丁 強 ，任祖春 ，周冬生 ，王沙寧 ,

（1. 水利部南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012；2. 水利部水文水資源監(jiān)控工程技術(shù)研究中心，江蘇 南京 210012；3. 松遼水利委員會，吉林 長春 130021；4. 江蘇南水科技有限公司，江蘇 南京 210012）

河長制監(jiān)測督管及考核的研究

丁 強1,2，任祖春3，周冬生1,2，王沙寧2,4

（1. 水利部南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012；2. 水利部水文水資源監(jiān)控工程技術(shù)研究中心，江蘇 南京 210012；3. 松遼水利委員會，吉林 長春 130021；4. 江蘇南水科技有限公司，江蘇 南京 210012）

對河長進行考核是中國特色河長制的重要環(huán)節(jié)，考核需要圍繞河長督管和治理的河湖情況開展。從影響河湖的陸地開始，以河湖的水體健康著手，通過對管理制度執(zhí)行和問題處置、河湖健康和生態(tài)保護過程進行考核，用河湖監(jiān)測監(jiān)視的數(shù)據(jù)說話，用老百姓的感受評價。建立嚴(yán)格有效監(jiān)測督管考核的信息化平臺，制定考核辦法，對河長制實施的不同階段進行考核，研究探索開展河長制監(jiān)測督管和考核的科技支撐。

河長制；監(jiān)測監(jiān)督；河長考核

1 中國特色——河長制

河長制是具有中國特色的河湖管理保護制度設(shè)計和重大創(chuàng)新，核心是黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。河長制是解決水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等復(fù)雜水問題，搭建河湖治理管護的制度平臺，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)在河長制平臺上唱主角，把發(fā)展經(jīng)濟 GDP 的矛和保護環(huán)境的盾一起交給了當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)。實現(xiàn)河長牽頭、多部門協(xié)作、社會公眾參與的良好格局，有利于各地區(qū)和各部門更好地履行河湖管理與保護的職責(zé)、提高河湖管理保護的工作績效[1]。河長制的六大任務(wù)是：加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管[1-2]。河長制這個新生事物尚有許多亟待研討和解決的挑戰(zhàn)性課題。

黑臭在水里，根子在岸上，河湖的許多問題是從陸地上來，陸上的許多問題是由各種原因和多種條件產(chǎn)生，單靠水利或環(huán)保部門管理效果不佳，解決不了實質(zhì)根本問題，需要各方面綜合治理方能管住管好河湖。河長制是將各級黨委和政府的行政負(fù)責(zé)人作為河長責(zé)任人，建立河長會議、信息共享、工作督察等制度，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護的重點難點問題，定期通報河湖管理保護情況，對河長制實施和河長履職情況進行督管考核[3]。

既然河長制是由地方長官負(fù)責(zé)制，綜合管理河流，就要從影響河湖的所有環(huán)節(jié)進行治理和管理。河長制的監(jiān)管和考核也要按照這些環(huán)節(jié)進行。

2 河長制的監(jiān)測和監(jiān)管

2.1 陸地的監(jiān)測和監(jiān)管

河湖岸線利用，采用衛(wèi)星遙感和無人機監(jiān)測，人工巡查執(zhí)法處理。主要解決非法占用或毀壞河湖岸線，通過遙感和無人機可以及時發(fā)現(xiàn)情況，針對遙感和無人機監(jiān)測結(jié)果進行信息跟蹤；通過人工巡查可以及時執(zhí)法處理現(xiàn)場發(fā)生的各種違法事件，并將現(xiàn)場實況及處置情況及時傳送河長制辦公室。堅決及時清理整治非法排污、圍墾、侵占水域岸線等活動。

排污口和污染源的監(jiān)測處置。排污口的監(jiān)督可以借助環(huán)保部門對各企業(yè)排污口的監(jiān)測進行監(jiān)控。按照分工，環(huán)保部門對各重點排污口安裝了監(jiān)測監(jiān)視裝置，對其他的排污處都進行了環(huán)保處理，并對其進行定期巡查和突擊檢查，保證了污水不出門，所有這些監(jiān)測數(shù)據(jù)和督查情況都應(yīng)該是河長辦監(jiān)管處理的依據(jù)。污染源可能是突發(fā)的污染事件，也有可能是隱蔽污染物造成的面源污染，這些污染源具有突發(fā)性和不確定性，特別是后者，發(fā)現(xiàn)和處置都存在難度。針對污染源的監(jiān)督需要依靠社會的監(jiān)督，公眾舉報投訴，職能部門的巡查，及時發(fā)現(xiàn)和處置，并將現(xiàn)場實況及處置情況及時傳送河長制辦公室。

各級河長負(fù)責(zé)人根據(jù)推送監(jiān)測結(jié)果提示的具體問題提出處理意見，對問題的發(fā)生和發(fā)展過程中產(chǎn)生的音頻、視頻、文字、圖片等信息進行報送。對同一個事件，各級處置部門可以分別報送進展報告，包括事件發(fā)生的時間、進展和處理進程、原因和可能因素，實現(xiàn)遙感監(jiān)測和人工巡查結(jié)果處理的全程管理?？己似涫录陌l(fā)現(xiàn)、處置的及時合理性。

2.2 河湖的監(jiān)測和監(jiān)管

河湖基礎(chǔ)的保護，涉及到河床湖底和河湖違法活動的監(jiān)測，例如非法挖沙會造成河湖水道和河湖岸的破壞，河道亂設(shè)障礙物影響行洪，非法養(yǎng)殖捕撈影響水生態(tài)等。防止對河湖基礎(chǔ)的破壞和非法建設(shè)是河長制需要監(jiān)控的內(nèi)容。采取的監(jiān)測方式往往是社會監(jiān)督，公眾舉報投訴和職能部門巡查，也可以采用衛(wèi)星遙感或無人飛機對河湖岸基水面監(jiān)測。發(fā)現(xiàn)問題及時處置，并將現(xiàn)場實況及處置情況及時傳送河長制辦公室，堅決清理整治非法設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂等侵占河湖等活動。

河湖水體的監(jiān)控，主要是對水質(zhì)、流量、水環(huán)境、養(yǎng)護等的監(jiān)測，這類參數(shù)的監(jiān)測主要可以利用水文、水資源、防汛監(jiān)測的數(shù)據(jù)進行監(jiān)控，也可以在一些河湖關(guān)鍵點增加對這些參數(shù)的監(jiān)測和監(jiān)控。水文部門長期以來對河湖的水文參數(shù)進行了認(rèn)真和系統(tǒng)的監(jiān)測，各級防汛抗旱系統(tǒng)實時監(jiān)測了河湖的水體動態(tài)，他們監(jiān)測的雨量、水位、流量數(shù)據(jù)是河長制對河湖水體監(jiān)控的主要依據(jù)。例如陜西省水文局編印《河長制 13 條河流水文特征情況》[4]和《秦嶺北麓水系水文站網(wǎng)圖》[5]為當(dāng)?shù)睾娱L制提供有力技術(shù)支撐。近來我國水資源監(jiān)控能力的建設(shè)，使全國水源地和主要河湖及取用水戶的水資源得到了監(jiān)控，水資源的三條紅線控制得到了嚴(yán)格的控制和執(zhí)行[6]。所有這些監(jiān)控信息都為河長制對河湖水體監(jiān)控打下了堅實的基礎(chǔ)，水資源監(jiān)控能力監(jiān)測的水質(zhì)和水環(huán)境數(shù)據(jù)也是河長制對河湖水體監(jiān)控的主要依據(jù)。

河長制利用水體監(jiān)控的數(shù)據(jù)可以監(jiān)控河湖健康狀態(tài)，分析可能出現(xiàn)的河湖不健康的原因和不利因素，指導(dǎo)針對不健康的情況采取措施消除這些不利因素，恢復(fù)和保護河湖的健康狀態(tài)。例如如果水質(zhì)參數(shù)出現(xiàn)問題，就可能是出現(xiàn)污染情況，需要找出污染源并消除之。如果水位流量發(fā)生異常，可能是河道被侵占阻流，水量不夠，需要消除阻水物，加大生態(tài)補水，提高河道流速流量，增加河道流動，讓河水“活”起來。如果水生物出現(xiàn)泛濫，水環(huán)境出現(xiàn)惡化，需要清淤、換水、清除水生物等，有的也可以采取生物治理，通過投放水生動植物，建立“浮游生物（食藻蟲）—水下森林（沉水植物）—水生動物—微生物群落（激發(fā)土著微生物）”的共生生態(tài)，促進湖泊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和平衡，保持河湖水生態(tài)和水環(huán)境的健康。

河湖環(huán)節(jié)的監(jiān)督同樣需要社會監(jiān)督和公眾投訴舉報，對社會監(jiān)督和公眾投訴舉報的信息要跟蹤查處。各級河長負(fù)責(zé)人根據(jù)推送監(jiān)測和查處結(jié)果提示的具體問題提出處理意見，對問題的發(fā)生、發(fā)展過程中產(chǎn)生的音頻、視頻、文字、圖片等信息進行報送。對同一個事件，各級處置部門可以分別報送進展報告，包括事件發(fā)生的時間、進展和處理進程、原因和可能因素，實現(xiàn)河湖環(huán)節(jié)結(jié)果處理的全程管理。

各地河長制實施的任務(wù)不完全相同，要因地制宜地制定當(dāng)?shù)睾娱L制的任務(wù)和目標(biāo)。例如江蘇的主要任務(wù)是保護水資源、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)[7-8]，編制了《江蘇省河道管理條例》[9]河長制入法。浙江省提出了要“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水），通過制度化、標(biāo)準(zhǔn)化等措施，打造河長制升級版[10]，制定法律《浙江省河長制規(guī)定》[11]。

3 河長制的績效考核

河長制是以地方各級黨委和政府負(fù)責(zé)人為責(zé)任人的體制，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考?？h級及以上河長負(fù)責(zé)組織對相應(yīng)河湖下一級河長進行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

因此河長制的績效考核是河長制工作的重要環(huán)節(jié)。

河長制考核有管理制度和執(zhí)行情況的考核，例如管理制度的健全，日常巡查工作的情況、公眾投訴的管理、河道公示牌設(shè)立情況等。也有績效評價的考核，例如污染處理，違章事件處置，河湖的水質(zhì)、水量、水環(huán)境、養(yǎng)護等。這里重點說明后者的績效評價考核。

通過對河湖檢測的水質(zhì)，水量和水環(huán)境的數(shù)據(jù)，可以考核河湖水是否達(dá)標(biāo)，養(yǎng)護是否到位，河湖是否處于健康狀態(tài)。通過對排污口的監(jiān)測數(shù)據(jù)和排污單位監(jiān)督檢查的數(shù)據(jù)，可以考核陸上的各影響因素是否管控到位。通過公眾舉報和日常巡查，可以考核當(dāng)發(fā)現(xiàn)突發(fā)污染事件及跑冒滴漏問題時，是否及時有效地處置。每個河湖都有“一河一策”和“一湖一策”的健康標(biāo)準(zhǔn)，通過監(jiān)測的水體數(shù)據(jù)和養(yǎng)護情況，可以考核河長管轄的河湖是否處在健康還是亞健康甚至是不健康狀態(tài)。所有這些考核都應(yīng)建立細(xì)化、量化、具體化的考核指標(biāo)，按照指標(biāo)進行評價考核。

績效評價考核就是用河湖監(jiān)控的數(shù)據(jù)說話，用老百姓的感受評價。知道了河長制考核的方式和河湖水體監(jiān)測數(shù)據(jù)由來后，是否就可以根據(jù)這些數(shù)據(jù)進行績效考核呢？顯然不是。河流有上下游，下游發(fā)生的問題可能是上游造成的，此時要解決上游的問題才對。湖泊有許多河流流入，湖泊出了問題可能是入湖河流造成，此時要解決出問題的河流才對。一條河流或一個湖泊可能經(jīng)過幾個行政區(qū)，各行政區(qū)都有河長負(fù)責(zé)人，要績效評價考核就要分清是誰出的問題，不要冤枉無錯方也不要放過出錯方，公平合理地考核。

河長制是以行政區(qū)劃責(zé)任區(qū)，如何解決分清問題出在哪個行政區(qū)，由誰來判斷是個難題。在水資源監(jiān)控項目中采用的是由流域機構(gòu)在各省界河流斷面設(shè)置監(jiān)測站，出了問題后的是非曲直由流域機構(gòu)說了算[12]。這樣公平也簡單，可是在河長制的考核中卻行不通，因為水資源監(jiān)控就是河流水體的監(jiān)控，有流域機構(gòu)這個裁判員，比較單一，河長制監(jiān)管的有陸上和水上，面廣量多，各行政區(qū)之間不可能有裁判員出來評判。只能靠平時的公眾舉報，職能部門監(jiān)查，通過遙感與自動采集、視頻識別、人工檢測數(shù)據(jù)及專家的解讀分析，綜合分析判斷所出問題的源和根，考核各段河長的工作績效。如果同級河長無法解決出現(xiàn)的爭議，可由上級河長統(tǒng)籌考評。必要時可以在易發(fā)生爭議的地點，由爭議各方的上級河長增加安裝監(jiān)測、監(jiān)視設(shè)備，以更好更及時地監(jiān)控河湖，分清責(zé)任，合理考核?？己伺c激勵相結(jié)合，考核與問責(zé)相配套。

4 河長制監(jiān)管考核信息化

4.1 監(jiān)管考核信息化思路

圍繞一河一策建立河湖監(jiān)管信息平臺和河長信息服務(wù)平臺。整合現(xiàn)有水文水資源管理、防汛抗旱、中小河流治理等信息化成果，實現(xiàn)對六大主要任務(wù)的業(yè)務(wù)支撐。為各級河長提供及時的河湖監(jiān)管、河湖考核、河湖評價等信息服務(wù)，為社會公眾提供監(jiān)督參與的渠道。

建立完善的河湖監(jiān)測體系，利用遙感、巡查、自動采集、視頻識別、人工檢測等多種手段方式，建立和完善河湖水位、水量、水質(zhì)、斷面、保潔、養(yǎng)護等信息監(jiān)測和監(jiān)控體系，實現(xiàn)河湖狀態(tài)信息的全面監(jiān)控與在線傳輸。

應(yīng)用微信、App 等新媒體和移動互聯(lián)技術(shù)，建立河湖網(wǎng)格化管理平臺，實現(xiàn)河湖精細(xì)化、網(wǎng)格化、長效化管理，提升河湖長效管理水平，及時向社會發(fā)布相關(guān)信息，引導(dǎo)公眾愛河護河，主動接受社會監(jiān)督。

建立用河湖監(jiān)控的數(shù)據(jù)說話，用老百姓的感受評價的績效考核機制，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，對河長實行差異化績效評價考核。

4.2 監(jiān)管考核信息化功能

基于水利一張圖提供的遙感影像，以及其他豐富水利地理信息，各地完成所有納入河長制管理河流湖泊的河湖分級分段及河長信息填報，并支持分段河流的關(guān)聯(lián)信息自動審核和出錯提醒，確保上下游河段信息和上下級河長信息的一致性。

支持公眾利用移動設(shè)備報送發(fā)現(xiàn)的河湖問題，以及微信微博等網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測等方式，向地方推送社會監(jiān)督信息。

對重點地區(qū)的河湖進行衛(wèi)星遙感或無人飛機監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)疑似河湖及岸線的違法占用、水生態(tài)和水環(huán)境變化等問題后自動推送。

通過接入水文水資源管理、防汛抗旱、環(huán)保排污口監(jiān)測等其他系統(tǒng)的業(yè)務(wù)共享信息，對納入河長制管理的河流湖泊進行監(jiān)測數(shù)據(jù)和共享消息推送。

利用獲取的河流湖泊以上各種信息，通過可定制的指標(biāo)體系，對河湖的自然、開發(fā)利用和管理狀態(tài)進行匯總分析。分析的結(jié)果可以用來指導(dǎo)河湖開發(fā)和保護，用來發(fā)現(xiàn)河湖發(fā)生和可能發(fā)生的問題，給于處置和關(guān)注，也可以用于河長制的績效考核。

建設(shè)嚴(yán)格有效的河長績效考核平臺，根據(jù)河長制工作的監(jiān)督考核，制定考核辦法，根據(jù)河長制實施的不同階段進行考核。對河長制辦公室的河長制制度和管理執(zhí)行力考核，對河長發(fā)現(xiàn)及處置問題的能力和效果考核，對河長河湖長效管理機制的綜合考核。建立和完善一河一檔的河湖健康指標(biāo)庫、問題判別處置及考核專家智庫，上級河長考核下級河長、各級黨委政府考核同級河長辦的逐級考核機制，實現(xiàn)河長、河長制辦公室考核全覆蓋?？梢圆捎萌罕姖M意度考評，可以根據(jù)各項指標(biāo)權(quán)重設(shè)定的打分制考評。建立問責(zé)激勵制度，對成績突出的要進行獎勵，對問題突出的要進行問責(zé)。

其他功能還有，支持移動端用戶完成信息查詢，實現(xiàn)對一河一檔、一河一策等基本信息的移動查詢。實現(xiàn)基于現(xiàn)場執(zhí)法對象數(shù)據(jù)查詢、案件信息檢索，以及巡查任務(wù)、現(xiàn)場巡查信息、臨時立案等管理功能，為聯(lián)合執(zhí)法提供全方位的信息支撐?；谝苿咏K端的信息上報，實現(xiàn)將現(xiàn)場巡查的文字、圖片、視頻、音頻等信息上傳到管理平臺；實現(xiàn)前端巡查人員的 GPS 定位，可在系統(tǒng)查看巡防人員巡查路線。

5 結(jié)語

河長制是一種由行政長官牽頭的綜合督管方式，在督管體制和制度落實基礎(chǔ)下，依托已有建設(shè)的相關(guān)監(jiān)測監(jiān)視，配合公眾的舉報投訴和巡檢來保證青山綠水。河長制可能會在一些河湖缺少監(jiān)測的關(guān)鍵點，在易發(fā)生爭議的地點，安裝監(jiān)測、監(jiān)視設(shè)備增加監(jiān)控能力。這種監(jiān)控能力建設(shè)只是拾缺補遺，解決具體問題的小規(guī)模建設(shè)，不可能形成像防汛抗旱，水資源管理，中小河流監(jiān)測和山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)等那樣的大規(guī)模專項建設(shè)。

河長制是有中國特色水管理體制和制度創(chuàng)新之一，目前正在實踐和發(fā)展中，有許多亟待研討和解決的挑戰(zhàn)性課題。這種靠行政首長逐級考核的方式，如何不因換了河長而變化，做到可持續(xù)，不間斷地推進。河長制的考核往往是對行政一把手的考核，要用制度保障和科技支撐來保證考核的真實有效，真正解決河湖水的綜合管理和可持續(xù)利用，解決老百姓短期和長期的訴求，是河長制重要研究課題。

[1] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于全面推行河長制的意見[A]. 北京：中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2016.

[2] 中華人民共和國水利部，中華人民共和國環(huán)境保護部. 水利部 環(huán)境保護部貫徹落實《關(guān)于全面推行河長制的意見》實施方案[J]. 中國水利，2016: 6-7.

[3] 陳雷. 落實綠色發(fā)展理念 全面推行河長制河湖管理模式[N]. 人民日報，2016-12-12（15）.

[4] 陜西省水文局. 河長制 13 條河流水文特征情況[M]. 西安：陜西省水文局，2017.

[5] 陜西省水文局. 秦嶺北麓水系水文站網(wǎng)圖[M]. 西安：陜西省水文局，2017.

[6] 胡四一. 加快國家水資源監(jiān)控能力項目建設(shè)[J]. 水利信息化，2013 (6): 1-4.

[7] 江蘇省委辦公廳，江蘇省政府辦公廳. 《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》的通知[A]. 南京：中共江蘇省委辦公廳，2017.

[8] 李亞平. 全面推行河長制 全力支撐“兩聚一高” [N]. 新華日報，2017-03-16（9）.

[9] 江蘇省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會. 江蘇省河道管理條例[A]. 南京：江蘇省人民政府，2017.

[10] 錢巨炎. 中共浙江省委 浙江省人民政府關(guān)于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境治理工作的意見（浙委發(fā)〔2013〕36 號）[M]. 杭州：浙江財政年鑒，2014: 50-54.

[11] 浙江省十二屆人民代表大會常務(wù)委員會. 浙江省河長制規(guī)定》[A]. 杭州：浙江省人民政府，2017.

[12] 蔡陽. 國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目及其進度[J]. 水利信息化，2013 (6): 5-10.

Research on monitoring, supervision and assessment of river chief mechanism

DING Qiang1,2, REN Zuchun3, ZHOU Dongsheng1,2, WANG Shaning2,4
(1. Nanjing Automation Institute of Water Conservancy and Hydrology, the Ministry of Water Resources,Nanjing 210012, China;2. Hydrology and Water Resources Engineering Research Center for Monitoring, the Ministry of Water Resources,Nanjing 210012, China;3. Songliao River Water Resources Commission, Changchun 130021, China;4. Jiangsu Naiwch Corporation, Nanjing 210012, China)

It is an important part to assess river chief mechanism for river chief mechanism of Chinese characteristics. Assessment needs to carry out around supervision of river chief and governance of lakes situation.Starting from land which inf l uences the lakes and water health of rivers, it carries out assessment of implementation of management system, problem disposal, rivers health and ecological protection process, speaks using monitoring data of rivers, and evaluates using experience of ordinary people. The article establishes informatization platform of effective monitoring, supervision and assessment, drafts assessment method for assessing the different stages of river chief mechanism implementation, explores science and technology support of monitoring, supervision and assessment of river chief mechanism.

river chief mechanism; monitoring and supervision; assessment of river chief

TV213.4

A

1674-9405(2017)06-0008-04

10.19364/j.1674-9405.2017.06.002

2017-05-19

丁 強（1955-），男，江蘇揚州人，教授級高工，主要從事水文水資源自動化和水利信息化研究工作。