王曉麗

（大同市水務(wù)局，山西 大同 037000）

大同市生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)路徑探討

王曉麗

（大同市水務(wù)局，山西 大同 037000）

生態(tài)補(bǔ)償脫貧作為中央脫貧攻堅(jiān)實(shí)施“五個(gè)一批”工程之一，已經(jīng)列為我國各級(jí)政府的重要事項(xiàng)安排，與發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、發(fā)展教育、社會(huì)保障兜底同安排、同部署、同落實(shí)、同推進(jìn)。針對大同市生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展現(xiàn)狀和存在的問題，在林進(jìn)耕退、樹進(jìn)荒退、管進(jìn)縱退、果進(jìn)糧退等方面進(jìn)行了探討。

生態(tài)脫貧；補(bǔ)償富民；持續(xù)發(fā)展；大同市

1 生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)狀

大同市位于山西省北部，北以外長城為界與內(nèi)蒙古毗鄰，東與河北省接壤，南和西南與忻州市、朔州市相鄰，平均海拔1 056 m，年均降雨量400 mm左右，具有典型的黃土高原地貌，干旱少雨、風(fēng)大沙多是典型的氣候特征。全市轄9個(gè)農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）、99個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1 966個(gè)行政村。其中陽高、天鎮(zhèn)、渾源、廣靈、靈丘、大同6個(gè)縣被列入燕山——太行山連片特困縣，占全市農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）的2/3?！笆濉逼陂g，大同市委、市政府不斷加大生態(tài)文明建設(shè)力度，不斷完善綠色環(huán)境體系，5年完成造林13.78萬hm2，發(fā)展林木種苗6 460 hm2，發(fā)展干果經(jīng)濟(jì)林2.42萬hm2，完成退耕還林2 637 hm2，新增水土流失綜合治理面積3.86萬hm2，實(shí)施生態(tài)移民1.03萬人，促進(jìn)了遷出區(qū)的生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)，使貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有所改善。2016年完成水土流失綜合治理面積3.56萬hm2，其中建設(shè)基本農(nóng)田1 207 hm2，營造喬木林1.76萬hm2、灌木林6 056 hm2、經(jīng)濟(jì)林1 306 hm2，種草2 037 hm2，使全市水土流失綜合治理面積達(dá)到50.15萬hm2，治理度上升到51%，比“十二五”末提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。全市完成脫貧貧困村210個(gè)，減少貧困人口60 164人，分別占貧困村莊、貧困人口總數(shù)的31%和29%。按照“五個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)工程分解，發(fā)展生產(chǎn)和就業(yè)脫貧占的份額較大，達(dá)83%，生態(tài)補(bǔ)償脫貧僅占3.6%。

2 生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)中存在的主要問題

2.1 各級(jí)政府重視程度不到位

2016年大同市根據(jù)“五個(gè)一批”工程總體脫貧攻堅(jiān)的思路，本著先易后難的原則，將注意力和精力著重放在了發(fā)展生產(chǎn)和易地搬遷上，而在生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)這個(gè)問題上，安排布置的較少，調(diào)查研究的較少，投入的精力較少。因此，無論貧困縣，還是非貧困縣，都沒有啟動(dòng)探索生態(tài)補(bǔ)償脫貧的好路徑。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不到位

脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，生態(tài)補(bǔ)償同樣也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，二者只是范疇大小的差異。生態(tài)補(bǔ)償要從資金籌集入手，到管理運(yùn)作，直到精準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)皆撗a(bǔ)償?shù)膶ο?。這個(gè)運(yùn)作流程必須依靠設(shè)計(jì)制度來固定下來。目前，大同市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)的生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)機(jī)制還停留在醞釀、不成熟的試驗(yàn)階段。

2.3 生態(tài)建設(shè)工程管理上的扶貧元素不到位

管理是保證組織有效地運(yùn)行所必不可少的條件。而大同市目前的生態(tài)工程管理還處于低水平狀態(tài)：一是管理監(jiān)督?jīng)]有形成網(wǎng)絡(luò)；二是管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，管護(hù)人員與管護(hù)范圍不成比例；三是有相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)工程仍處于無人管護(hù)的狀態(tài)；四是現(xiàn)有的管理人員基本上不是建檔立卡的貧困戶，大多數(shù)地方的生態(tài)補(bǔ)償脫貧在生態(tài)工程管理這個(gè)環(huán)節(jié)上仍是空白。

2.4 政策效果和監(jiān)督機(jī)制未顯現(xiàn)出來

生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)由于制度設(shè)計(jì)尚未到位，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)沒建立，資金沒落實(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)沒啟動(dòng)，對象沒明確，效果沒顯現(xiàn)。至于監(jiān)督機(jī)制仍難保持在原來的水平上，新的監(jiān)督管理機(jī)制無法展開。

3 生態(tài)補(bǔ)償脫貧攻堅(jiān)路徑建議

3.1 落實(shí)政策，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

首先要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償脫貧的有關(guān)政策精神，領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)，明確方向，找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償脫貧工作的切入點(diǎn)。其次要因地制宜，分類指導(dǎo)，破解“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝，建立起具有可操作性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。再次，通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，大力發(fā)展生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置脫貧攻堅(jiān)資源中的決定性作用，更好地發(fā)揮各級(jí)政府的指導(dǎo)、引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)支持貧困群眾直接參與生態(tài)工程建設(shè)和管理保護(hù)，從多種路徑增加貧困地區(qū)的貧困群眾的生態(tài)補(bǔ)償收入，達(dá)到脫貧致富的目的。

3.2 林進(jìn)耕退，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

貧困地區(qū)往往是生態(tài)環(huán)境極為脆弱的地區(qū)，而在這些地區(qū)往往是農(nóng)民們廣種薄收、極易造成水土流失的。林進(jìn)耕退就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的愿望出發(fā)，將貧困地區(qū)那些易造成水土流失的坡耕地有計(jì)劃、有步驟地停止耕種，按照適地適樹的原則，因地制宜地植樹造林，恢復(fù)植被，涵養(yǎng)水源，固土保水，優(yōu)化生態(tài)。做法上要大膽創(chuàng)新，要向貧困人口傾斜。鼓勵(lì)支持具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的造林公司，創(chuàng)辦貧困人口占到2/3以上的造林脫貧攻堅(jiān)專業(yè)合作社，可采取議標(biāo)的形式，將貧困縣的生態(tài)建設(shè)工程，諸如京津風(fēng)沙源治理二期工程、渾源縣的國家水土保持重點(diǎn)工程、廣靈和靈丘兩縣的國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、天鎮(zhèn)縣的坡耕地水土流失綜合治理工程等全部安排給專業(yè)合作社實(shí)施，貧困農(nóng)民通過參與生態(tài)工程建設(shè)而增加勞務(wù)收入，因而達(dá)到減少水土流失、脫貧一批農(nóng)民群眾的效果。

3.3 樹進(jìn)荒退，打造宜居綠水青山

樹進(jìn)荒退就是讓貧困地區(qū)的農(nóng)民群眾到宜林的坡、溝、峁、梁植樹造林、治溝治水。政府部門鼓勵(lì)支持成立不同形式的專業(yè)合作組織，將分散的貧困戶聯(lián)合起來，向荒山荒坡溝荒灘進(jìn)軍，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營。同時(shí)，積極倡導(dǎo)貧困農(nóng)民群眾以個(gè)人擁有的林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)以及上級(jí)財(cái)政部門補(bǔ)助資金折股量化，以股權(quán)的形式入股家庭林場、合作社以及股份合作組織，分享產(chǎn)業(yè)鏈帶來的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、貧困農(nóng)民變股東的根本性轉(zhuǎn)變。只要能讓荒山變綠，能讓農(nóng)民脫貧，就要大膽闖、大膽試，積極推廣“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，集約化生產(chǎn)，網(wǎng)絡(luò)化營銷，讓貧困農(nóng)民獲得看得見、摸得著、實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益。

3.4 管進(jìn)縱退，提高生態(tài)安全保障

要使生態(tài)補(bǔ)償有序推進(jìn)、健康發(fā)展，必須全面加強(qiáng)生態(tài)工程管理，只有管理工作跟上來，生態(tài)安全才會(huì)有保障。

項(xiàng)目管理要注意項(xiàng)目與項(xiàng)目之間的銜接。不論國家水土保持重點(diǎn)工程，還是國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，或是京津風(fēng)沙源治理二期工程，以及生態(tài)小流域建設(shè)工程，都要做到科學(xué)布局、合理安排。工程措施和生物措施做到因地制宜，用材林、經(jīng)濟(jì)林，草地做到有機(jī)搭配。資金管理要注意整合使用、陽光作業(yè)。既要把錢花出去，又要花得值、花得放心。嚴(yán)禁胡花亂支，嚴(yán)禁虛報(bào)冒領(lǐng)，嚴(yán)禁層層截留，嚴(yán)禁擠占挪用。工程管理要繼續(xù)實(shí)行項(xiàng)目法人和技術(shù)負(fù)責(zé)人工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)把每一個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量關(guān)，確保質(zhì)量和數(shù)量達(dá)標(biāo)。工程管護(hù)上要做到處處工程有人管，市縣鄉(xiāng)三級(jí)要落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，要把2/3的管護(hù)崗位提供給建檔立卡貧困戶，讓貧困戶在參與生態(tài)工程管護(hù)中。同時(shí)，要將管護(hù)人員的工資與管護(hù)效果掛起鉤來，實(shí)行管護(hù)人員績效工資制，平時(shí)每月只發(fā)工資的75%，其余25%到年底視管護(hù)效果留作獎(jiǎng)懲使用，體現(xiàn)獎(jiǎng)勤罰懶，提高生態(tài)工程安全保障。

3.5 果進(jìn)糧退，實(shí)現(xiàn)富庶金山銀山

大同市目前有經(jīng)濟(jì)林4.94萬hm2，其中杏4.24萬hm2，占86%，核桃4 742 hm2，占9.6%，其余為蘋果、梨、葡萄、檳果等。這些經(jīng)濟(jì)林主要分布在6個(gè)貧困縣，普遍存在著低產(chǎn)低效的問題，但還比種糧食作物收入高一些。建議下一步要發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，根據(jù)市場需要，將那些低產(chǎn)低收入糧田改變成干果或水果田。再就是各級(jí)政府要優(yōu)先將貧困戶的經(jīng)濟(jì)林列入補(bǔ)助范圍，連續(xù)扶持2～3年，幫助他們改良品種，達(dá)到豐產(chǎn)豐收。只要種植面積上規(guī)模、選擇品種上檔次、產(chǎn)品銷售上網(wǎng)絡(luò)，貧困農(nóng)民群眾脫貧摘帽，貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)富庶金山銀山就為期不遠(yuǎn)。

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］C ［文章編號(hào)］1004-7042（2017）04-0026-02

王曉麗（1977-），2006年畢業(yè)于華北水利水電學(xué)院水利工程建筑專業(yè)，工程師。

2017-02-17；

2017-03-22