劉玉玲

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PPP模式下危廢處置的回報(bào)機(jī)制研究

劉玉玲

（西安建筑科技大學(xué) 陜西 西安 710055）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，危廢產(chǎn)生量急速上升,處置種類單一而且布局分散，綜合處置能力匱乏，導(dǎo)致危廢處置市場(chǎng)缺口巨大。在國(guó)家政策的推動(dòng)下，PPP模式成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道，而設(shè)置合理的回報(bào)機(jī)制，謹(jǐn)慎考慮影響回報(bào)機(jī)制的多方因素：如危廢處置的收費(fèi)模式、調(diào)價(jià)機(jī)制、收益分成機(jī)制、“項(xiàng)目唯一性條款”、政府資金支持等，將成為影響危廢處置PPP項(xiàng)目推進(jìn)和落地的關(guān)鍵因素。[1]

危廢處置；PPP模式；收費(fèi)模式；回報(bào)機(jī)制

1 危廢處置行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

危險(xiǎn)廢物是指列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》，或者根據(jù)國(guó)家危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性和感染性等危險(xiǎn)特性的固體廢物。[2] 2016年版《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》將危廢分為46大類別，共479種，根據(jù)來(lái)源不同，分為工業(yè)危廢、醫(yī)療危廢和其他危廢。

我國(guó)政府對(duì)危廢處置行業(yè)實(shí)行許可證制度。這一方面能夠保證從事危廢處置業(yè)務(wù)的公司基本擁有較強(qiáng)的技術(shù)實(shí)力和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，從而保障危廢無(wú)害化處理的效率，減少處理不當(dāng)造成的二次污染；另一方面，實(shí)行許可證制度會(huì)限制新進(jìn)企業(yè)數(shù)量，限制全國(guó)危廢綜合利用和處置總量。[3]“十三五”期間，在更嚴(yán)格的法規(guī)監(jiān)管及更高的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求下，危險(xiǎn)廢物處置服務(wù)的需求將迅速增加。

1.1 危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量仍將持續(xù)增長(zhǎng)，處置能力不足

過(guò)去十年，全國(guó)工業(yè)固廢的年均復(fù)合增長(zhǎng)率約為12%，預(yù)期我國(guó)的危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量將由2016年的4850萬(wàn)噸增加至2020年的7630萬(wàn)噸。由于可用數(shù)據(jù)不包括危險(xiǎn)廢物的非法處置量，危險(xiǎn)廢物實(shí)際產(chǎn)生量會(huì)更高。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及危險(xiǎn)廢物監(jiān)管力度的不斷加大、收集體系的不斷健全，危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記不實(shí)、進(jìn)入非正規(guī)渠道進(jìn)行處置利用的現(xiàn)象將會(huì)得以遏制，全國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量將持續(xù)增長(zhǎng)，隨之而來(lái)的是處置能力整體供應(yīng)短缺。

1.2 處置能力地區(qū)分布不均

危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量與處置能力分布不均。位于中國(guó)東部及中國(guó)西北部的工業(yè)化地區(qū)占危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量的一大部份，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如華東及華南占危險(xiǎn)廢物處置能力大部分。

1.3 有利政策扶持及嚴(yán)厲執(zhí)法

十三五期間環(huán)境保護(hù)投資繼續(xù)增加，危險(xiǎn)廢物處置行業(yè)亦會(huì)保持迅速增長(zhǎng)。我國(guó)將采納更高的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及更嚴(yán)厲的執(zhí)法要求，進(jìn)一步增加危險(xiǎn)廢物處置量、減少非法處置、推動(dòng)技術(shù)提升及提高危險(xiǎn)廢物處置服務(wù)的需求。

1.4 對(duì)技術(shù)提升的需求

由于我國(guó)危廢處置技術(shù)相對(duì)落后，許多危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施因設(shè)備運(yùn)作不穩(wěn)而導(dǎo)致處置能力利用率低下，或于處理過(guò)程中造成二次污染。個(gè)別企業(yè)擁有危險(xiǎn)廢物處置經(jīng)營(yíng)許可卻無(wú)實(shí)際處置能力,危險(xiǎn)廢物綜合利用率總體較低，造成再生資源的浪費(fèi)。[4]建設(shè)較早的醫(yī)療廢物處置設(shè)施滅菌工藝水平低，“帶病運(yùn)行”，藥物性和化學(xué)性醫(yī)療廢物專業(yè)性處置機(jī)構(gòu)缺乏，不能得到妥善處置。隨著危險(xiǎn)廢物處置標(biāo)準(zhǔn)的提升，預(yù)期未來(lái)數(shù)年將會(huì)有更強(qiáng)烈的技術(shù)提升需求。

2 PPP模式應(yīng)用在危廢處置行業(yè)中的優(yōu)勢(shì)

2.1 危廢處置PPP模式的政策導(dǎo)向性

近些年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委密集出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)引入社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與市政基礎(chǔ)設(shè)施(如污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理等)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，尤其是2017年7月財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))中明確提出，擬對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。在國(guó)家政策導(dǎo)向下，PPP模式成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道之一，尤其是在地方政府財(cái)力有限、無(wú)法負(fù)荷較大規(guī)模環(huán)保工程建設(shè)支出的區(qū)域。

2.2 危廢處置PPP模式的優(yōu)勢(shì)

作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類行業(yè)，危廢處置具有投資規(guī)模大、投資回收周期長(zhǎng)、市場(chǎng)化程度高、回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)，適用于PPP模式。相比政府主導(dǎo)投資、單一供給的危廢處置模式，運(yùn)用PPP模式具有不可比擬的優(yōu)越性，能有效彌補(bǔ)危廢資金缺口，并降低社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)創(chuàng)政府和社會(huì)資本方雙贏的局面。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，對(duì)危廢實(shí)施集中、高效的統(tǒng)一監(jiān)督管理，可有效減少危廢在跨市轉(zhuǎn)運(yùn)、貯存等各環(huán)節(jié)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患；對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，危廢處置費(fèi)用大幅下降，而且手續(xù)更加方便快捷。

3 PPP模式下危廢處置項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的研究

“項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制指的是項(xiàng)目收入的來(lái)源方式，主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助，由項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)屬性所決定。”[5]PPP項(xiàng)目的行業(yè)、運(yùn)作方式及具體情況的不同，需要設(shè)置不同的回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制決定了社會(huì)投資者的回報(bào)方式及穩(wěn)定性，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。

3.1 明確收入來(lái)源與收費(fèi)模式

根據(jù)危廢處置方式不同，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主要有以下兩種收入來(lái)源渠道：

一是危廢無(wú)害化處置業(yè)務(wù)的收入來(lái)自使用者付費(fèi)，即危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)支付危險(xiǎn)廢物處置費(fèi)用。危廢處置企業(yè)向工業(yè)廢物生產(chǎn)者收取處置費(fèi)，收集其產(chǎn)生的工業(yè)危廢，進(jìn)行無(wú)害化、減量化及最終處置。

二是危廢資源化利用業(yè)務(wù)的收入來(lái)自資源化利用產(chǎn)品的銷售收入。危廢處置企業(yè)向上游企業(yè)付費(fèi)回收具有資源化再利用價(jià)值的廢物(如含銅、鎳、錫等金屬的廢物)，并將廢物中具有再利用價(jià)值的物質(zhì)轉(zhuǎn)化為資源化產(chǎn)品進(jìn)行銷售。

針對(duì)以上兩種不同的收入來(lái)源方式，分別采取不同的收費(fèi)模式——隨行就市、政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)于資源含量較高的危廢，處置企業(yè)根據(jù)金屬含量、成分復(fù)雜程度，按照金屬市場(chǎng)價(jià)的一定折扣購(gòu)買；對(duì)于資源含量較低的危廢，處置企業(yè)按照補(bǔ)償危廢處置成本，在合理盈利的基礎(chǔ)上，處置費(fèi)一般由地方物價(jià)局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等政府部門以指導(dǎo)價(jià)格方式確定，企業(yè)可在指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上實(shí)行一定幅度的調(diào)整。

定價(jià)問(wèn)題是危廢處置項(xiàng)目市場(chǎng)化的核心，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和價(jià)格機(jī)制來(lái)有效調(diào)控市場(chǎng)，是市場(chǎng)化的關(guān)鍵。如何在政府為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與項(xiàng)目市場(chǎng)化所需要的自主定價(jià)之間，建立科學(xué)、合理、靈活的定價(jià)機(jī)制，也是危廢處置項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化操作的必要條件。

3.2 設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制

由于危廢處置項(xiàng)目的實(shí)施期限較長(zhǎng)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中勞動(dòng)力成本、物價(jià)指數(shù)等價(jià)格影響因素可能會(huì)發(fā)生較大變化，并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和收益水平產(chǎn)生影響，因此設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制能夠很好的平衡政府和項(xiàng)目公司的利益，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值。常用的調(diào)價(jià)方法有三種：

一是按照項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率調(diào)價(jià)。政府在每一調(diào)價(jià)周期結(jié)束時(shí)對(duì)項(xiàng)目公司的收益進(jìn)行審計(jì)，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司的收益率小于約定收益率，則提高危廢處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之達(dá)到約定收益率；反之，則應(yīng)降低危廢處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是易于雙方理解，但是程序復(fù)雜，更重要的是由于政府與項(xiàng)目公司之間成本信息嚴(yán)重不對(duì)稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的真實(shí)成本，結(jié)果可能導(dǎo)致價(jià)格不斷上漲。

二是根據(jù)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI) 變化的調(diào)價(jià)。由于物價(jià)水平的變化通常引起項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)成本的變化，因此在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中常常采用物價(jià)變化(CPI) 來(lái)調(diào)整危廢處置費(fèi)。根據(jù)CPI 變化調(diào)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)是便于操作，缺點(diǎn)是CPI 的變化只能部分反映經(jīng)營(yíng)成本的變化，且缺乏使項(xiàng)目公司努力提高生產(chǎn)效率、降低成本的促動(dòng)力。

三是按照成本因素變化的調(diào)價(jià)。危廢處置的經(jīng)營(yíng)成本主要與處理工藝、水電、汽油、原材料費(fèi)用、工資水平、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等因素的波動(dòng)密切相關(guān)，因此，可按照上述因素的價(jià)格變動(dòng)進(jìn)行調(diào)價(jià)。該調(diào)價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)是綜合考慮了經(jīng)營(yíng)成本變化的各影響因素，使得危廢處置費(fèi)的變動(dòng)更接近經(jīng)營(yíng)成本的變化。但是項(xiàng)目公司所有成本的增長(zhǎng)最終均由政府買單，沒(méi)有體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，不利于項(xiàng)目公司提高生產(chǎn)效率、降低成本。

3.3 確定合理的收益分成機(jī)制

目前按危廢處置行業(yè)投資收益情況，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)受市場(chǎng)需求、大宗商品價(jià)格和政策導(dǎo)向波動(dòng)較大，項(xiàng)目公司合理報(bào)酬率波動(dòng)明顯，為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目保障社會(huì)資本合理收益訴求，防止社會(huì)資本超額收益或收益不足風(fēng)險(xiǎn)，建議設(shè)置合理的收益分成機(jī)制。結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)際運(yùn)營(yíng)和每年期末績(jī)效考核，收益分成機(jī)制可以確定為：

3.3.1若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益低于預(yù)期收益時(shí)，根據(jù)對(duì)社會(huì)資本管理、運(yùn)營(yíng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果確定，屬于社會(huì)資本責(zé)任的，差額由社會(huì)資本自行承擔(dān)；屬于不可預(yù)計(jì)原因?qū)е碌?，?jīng)政府方核實(shí)認(rèn)定，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

3.3.2若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益高于預(yù)期收益、社會(huì)資本收益在6%～10%之間時(shí)，社會(huì)資本獲得全部收益，政府不參與收益分配。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益高于預(yù)期收益、社會(huì)資本收益在10%以上的，由政府方和項(xiàng)目公司雙方協(xié)商利益分配比例，政府方參與分紅，按超額部分的一定比例給予社會(huì)資本方適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司必須提供準(zhǔn)確、完整、真實(shí)的會(huì)計(jì)資料及財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)成果文件，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況由政府審計(jì)部門或認(rèn)可的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)認(rèn)定。

3.4 增加項(xiàng)目“唯一性條款”

“唯一性條款”主要適用于使用者付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，多見(jiàn)于高速公路項(xiàng)目中。由于危廢處置PPP項(xiàng)目投資巨大，回收周期特別長(zhǎng)，新的危廢項(xiàng)目從開(kāi)始申請(qǐng)到落地投產(chǎn)最快需耗時(shí)2-3年，一般則要3-5年，因此，保障項(xiàng)目能夠獲得穩(wěn)定收益，才能吸引社會(huì)投資方積極參與項(xiàng)目建設(shè)。而危廢處置項(xiàng)目是否能取得穩(wěn)定收益，則取決于是否有足夠的處置量。

因此在項(xiàng)目合同中設(shè)置“唯一性條款”很有必要性，如政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、一定程度上的壟斷權(quán)(主要是一個(gè)區(qū)域內(nèi)限定了有限數(shù)量的危廢企業(yè))，產(chǎn)廢企業(yè)需要支付處理價(jià)格，且有權(quán)挑選危廢企業(yè)和在一定范圍內(nèi)商定價(jià)格。否則一旦出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，則項(xiàng)目實(shí)際處置量必然降低，影響項(xiàng)目順利推進(jìn)。

3.5 爭(zhēng)取政府資金支持

危廢處置PPP項(xiàng)目除了收取處置費(fèi)用、資源化產(chǎn)品銷售收入外，獲取政府資金支持是拓展項(xiàng)目收益的重要來(lái)源方式。目前國(guó)家的相關(guān)財(cái)政稅收支持政策如下：

（1）2001年12月，國(guó)家發(fā)布的《危險(xiǎn)廢物污染防治技術(shù)政策》中指出：各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金、政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策和其他政策措施鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物進(jìn)行回收利用，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物的資源化。

（2）在2015年6月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)局發(fā)布的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》中指出，納稅人銷售自產(chǎn)的資源綜合利用產(chǎn)品和提供資源綜合利用勞務(wù)，可享受增值稅即征即退政策。此次退稅優(yōu)惠政策出臺(tái)的主要意義在于鼓勵(lì)再生資源的綜合利用，鼓勵(lì)廢舊物資資源化處理，也會(huì)對(duì)危廢資源化利用方面產(chǎn)生利好影響。

（3）爭(zhēng)取將危廢PPP項(xiàng)目列入國(guó)家發(fā)展改革委危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，獲得中央預(yù)算內(nèi)投資，減輕危廢處置的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金壓力。如云南省曲靖市危險(xiǎn)廢物集中處置項(xiàng)目總投資29,159萬(wàn)元，2015-2016年已獲得中央預(yù)算內(nèi)投資4832萬(wàn)元。

4 PPP模式在危廢處置項(xiàng)目中的實(shí)踐分析

根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截止到2018年1月底，入庫(kù)的危廢處置PPP項(xiàng)目共5個(gè)，且單個(gè)項(xiàng)目投資額不大。從運(yùn)作階段看，3各項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，其他處于識(shí)別和準(zhǔn)備階段。在運(yùn)作機(jī)制方面，存量危廢處置項(xiàng)目采取了TOT模式，如湖北省宜昌市危險(xiǎn)廢物集中處置中心項(xiàng)目；新建項(xiàng)目以BOO模式為主或BOT模式，分別有陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)危險(xiǎn)廢物處置中心項(xiàng)目、云南省曲靖市危險(xiǎn)廢物集中處置項(xiàng)目。在回報(bào)機(jī)制方面，由于危廢處置行業(yè)資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理壁壘高，收益來(lái)源渠道清晰。在A股上市公司中，固廢危廢處置業(yè)務(wù)的上市公司毛利率可達(dá)60-70%，凈利率能夠達(dá)到30-50%，屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，適宜采用使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，基本上入庫(kù)項(xiàng)目也都采取了使用者付費(fèi)模式。

5 小結(jié)

危險(xiǎn)廢物處置，是事關(guān)“美麗中國(guó)”建設(shè)的一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。在政策的推動(dòng)下，PPP模式將成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道，政策直接導(dǎo)向和行業(yè)自身特點(diǎn)為PPP模式應(yīng)用于危廢處置行業(yè)提供了前提和基礎(chǔ)，而政府和社會(huì)資本合作中，如何設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，不僅是社會(huì)資本方最為關(guān)注的問(wèn)題，也將成為影響危廢處置PPP項(xiàng)目推進(jìn)和落地的關(guān)鍵因素。

[1]江蘇現(xiàn)代咨詢公號(hào) 余秀娟

[2]環(huán)保部.2016年8月，《危險(xiǎn)廢物名錄》

[3]海通證券研究所. 2017年7月，北極星環(huán)保網(wǎng)

[4]陜西省環(huán)保廳. 2018年1月，《陜西省危險(xiǎn)廢物處置利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2017-2025年）》

[5]財(cái)政部,《PPP項(xiàng)目合同指南》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))

with the rapid development of China's economy, the production volume of waste disposal is rising rapidly, the disposal types are single and scattered, and the comprehensive disposal capacity is lacking, which leads to a huge gap in the waste disposal market. Under the impetus of the state policy, the PPP model has become an important channel for the development of the waste disposal industry, and a reasonable return mechanism has been set up to carefully consider the multiple factors that affect the return mechanism: such as the cost model of waste disposal, the pricing mechanism, the revenue sharing mechanism, the "project uniqueness clause" and government funding support will be the key factors that will affect the progress and landing of the waste disposal PPP project.

disposal of waste; PPP model; (b) A fee model; Reporting mechanisms

10.19551/j.cnki.issn1672-9129.2017.10.047

F299.24;F283

A

1672-9129(2017)10-0042-02

劉玉玲（1982年10月），女，漢族，陜西西安人；工程碩士，中級(jí)職稱，西安建筑科技大學(xué)，研究方向：工程管理