鐘 曄 黃美琪 吳華斌 莫 星

(增城市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)室，廣東 廣州 511300)

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增城區(qū)“一張藍(lán)圖”實(shí)踐的思考

鐘 曄 黃美琪 吳華斌 莫 星

(增城市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)室，廣東 廣州 511300)

在對(duì)“多規(guī)合一”的背景與實(shí)踐進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，研究基于廣州增城區(qū)的實(shí)踐，對(duì)其工作成果進(jìn)行了總結(jié)，從規(guī)劃期限、目標(biāo)、內(nèi)容、審批體制和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等方面,討論規(guī)劃間存在的沖突問(wèn)題，并對(duì)增城區(qū)“多規(guī)合一”的改革方向和路徑進(jìn)行了討論。

多規(guī)合一，地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，改革方向

1 “一張藍(lán)圖”內(nèi)涵

2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)正式拉開(kāi)帷幕。2016年1月，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《繪就全省規(guī)劃一張藍(lán)圖的實(shí)施方案》的通知，要求增城區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)，到2016年年底完善“一張藍(lán)圖干到底”的體制機(jī)制?！耙粡埶{(lán)圖”的核心內(nèi)容指的是指導(dǎo)城鎮(zhèn)或區(qū)域發(fā)展的“統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”，也就是“多規(guī)合一”，它是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要技術(shù)方法。

空間規(guī)劃體系的基本內(nèi)涵是根據(jù)城市管理部門(mén)不同的訴求，按照不同的工作目標(biāo)、技術(shù)規(guī)范、審批機(jī)制等方面來(lái)編制的，側(cè)重點(diǎn)各不相同的規(guī)劃。存在矛盾的根本原因在于一個(gè)城市的發(fā)展與管制不可分割，同時(shí)存在。如城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、交通運(yùn)輸管理部門(mén)編制的規(guī)劃成果，對(duì)發(fā)展有更大的訴求，成果具有前瞻性，容易突破各類(lèi)已有的控制線(xiàn)。又如國(guó)土資源管理部門(mén)、林業(yè)園林管理部門(mén)、環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)編制的規(guī)劃成果，對(duì)于管制有更大的訴求，側(cè)重點(diǎn)是在城鄉(xiāng)快速發(fā)展過(guò)程中，保護(hù)各類(lèi)重要的自然資源。

為了解決指導(dǎo)思想、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、行政職能存在差異的各部門(mén)之間的矛盾，城市管理者希望把不同部門(mén)的規(guī)劃整合在一起，形成“一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”，稱(chēng)之為“多規(guī)合一”。通過(guò)“多規(guī)合一”更好地指引城市的發(fā)展與管理，為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)“一張藍(lán)圖干到底”提供統(tǒng)一的、具有法定的效率的空間規(guī)劃指引。

2 推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作情況

增城全區(qū)總面積1 616.47 km2，下轄7個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處和1個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，是珠三角城鎮(zhèn)群和珠三角東岸城市穗深港黃金走廊的重要節(jié)點(diǎn)。

2014年，增城區(qū)被列為全國(guó)28個(gè)“多規(guī)合一”的試點(diǎn)市縣之一，增城開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)有著良好的工作基礎(chǔ)。2015年，增城區(qū)被列為廣東省的市縣經(jīng)濟(jì)所社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃編制試點(diǎn)。

2.1 推進(jìn)國(guó)家“多規(guī)合一”試點(diǎn)情況

1)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成“多規(guī)合一”共識(shí)。組織規(guī)劃部門(mén)系統(tǒng)梳理研究國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃在行政體制、內(nèi)容體系、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、法律保障、審批程序等不協(xié)調(diào)之處，出臺(tái)《多規(guī)合一試點(diǎn)改革方案》對(duì)“多規(guī)合一”的“一”達(dá)成共識(shí)，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞“一張圖”推動(dòng)各規(guī)劃的調(diào)整協(xié)調(diào)。

2)統(tǒng)一部署，落實(shí)工作目標(biāo)和任務(wù)。促成規(guī)劃部門(mén)形成共識(shí)基礎(chǔ)上，同步明確落實(shí)試點(diǎn)工作的目標(biāo)任務(wù)。

a.明確“一張圖”，確定空間發(fā)展總體格局。在三大空間劃定工作中，增城區(qū)充分利用前期“三規(guī)合一”成果，包括“三規(guī)合一”GIS平臺(tái)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模，建設(shè)用地控制線(xiàn)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線(xiàn)、生態(tài)保育控制線(xiàn)、基本農(nóng)田控制線(xiàn)等“四線(xiàn)”等，較快地落實(shí)部門(mén)共識(shí)、規(guī)劃協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一坐標(biāo)、用地邊界及屬性的“一張圖”。b.明確重大專(zhuān)項(xiàng)，確定人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展要素支撐。明確提出人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等重大專(zhuān)項(xiàng)，以此支撐發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)以及“一張圖”的總體格局。c.探索管理創(chuàng)新，完善規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制。按照多規(guī)合一工作管理架構(gòu)明確各部門(mén)的分工事項(xiàng)，重點(diǎn)優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，建立健全由城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展改革和國(guó)土資源管理部門(mén)為主，環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、交通、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、城市管理等多部門(mén)協(xié)同配合的工作機(jī)制。

3)落實(shí)抓手，以“四定”落實(shí)總規(guī)編制。按照“定項(xiàng)目、定目標(biāo)、定空間、定專(zhuān)項(xiàng)”的方式推進(jìn)總體規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)各類(lèi)規(guī)劃。

定項(xiàng)目：是分城鎮(zhèn)發(fā)展類(lèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)、生活服務(wù)類(lèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類(lèi)、生態(tài)發(fā)展類(lèi)等，梳理確定落實(shí)土地紅線(xiàn)，支撐總體規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)的落實(shí)；定目標(biāo)：分核心目標(biāo)以及三類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)(城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)、土地利用目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo))兩個(gè)層次，重點(diǎn)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、生態(tài)保護(hù)等發(fā)展要求，形成統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)體系；定空間：是協(xié)調(diào)耕地、城鄉(xiāng)發(fā)展用地、生態(tài)保育區(qū)等空間邊界及導(dǎo)引，劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，形成統(tǒng)一的空間布局。

4)構(gòu)建機(jī)制，完善“多規(guī)合一”規(guī)劃管理。

a.建立領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)會(huì)議制度，區(qū)國(guó)土規(guī)劃局、發(fā)改金融局、環(huán)保局等部門(mén)相關(guān)人員組建工作專(zhuān)責(zé)小組，進(jìn)一步推動(dòng)“多規(guī)合一”管理實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化，完善多規(guī)銜接機(jī)制。b.加強(qiáng)“十三五”規(guī)劃綱要戰(zhàn)略引領(lǐng)下的規(guī)劃協(xié)同。建立部門(mén)協(xié)作的“多規(guī)聯(lián)動(dòng)”編制機(jī)制，從規(guī)劃體系、實(shí)施方式、管理機(jī)制上理順關(guān)系，以規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以土地利用總體規(guī)劃提出的土地利用調(diào)控指標(biāo)和城市總體規(guī)劃確定的空間布局和建設(shè)用地要求為依據(jù)，明確各專(zhuān)項(xiàng)空間規(guī)劃的核心內(nèi)容應(yīng)與規(guī)劃綱要內(nèi)容一致，由發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理以及生態(tài)環(huán)保部門(mén)針對(duì)共同的重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)操作，達(dá)成年度層面的規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)。c.實(shí)施多部門(mén)聯(lián)動(dòng)管控。重大規(guī)劃必須由牽頭部門(mén)聯(lián)合多規(guī)合一部門(mén)技術(shù)審查，經(jīng)區(qū)委區(qū)政府審定后提交區(qū)人大通過(guò)，土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保和生態(tài)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等分別由區(qū)國(guó)土、發(fā)改、環(huán)保、建設(shè)等部門(mén)組織編制，各規(guī)劃可自行深化提出本部門(mén)的實(shí)施措施和配套政策。在現(xiàn)有區(qū)規(guī)劃部門(mén)的“三規(guī)合一”信息平臺(tái)基礎(chǔ)上建立“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)空間信息的聯(lián)動(dòng)與共享，建立發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)會(huì)審工作機(jī)制。

2.2 推進(jìn)省“多規(guī)合一”試點(diǎn)情況

1)提出深化改革的總體思路。

根據(jù)省對(duì)市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新要求，明確增城區(qū)本輪省級(jí)試點(diǎn)工作重點(diǎn)為：按照一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的要求，以對(duì)國(guó)家《導(dǎo)則》的優(yōu)化和深化為技術(shù)依據(jù)，整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，形成一張將開(kāi)發(fā)與保護(hù)融為一體的城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)“三類(lèi)空間”規(guī)劃布局總圖。

2)合理劃分“三類(lèi)空間”。

a.編制空間規(guī)劃底圖。重點(diǎn)推進(jìn)形成一個(gè)自然資源、人口、經(jīng)濟(jì)、土地、社會(huì)等統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，為開(kāi)展空間開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)、劃分“三類(lèi)空間”提出數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

b.開(kāi)展空間承載力評(píng)價(jià)。根據(jù)空間規(guī)劃底圖，統(tǒng)籌從地形地勢(shì)評(píng)價(jià)、交通干線(xiàn)影響評(píng)價(jià)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)、人口集聚度評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平評(píng)價(jià)、自然災(zāi)害影響評(píng)價(jià)、可利用土地資源評(píng)價(jià)、可利用水資源評(píng)價(jià)環(huán)境容量評(píng)價(jià)、生態(tài)重要性評(píng)價(jià)等10個(gè)方面進(jìn)行分項(xiàng)評(píng)價(jià)，最終形成開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。

c.劃分三類(lèi)空間?；陂_(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)狀地表分區(qū)，劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間的初步方案，再結(jié)合地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、相關(guān)規(guī)劃訴求等，調(diào)整確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間的最終方案，并同步細(xì)化提出三類(lèi)空間管治策略及指引。

3 試點(diǎn)工作主要問(wèn)題與建議

1)現(xiàn)有規(guī)劃法定地位不一致導(dǎo)致規(guī)劃融合協(xié)調(diào)矛盾工作難度大，建議下放規(guī)劃編制與審批權(quán)。增城撤市設(shè)區(qū)后，增城區(qū)不再具備編制和審批城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的權(quán)限，而土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃仍由本級(jí)政府部門(mén)組織編制，且分別由省、區(qū)級(jí)政府審批，三個(gè)規(guī)劃的法定地位不一致。建議充分考慮增城作為國(guó)家“多規(guī)合一”試點(diǎn)的工作需要，將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的編制權(quán)與審批權(quán)從上一級(jí)規(guī)劃部門(mén)下放到區(qū)縣，由本級(jí)政府審批，以切實(shí)提升地方政府對(duì)規(guī)劃的實(shí)際管控能力。

2)原“三規(guī)”成果未法定化導(dǎo)致規(guī)劃未能實(shí)施。增城區(qū)“三線(xiàn)”成果依據(jù)原“三規(guī)合一”成果基礎(chǔ)，但由于“三規(guī)合一”工作成果仍未得到上級(jí)國(guó)土管理部門(mén)審批通過(guò)，尚未具備法定效力，導(dǎo)致原來(lái)的建設(shè)用地控制線(xiàn)內(nèi)的用地與現(xiàn)有農(nóng)保地發(fā)生沖突，“多規(guī)合一”成果仍存在原有矛盾沖突未解決的瓶頸。建議上級(jí)部門(mén)盡快審批通過(guò)原“三規(guī)合一”成果，確保“多規(guī)合一”的依據(jù)基礎(chǔ)法定化。

3)“生態(tài)紅線(xiàn)”存在部門(mén)差異，建議國(guó)家層面理順生態(tài)區(qū)線(xiàn)的一致性要求。多部門(mén)出臺(tái)“生態(tài)紅線(xiàn)”劃定指南，市縣層面紅線(xiàn)劃定工作難以開(kāi)展。建議在國(guó)家層面由各相關(guān)部委聯(lián)合明確城市層級(jí)生態(tài)紅線(xiàn)的管控體系的分類(lèi)內(nèi)容、技術(shù)方法及要求。

4 對(duì)地方政府的啟示

1)加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。進(jìn)一步優(yōu)化完善以國(guó)家《導(dǎo)則》為藍(lán)本的增城區(qū)三類(lèi)空間劃分規(guī)程，并結(jié)合空間戰(zhàn)略意圖和增城區(qū)控規(guī)一張圖等具體工作，加強(qiáng)后期工作中對(duì)三類(lèi)空間邊界的優(yōu)化、整合性調(diào)整，為全區(qū)各部門(mén)規(guī)劃協(xié)同提供基礎(chǔ)，以及提供給廣州市國(guó)規(guī)委深化“多規(guī)合一”工作作參考。

2)逐步加快推動(dòng)成果應(yīng)用。整理形成“十三五”期間各類(lèi)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)要素指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、明確，達(dá)到可以落圖標(biāo)準(zhǔn)，將增城區(qū)“十三五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)建設(shè)的園區(qū)城區(qū)一一落實(shí)到空間布局圖中，進(jìn)一步明確空間開(kāi)發(fā)時(shí)序，使“十三五”規(guī)劃可實(shí)施、可落地，強(qiáng)化規(guī)劃的約束功能、引導(dǎo)功能和管理功能。

3)推動(dòng)建設(shè)信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。配合國(guó)規(guī)部門(mén)，在現(xiàn)有區(qū)規(guī)劃部門(mén)的“三規(guī)合一”信息平臺(tái)基礎(chǔ)上建立“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，推動(dòng)多部門(mén)空間信息的聯(lián)動(dòng)與共享提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程的可跟蹤、可推進(jìn)、可評(píng)估，以及各政府部門(mén)在項(xiàng)目策劃、審批以及統(tǒng)計(jì)等方面的有效協(xié)同。

4)著力推動(dòng)完善常態(tài)化的工作機(jī)制。強(qiáng)化多部門(mén)聯(lián)動(dòng)管控，實(shí)施“多規(guī)合一”規(guī)劃審查機(jī)制，強(qiáng)化總體規(guī)劃的主導(dǎo)地位，在空間信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)管理、規(guī)劃審查等方面系統(tǒng)地建立起常態(tài)化工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

[1] 胡 俊.規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃——上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實(shí)踐與思考[J].城市規(guī)劃，2010(7)：20-25.

[2] 李錦生.中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施研究[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2014：60-68.

[3] 孫施文.現(xiàn)代城市規(guī)劃理論[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007.

[4] 賴(lài)壽華，黃慧明，陳嘉平，等.技術(shù)創(chuàng)新到制度創(chuàng)新:河源、云浮、廣州“三規(guī)合一”實(shí)踐與思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2013(5):76.

[5] 王 俊，何正國(guó).“三規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息平臺(tái)研究與實(shí)踐——以云浮市“三規(guī)合一”地理信息平臺(tái)建設(shè)為例[J].城市規(guī)劃，2011(S1):58.

Reflections on the practice of “a blueprint” in Zengcheng district

Zhong Ye Huang Meiqi Wu Huabin Mo Xing

(ZengchengUrbanPlanningandDesignInstitute，Guangzhou511300,China)

The paper analyzes the backdrop and practice of multiple plans integration, concludes “one drawing, one plan, one mechanism” approach of Zengcheng district, discusses their disintegration from planning period, target, content, inspection and approval, and database, analyzes and discusses future orientation and path of Zengcheng district planning integration.

multiple plans integration, regional development strategy, future orientation

1009-6825(2017)18-0006-02

2017-04-06

鐘 曄(1972- )，女，工程師

TU982

A