張霞

（南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東濟(jì)南 250014）

PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用分析

張霞

（南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東濟(jì)南 250014）

本文對(duì)PPP模式在水利建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行了分析,提出了PPP模式未來(lái)發(fā)展的幾點(diǎn)建議。

水利建設(shè)；PPP模式；工程投資

PPP（public-private partnership），中文翻譯為公私合作制，具體的操作模式分為三類，分別是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目依靠的是“使用者付費(fèi)”來(lái)覆蓋投資成本，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則主要依靠“政府付費(fèi)”來(lái)達(dá)到回收投資成本的目標(biāo)，而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則是在經(jīng)營(yíng)收入不能覆蓋投資成本的時(shí)候，政府部門給予缺口補(bǔ)貼。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括供水、燃?xì)獾软?xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括市政道路、排水管網(wǎng)等項(xiàng)目，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括城市軌道交通等項(xiàng)目。PPP模式具有減輕財(cái)政壓力，提高財(cái)政資金使用效率，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，融合先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，利益得以共享等優(yōu)勢(shì)。

1 PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用

水利工程建設(shè)項(xiàng)目PPP模式起步較晚，近幾年國(guó)家支持力度大、發(fā)展形勢(shì)迅猛。本文以首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目之一的江西峽江水利樞紐工程（簡(jiǎn)稱峽江工程）為例闡述PPP模式在水利工程建設(shè)中的運(yùn)用。

峽江工程是以防洪、發(fā)電、航運(yùn)為主的綜合利用的水利樞紐工程，總投資為99.22億元（其中中央投資28.8億元、江西省投資11.37億元、其他投資59.05億元），工程建設(shè)管理由江西省水利廳組建的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)。為了解決資金缺口，江西省將水電站從峽江工程中單獨(dú)剝離，以出讓水電站50年經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式籌集工程建設(shè)資金。中國(guó)電力投資集團(tuán)公司（簡(jiǎn)稱電力集團(tuán)）以最高報(bào)價(jià)39.16億元中標(biāo)，獲得水電站經(jīng)營(yíng)權(quán)。2010年，江西省水利廳與電力集團(tuán)江西分公司、江西省水利投資集團(tuán)公司簽署合同，明確江西省出讓水電站50年經(jīng)營(yíng)權(quán)，電力集團(tuán)在工程建設(shè)期內(nèi)支付39.16億元。電力集團(tuán)成立了項(xiàng)目公司，其中：電力集團(tuán)江西分公司持有80%的股權(quán)、江西省水利投資集團(tuán)公司持有20%的股權(quán)。為明確出讓款收取和資產(chǎn)移交等事宜，項(xiàng)目法人與項(xiàng)目公司簽署機(jī)組交接書。

峽江工程把水電站經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離出來(lái)進(jìn)行招標(biāo)，因其較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)性吸引了高品質(zhì)的社會(huì)資本積極參與，保障了PPP項(xiàng)目的合作基礎(chǔ)和可行性。與傳統(tǒng)融資方式相比，PPP模式不僅解決了峽江工程建設(shè)的資金缺口，也減輕了政府償還貸款利息、支付財(cái)政貼息等方面的壓力。

2 PPP模式發(fā)展瓶頸

1）社會(huì)資本的逐利性決定了成功的PPP模式要有必要的利潤(rùn)回報(bào)，而水利工程建設(shè)項(xiàng)目存在建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需要量大、投資見效慢等固有特點(diǎn)，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)追求利潤(rùn)最大化的社會(huì)資本吸引力不大。

2）部分地方政府思想保守，對(duì)引入PPP模式疑慮重重、患得患失；有些地方政府服務(wù)意識(shí)不到位，容易出現(xiàn)用行政權(quán)力干涉PPP模式，可能危害合作方的合法利益。

3）水利建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)PPP模式的制度不健全，系統(tǒng)的法制保障體系和激勵(lì)約束機(jī)制尚未建立，在一定程度上阻礙了水利工程建設(shè)推廣應(yīng)用PPP模式。

4）PPP模式在水利工程建設(shè)領(lǐng)域是新生事物，目前國(guó)家雖然選取了部分項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，但有些地方政府、水利部門對(duì)PPP模式的概念了解不深，對(duì)參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策理解不透，對(duì)于操作流程不熟悉，更無(wú)法在水利工程建設(shè)中實(shí)施PPP模式。

3 完善與發(fā)展PPP模式的建議

3.1 建立健全法律法規(guī)體系，完善PPP相關(guān)制度

1）構(gòu)建和完善我國(guó)的公共行業(yè)基礎(chǔ)法律和PPP專項(xiàng)法規(guī)。對(duì)PPP項(xiàng)目行為及公共服務(wù)企業(yè)行為的規(guī)制，首先要遵從公共行業(yè)基礎(chǔ)法律框架。研究、制定和完善《公共服務(wù)法》《公共服務(wù)監(jiān)管法》等基礎(chǔ)法律法規(guī)，對(duì)公共服務(wù)行為、公共監(jiān)管行為、價(jià)格行為、公共企業(yè)的性質(zhì)、范圍、權(quán)利和義務(wù)等確立法律原則和法律規(guī)定，避免“特許經(jīng)營(yíng)”或“PPP”等專項(xiàng)立法成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

2）明確項(xiàng)目參與各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和損失的保障等，將權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)的邊界劃清，明確在PPP模式下政府和社會(huì)資本的平等伙伴關(guān)系，避免由于政府單方面不履行義務(wù)造成的損失，保證社會(huì)資本放心地進(jìn)行投資、運(yùn)營(yíng)和管理。

3.2 理性面對(duì)PPP熱潮，做好項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和管控

1）做好項(xiàng)目的可行性研究、評(píng)價(jià)。在直觀上來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的價(jià)格和性能的綜合要達(dá)到最優(yōu)，即達(dá)到最高的性價(jià)比；從整個(gè)的生命周期衡量最優(yōu)的價(jià)格，也就是生命周期成本達(dá)到最低；綜合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，考慮項(xiàng)目是否適用PPP模式，尋求最合適的性價(jià)比，通過價(jià)格、質(zhì)量、效益等權(quán)重的分配后來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

2）從投資環(huán)節(jié)，確定PPP項(xiàng)目方案和條件，招標(biāo)程序和評(píng)審過程要公開、公正和透明，吸引足量的投資人參與，形成充分的競(jìng)爭(zhēng)。

3）從建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)審視，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全監(jiān)督，保證產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、延續(xù)性；加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)控，委托有資質(zhì)的第三方進(jìn)行工程造價(jià)審計(jì)、運(yùn)營(yíng)收支審計(jì)；加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，健全規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，并嚴(yán)格責(zé)任追究。

3.3 完善補(bǔ)償機(jī)制，合理確定社會(huì)資本回報(bào)

水利PPP項(xiàng)目大多承擔(dān)一定的公益性任務(wù)，不直接生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，突出的是社會(huì)效益和生態(tài)效益，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入不能覆蓋投資成本和預(yù)期收益。因此，政府對(duì)此類PPP項(xiàng)目的工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)償。財(cái)政補(bǔ)貼以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效為依據(jù)，并綜合考慮產(chǎn)品的價(jià)格、成本、收益率、財(cái)政承受能力等因素合理確定，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公示、公開。

3.4 重視項(xiàng)目的維護(hù)和資產(chǎn)移交

項(xiàng)目維護(hù)是項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)過程中非常重要的環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)設(shè)施基本功能的正常運(yùn)行，離不開專業(yè)性的維護(hù)和保養(yǎng)。項(xiàng)目公司要制定嚴(yán)格的管理制度和流程，明確項(xiàng)目突發(fā)事件的預(yù)案，建立有效的檔案管理制度，以備后期查詢。只有在完善的管理體系下，才能保障項(xiàng)目基本功能的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在進(jìn)行項(xiàng)目移交時(shí)，須制定項(xiàng)目固定資產(chǎn)交接明細(xì)清單，保證項(xiàng)目移交的準(zhǔn)確性。

3.5 做好宣傳引導(dǎo)和試點(diǎn)項(xiàng)目的跟蹤推廣

深入有效的宣傳、培訓(xùn)工作是推廣運(yùn)用PPP模式的重要保障，對(duì)PPP模式的普及和推廣起重要的推動(dòng)作用。各地要大力宣傳PPP模式的政策、方案和措施，宣傳社會(huì)資本在水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的積極作用，以便社會(huì)資本充分了解參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，為社會(huì)資本參與工程建設(shè)營(yíng)造良好的輿論氛圍。對(duì)正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。鼓勵(lì)試點(diǎn)項(xiàng)目效果好的單位編制水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)操作指南，為推廣PPP項(xiàng)目提供操作指導(dǎo)，盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

[1]鮑志莉.PPP模式:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新渠道[J].企業(yè)改革與管理,2015(04).

[2]謝琳璐.PPP融資模式結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2014(12).

[3]馬毅鵬，喬根平.對(duì)運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本投入水利工程的思考[J].水利經(jīng)濟(jì)，2016(01).

（責(zé)任編輯 崔春梅）

F426.91

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1009-6159（2017）-08-0007-02

2017-02-22

張霞（1972—），女，高級(jí)會(huì)計(jì)師