shí)際和相關(guān)法律法規(guī)，從法律角度分析常見(jiàn)船舶港內(nèi)作業(yè)的海事監(jiān)管。

一、船舶壓載水排放監(jiān)管

1.壓載水可能造成的危害

壓載水排放是一項(xiàng)常見(jiàn)的港內(nèi)作業(yè)。船舶非法排放壓載水有一定危害：船舶壓載過(guò)程可能造成外來(lái)水生物種或病原體隨壓載水從攝入地排入其他海洋生態(tài)系統(tǒng)中，容易對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)造成入侵，危害海洋生態(tài)安全。

2.壓載水擅自排放處罰案例分析

一些船舶在未向海事部門(mén)申報(bào)的情況下就在港內(nèi)進(jìn)行壓載水排放作業(yè)。在海事監(jiān)管實(shí)踐中，一些地方的海事部門(mén)對(duì)這種行為進(jìn)行過(guò)處罰。這些海事部門(mén)認(rèn)為其行為違反了當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十條“進(jìn)行下列活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)：（二）船舶在港區(qū)水域內(nèi)進(jìn)行洗艙、清艙、驅(qū)氣、排放壓載水、殘油、含油污水接收、舷外拷鏟及油漆等作業(yè)”，根據(jù)當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十四條“違反本法有關(guān)規(guī)定，有下列行為之一的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)予以警告，或者處以罰款：（一）不按照規(guī)定申報(bào)，甚至拒報(bào)污染物排放有關(guān)事項(xiàng)，或者在申報(bào)時(shí)弄虛作假的；有前款第（一）、（三）項(xiàng)行為之一的，處二萬(wàn)元以下的罰款”進(jìn)行行政處罰。這里的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于壓載水是否屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》所謂的“污染物”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》并沒(méi)有對(duì)污染物的概念做詳細(xì)闡述。毋庸置疑，船舶壓載水可能會(huì)造成海洋生態(tài)損害，但筆者認(rèn)為這并不是證明壓載水是《海洋環(huán)境保護(hù)法》所謂“污染物”的充足理由，當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十二條“任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)”將污染物、壓載水進(jìn)行了一定的區(qū)分。由此，筆者認(rèn)為依據(jù)當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十條、第七十四條對(duì)船舶擅自排放壓載水進(jìn)行行政處罰有值得商榷的地方。2015年7月1日，修改后的《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》（新“8號(hào)令”）第五十九條“船舶不遵守防污染的法律、法規(guī)和規(guī)章以及操作規(guī)程，存在下列情形的，由海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人予以警告，或者處以1 000元以上1萬(wàn)元以下罰款：（二）不按照規(guī)定在港區(qū)水域內(nèi)洗艙、清艙、驅(qū)氣、舷外拷鏟及油漆作業(yè)或者排放壓載水”，進(jìn)一步明確了對(duì)不按照規(guī)定排放壓載水的處罰。因此，一些海事部門(mén)根據(jù)新“8號(hào)令”第五十九條對(duì)船舶未向海事部門(mén)申報(bào)擅自排放壓載水的行為進(jìn)行了行政處罰，筆者認(rèn)為這樣做是符合法律法規(guī)要求的。

3.《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后法律分析

在國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”的總體部署下，《海洋環(huán)境保護(hù)法》于2016年11月7日由第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了修訂，取消了原法第七十條規(guī)定的5項(xiàng)有關(guān)船舶作業(yè)活動(dòng)的審批，僅保留了散裝液體污染物危害性貨物過(guò)駁作業(yè)的審批。雖然《中華人民共和國(guó)船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》第九條仍未修改，規(guī)定排放壓載水應(yīng)取得海事管理機(jī)構(gòu)的許可，但上述規(guī)定從法律意義上講已經(jīng)失去法律效力，該規(guī)章的上述規(guī)定不應(yīng)在海事監(jiān)管中被引用。因?yàn)椤缎姓S可法》規(guī)定規(guī)章不可以設(shè)定許可，《中華人民共和國(guó)船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》的法律層級(jí)正是規(guī)章。隨著上位法《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)相關(guān)許可的取消，在沒(méi)有新的法律法規(guī)出臺(tái)的情況下，不應(yīng)再對(duì)船舶排放壓載水單純未向海事部門(mén)申報(bào)的行為進(jìn)行行政處罰。海事部門(mén)應(yīng)著力加強(qiáng)對(duì)船舶排放壓載水的事中、事后監(jiān)管，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

二、船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)管

1.船舶港內(nèi)安全作業(yè)概念

船舶港內(nèi)安全作業(yè)包括船舶在港內(nèi)的以下作業(yè)：船舶拆修鍋爐、主機(jī)、錨機(jī)、舵機(jī)、電臺(tái)；船舶試航、試車(chē)；船舶放艇（筏）進(jìn)行救生演習(xí)；船舶燒焊或明火作業(yè)；船舶懸掛彩燈；船舶校正磁羅經(jīng)；船舶在港內(nèi)進(jìn)行可能影響船舶和港口安全的其他作業(yè)。筆者以兩種典型港內(nèi)安全作業(yè)“船舶試航”和“明火作業(yè)”為例，探討船舶港內(nèi)安全作業(yè)的監(jiān)管。

2.試航作業(yè)監(jiān)管

船舶試航作業(yè)有較高的風(fēng)險(xiǎn)，曾發(fā)生過(guò)多次事故，海事管理部門(mén)主要監(jiān)管手段為船舶試航作業(yè)備案和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理。值得一提的是，在船舶試航作業(yè)海事監(jiān)管實(shí)踐中仍暴露出一些問(wèn)題：（1）船舶試航監(jiān)管立法層次較低。目前船舶試航安全管理監(jiān)管的主要依據(jù)為2004年7月20日部海事局頒布實(shí)施的規(guī)范性文件《船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)督管理辦法》，立法層次較低。（2）港外試航作業(yè)監(jiān)管存在一定法律空白。（3）船舶試航證書(shū)簽發(fā)及監(jiān)管存在一定混亂。（4）船舶監(jiān)督的法律法規(guī)對(duì)試航船舶的適用未明確。[1]因此，建議以各類試航事故為鑒，提高對(duì)船舶試航管理的重視，細(xì)化相關(guān)要求，完善船舶試航作業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，為船舶試航作業(yè)監(jiān)管提供有力的法律保障。

3.明火作業(yè)監(jiān)管

船舶明火作業(yè)也是船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)。《行政許可法》2004年7月1日生效后，《船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)督管理辦法》于2004年7月20日實(shí)施，將明火作業(yè)由審批制改為行政備案制。[2]《船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定明火作業(yè)至少應(yīng)提前2小時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)書(shū)面報(bào)備。

新“8號(hào)令”第二十四條及第二十六條分別就船舶、設(shè)施上的人員不按照規(guī)定使用明火和船舶、設(shè)施不遵守有關(guān)明火作業(yè)安全操作規(guī)程的處罰作了規(guī)定。

4.相關(guān)建議

目前，規(guī)章層級(jí)以上法律文件對(duì)船舶試航、明火等作業(yè)單純無(wú)備案行為的行政處罰規(guī)定并不明確。但對(duì)諸如在危險(xiǎn)貨物碼頭等依規(guī)不可使用明火的區(qū)域使用明火且未報(bào)備的行為，應(yīng)依法進(jìn)行行政處罰。

面對(duì)部分港內(nèi)安全作業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，一方面，要求海事部門(mén)加大現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，規(guī)范作業(yè)行為，提高港內(nèi)安全作業(yè)管理水平；另一方面，建議立法部門(mén)分類細(xì)化船舶港內(nèi)安全作業(yè)監(jiān)管要求，根據(jù)監(jiān)管需要提高部分文件的法律層級(jí)，加大安全作業(yè)違法行為打擊力度，切實(shí)降低安全作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

三、船舶裝卸貨作業(yè)監(jiān)管

1.船舶裝卸貨作業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)

船舶裝卸貨作業(yè)的海事安全監(jiān)管工作重點(diǎn)為危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)貨物、污染危害性貨物、易流態(tài)化貨物的動(dòng)靜態(tài)監(jiān)管。這類貨物在裝載前應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)向海事部門(mén)進(jìn)行申報(bào)或者備案。如果海事執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)船舶裝卸該類貨物未向海事部門(mén)進(jìn)行申報(bào)、備案或者違反相應(yīng)法律法規(guī)，則應(yīng)責(zé)令其停止作業(yè)，并依法給予行政處罰。需要注意的是，法律法規(guī)對(duì)不同種類的貨物有不同的監(jiān)管要求。

2.不同種類貨物的不同監(jiān)管要求

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定：載運(yùn)污染危害性貨物進(jìn)出港口的船舶，應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)方可進(jìn)出港口、過(guò)境停留或者進(jìn)行裝卸作業(yè)。

《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第二十三條規(guī)定：船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)、出港口，或者在港口過(guò)境停留，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)、出港口之前提前24小時(shí)，向海事管理機(jī)構(gòu)辦理申報(bào)手續(xù)，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，方可進(jìn)、出港口。

《水路運(yùn)輸易流態(tài)化固體散裝貨物安全管理規(guī)定》第九條規(guī)定：船舶裝載易流態(tài)化固體散裝貨物前24小時(shí)，船舶或其代理人應(yīng)當(dāng)核對(duì)托運(yùn)人或其代理人提交的易流態(tài)化固體散裝貨物檢測(cè)報(bào)告、含水率檢測(cè)報(bào)告等相關(guān)單證和資料，確認(rèn)貨物適運(yùn)，并在船舶開(kāi)航前向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)備。鑒于船舶載運(yùn)易流態(tài)化固體散裝貨物的高風(fēng)險(xiǎn)，2015年，新“8號(hào)令”新增加了對(duì)船上人員不按照規(guī)定載運(yùn)易流態(tài)化貨物以及不按照規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)備案的行政處罰，強(qiáng)化了對(duì)易流態(tài)化固體散裝貨物的監(jiān)管。

由此，可以看出法律法規(guī)對(duì)不同種類貨物有不同的申報(bào)要求和監(jiān)管要求。

3.不同種類貨物行政處罰法律分析

在行政處罰過(guò)程中應(yīng)注意不同貨物所屬的貨物類別及法律適用。具體貨物所屬類別，應(yīng)查閱《海運(yùn)污染危害性貨物名錄》《危險(xiǎn)貨物品名表》《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄》等目錄及相關(guān)公約法規(guī)。此外，《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》就不同貨類的處罰金額計(jì)算做了詳細(xì)規(guī)定。

四、小結(jié)

船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管面臨著復(fù)雜的新形勢(shì)：（1）根據(jù)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合重大決策部署，行政管理思路正逐步由注重事前審批向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；（2）國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日趨重視，安全監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制不斷健全；（3）國(guó)家海洋管理體制改革持續(xù)推進(jìn)，涉海部門(mén)整合加速，各部門(mén)權(quán)責(zé)有一定調(diào)整，涉海管理法律法規(guī)不斷變化；（4）中國(guó)國(guó)際海事事務(wù)參與度不斷增加，隨著國(guó)際海事公約不斷生效和變化，國(guó)內(nèi)履約要求相應(yīng)增加。這些因素相互作用，相互影響，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致船舶港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)的不斷變化，諸如《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改之類的重大變化將不斷出現(xiàn)。

面對(duì)新形勢(shì)，建議立法部門(mén)做好法律的及時(shí)更新完善，構(gòu)建高效的港內(nèi)作業(yè)監(jiān)管法律保障體系；海事執(zhí)法部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作思路，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；一線海事執(zhí)法人員及時(shí)跟蹤公約和法律法規(guī)變化，對(duì)法律的引用做到科學(xué)精準(zhǔn)，切實(shí)做到依法行政，不缺位，不越權(quán)。

[1]楊鹍鵬,王鶴荀,潘新祥.修造船舶試航工作的海事管理立法思考[J].中國(guó)海事,2010(11):30-32.

[2]周兆文,徐恒.淺議船舶明火作業(yè)的海事監(jiān)管[J].中國(guó)水運(yùn), 2009(6):27-28,42.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.05.004

劉燕起（1988—），男，大沽口海事局，碩士，工程師。劉進(jìn)軍（1973—），男，大沽口海事局，科長(zhǎng)。