白迎春+林添民

摘要：我國民族區(qū)域自治法律制度與曾經(jīng)相比雖然創(chuàng)新與發(fā)展很多，但是在社會(huì)不斷發(fā)展的現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)不能夠與時(shí)俱進(jìn)的局面。在黨的十八大提倡不斷推進(jìn)民族區(qū)域自治制度為契機(jī)，分析民族區(qū)域自治法律制度的進(jìn)一步創(chuàng)新與發(fā)展是十分必要的。在總結(jié)現(xiàn)階段民族區(qū)域自治法律制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析自治法制建設(shè)中存在的不足之處以及誤區(qū)與所面臨的問題。反思民族區(qū)域自治法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治 民族法制 創(chuàng)新與發(fā)展 制度自信道路自信

一、民族區(qū)域自治法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展的必要性

自從內(nèi)蒙古自治區(qū)成立60多年以來，我國的民族區(qū)域自治理論形成并發(fā)展，已經(jīng)經(jīng)歷了漫長的探索與實(shí)踐時(shí)期。目前為止，不論在民族區(qū)域自治的組織形式與實(shí)現(xiàn)形式以及法律制度方面都得到了一定的創(chuàng)新與發(fā)展。黨的十八大提出繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治，實(shí)現(xiàn)民族發(fā)展的穩(wěn)定創(chuàng)新及民族區(qū)域自治的合理發(fā)展，全面促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的全面創(chuàng)新及穩(wěn)定發(fā)展。特別是在民族區(qū)域自治制度執(zhí)行較為落后的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新性發(fā)展，具有十分重要的時(shí)代化意義。

在民族區(qū)域自治制度構(gòu)建的背景下，其核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治機(jī)關(guān)法律體系的穩(wěn)定支持，在制度體系優(yōu)化及創(chuàng)新的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，為民族區(qū)域自治制度的優(yōu)化提供創(chuàng)新支持。

與此同時(shí)，在民族區(qū)域自治制度構(gòu)建的過程中，需要有民族自治機(jī)關(guān)進(jìn)行工作的執(zhí)行，其機(jī)關(guān)的權(quán)利主要是指民族自治地方的人民代表大會(huì)，以及區(qū)域政府通過對(duì)民族運(yùn)行狀況所構(gòu)建的內(nèi)部管理工作，從而實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域環(huán)境下工作項(xiàng)目的穩(wěn)定執(zhí)行及合理創(chuàng)新。此權(quán)利的性質(zhì)是平等與民主，而不是向國家乞求某種恩賜與某種特權(quán)。民族區(qū)域自治的性質(zhì)有“雙重性”，也就是民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)一方面行使作為國家機(jī)關(guān)的職能的地方政權(quán)，另一方面行使民族區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。同時(shí)，在制度執(zhí)行的背景下，需要保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，是國家堅(jiān)持各少數(shù)民族平等團(tuán)結(jié)共同繁榮與發(fā)展的體現(xiàn)。由于民族自治地方的權(quán)利機(jī)關(guān)有這樣的雙重性，所以自治地方的權(quán)利機(jī)關(guān)行使國家職權(quán)時(shí)所依據(jù)的法律制度（地方性法規(guī)）與行使管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利時(shí)所依據(jù)的法律制度（自治條例與單行條例）應(yīng)該是不同的。但是，我國五大自治區(qū)的普遍現(xiàn)象是以地方性法規(guī)替代自治條例與單行條例，還沒有出臺(tái)各自的自治條例。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于民族區(qū)域自治法律制度的缺陷性，同時(shí)也是民族法治不健全的主要表現(xiàn)。民族區(qū)域自治法制健全，需要從理論上創(chuàng)新與發(fā)展。

二、民族區(qū)域自治法律制度的現(xiàn)狀

（一）民族區(qū)域自治的法制基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治制度的憲政地位的確立以及政治地位的立法化，是民族區(qū)域自治法律制度的基礎(chǔ)。《憲法》以及《民族區(qū)域自治法》為民族法制奠定了基礎(chǔ)。修改完善后的《民族區(qū)域自治法》對(duì)民族區(qū)域合法權(quán)益的保護(hù)以及建立健全民族法治制建設(shè)提供了保障。2005年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》后，在文件頒布之后，也出臺(tái)了預(yù)支相關(guān)的規(guī)定性文件，再后來整個(gè)民族法制基礎(chǔ)性建設(shè)進(jìn)入停滯狀態(tài)。已有的這些基礎(chǔ)性的民族法制相對(duì)于不斷發(fā)展的社會(huì)而言已經(jīng)很滯后了。

（二）民族區(qū)域自治法律制度建設(shè)中的誤區(qū)

1.部分民族自治地方出臺(tái)的自治條例過分強(qiáng)調(diào)自治民族的權(quán)益保障，而忽略了本區(qū)域“多民族構(gòu)成”的特點(diǎn)。自治條例側(cè)重保護(hù)本地區(qū)聚居的少數(shù)民族權(quán)利的功能與作用上，不兼顧民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，這不利于民族地區(qū)內(nèi)部團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

2.有些民族自治地方對(duì)自治權(quán)的理解不透徹，將自治權(quán)理解為“自治地方得到中央照顧”的“要飯條例”，甚至在自治條例或自治條例草案中規(guī)定“國家和上級(jí)政府對(duì)民族自治地方應(yīng)盡的義務(wù)”，這嚴(yán)重越權(quán)。有這種誤區(qū)的主要原因在于，在制定自治條例時(shí)只是“抄襲”或“套改”《憲法》與《民族區(qū)域自治法》的某些內(nèi)容導(dǎo)致的。這說明有些民族區(qū)域自治地方并沒有正確的自治意識(shí)或足夠的自治能力。

3.還有的民族自治地方的自治條例沒有體現(xiàn)本民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，內(nèi)容形同虛設(shè)乃至無法實(shí)施。

（三）中央與民族自治地方“立法權(quán)”的利益沖突。中央有關(guān)部委以“國家利益”為由有意限制民族地區(qū)的“立法權(quán)”。在立法制度構(gòu)建的背景下，需要通過對(duì)區(qū)域內(nèi)專門法律法規(guī)的分析，進(jìn)行《憲法》與《民族區(qū)域自治法》內(nèi)容的認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)兩者存在的沖突性問題，這種沖突性的問題是導(dǎo)致民族地區(qū)在立法實(shí)踐中沒有準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)可依，所制定的自治條例與地方性法規(guī)很難得到中央相關(guān)部門的同意。再加上國際國內(nèi)民族關(guān)系大環(huán)境的變化，為自治區(qū)域的發(fā)展造成制約。

三、民族自治地方的地方性法規(guī)“代替”單行條例

五大自治區(qū)普遍存在地方性法規(guī)“代替”單行條例的現(xiàn)象。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，從2000年到2009年的時(shí)間里共制定106部地方性法規(guī)，其中單行條例只有一部；寧夏自治區(qū)從1997年到2010年制定115部地方性法規(guī)，其中沒有單行條例，其他自治區(qū)也都存在同樣的問題。自治區(qū)單行條例少的原因主要在于，其制定程序與地方性法規(guī)不同，必須報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)才生效。這種立法程序的“限制性”影響了自治區(qū)制定單行條例的積極性。

五大自治區(qū)單行條例不僅數(shù)量少而且發(fā)展不平衡。在社會(huì)運(yùn)行的背景下， 自治州、自治縣中單行的項(xiàng)目條例相對(duì)較多，比如內(nèi)蒙古自治區(qū)下轄的三個(gè)自治旗，根據(jù)本區(qū)域的運(yùn)行狀況，制定了35部單行條款，但是，單行條例所設(shè)計(jì)的范圍并不是十分的廣泛，導(dǎo)致一些條例的執(zhí)行只是局限在經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域以及資源開發(fā)區(qū)域，這種現(xiàn)象的并不能充分滿足整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此可以發(fā)現(xiàn)，在地方經(jīng)濟(jì)及發(fā)展的背景下，需要通過民族區(qū)域自治條例的分析，進(jìn)行法律制度體系的完善，五大自治區(qū)盡早制定頒布適合各自的自治條例與單行條例是民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新與發(fā)展的象征。

四、民族區(qū)域自治法律制度的發(fā)展分析

（一）全面完善立法制度

在新形勢(shì)下，本法顯然缺乏可操作性。第一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其73條的規(guī)定完善配套規(guī)定，在制度體系優(yōu)化的背景下，需要國務(wù)院制定民族自治區(qū)域的行政法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域法律制度的具體性執(zhí)行。第二，國務(wù)院相關(guān)部門需要按照《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)行職能部門與原則性內(nèi)容的綜合性分析，通過對(duì)制度體系的合理完善，保證區(qū)域制度與國家立法機(jī)制的相互統(tǒng)一、互動(dòng)協(xié)調(diào)。這導(dǎo)致中央有關(guān)部門與地方之間利益沖突無法協(xié)調(diào)的局面。所以應(yīng)該盡早地補(bǔ)充能夠協(xié)調(diào)國務(wù)院相關(guān)部委與地方自治機(jī)關(guān)之間利益關(guān)系的規(guī)定。

自治條例制定頒布程序過于苛刻，必須有全國人大常委會(huì)審批通過這一條件給自治條例的頒布帶來極大的限制，嚴(yán)重影響五大自治區(qū)制定自治條例的積極性。應(yīng)該突破這種自治條例立法程序設(shè)置，將“審批程序”改為“備案程序”。

（二）創(chuàng)新與發(fā)展民族區(qū)域自治法制必須堅(jiān)持的路線

民族區(qū)域自治是黨和國家解決民族問題的基本政策，我們應(yīng)該堅(jiān)持和不斷完善；民族區(qū)域自治是我國基本政治制度之一，必須繼續(xù)發(fā)展和完善；民族區(qū)域自治是我國社會(huì)主義道路的政治優(yōu)勢(shì)，我們應(yīng)該堅(jiān)持。包括民族區(qū)域自治的組織形式與實(shí)現(xiàn)形式以及法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展，總而言之民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新與發(fā)展以“制度自信與道路自信”為后盾。

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（作者簡介：[1]白迎春，講師，法學(xué)博士，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，研究方向：訴訟法學(xué)與司法制度。[2]林添民，福建省長泰縣人民法院。）