康新章 李向旺

(中南安全環(huán)境技術(shù)研究院股份有限公司,湖北 武漢 430000)

湖北省農(nóng)村公路管理體制機(jī)制研究

康新章 李向旺

(中南安全環(huán)境技術(shù)研究院股份有限公司,湖北 武漢 430000)

對(duì)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況、養(yǎng)管職責(zé)落實(shí)情況和資金到位情況等方面進(jìn)行了論述，結(jié)合“四好農(nóng)村路”政策，在健全農(nóng)村公路管理體制與養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制方面，以傳統(tǒng)體制為依托，分析改革現(xiàn)狀和存在問題，并提出解決措施，積極探索和促進(jìn)新體制發(fā)展。

農(nóng)村公路，養(yǎng)護(hù)，管理，體制，機(jī)制

0 引言

農(nóng)村公路是保障農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的基本條件，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性設(shè)施。從2003年中央“三農(nóng)”工作部署后交通運(yùn)輸部提出“修好農(nóng)村路，服務(wù)城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民走上油路和水泥路”的建設(shè)目標(biāo)，到2013年“小康路上，絕不讓任何一個(gè)地方因農(nóng)村交通而掉隊(duì)”的新目標(biāo),到習(xí)近平總書記提出要進(jìn)一步把農(nóng)村公路建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好的總目標(biāo)，湖北省積極搶抓政策機(jī)遇，近十年來全省農(nóng)村公路發(fā)展迅猛，極大改善了農(nóng)村居民的出行條件，農(nóng)村公路管理體制機(jī)制逐步完善。

1 湖北省農(nóng)村公路管理現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村公路發(fā)展成效顯著

截至2016年年底，湖北農(nóng)村公路里程22.6萬(wàn)km，公路里程位居全國(guó)第四，占全省公路總里程的87%，農(nóng)村公路等級(jí)路率95.4%、鋪裝率86.8%、列養(yǎng)率100%，已實(shí)現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通瀝青水泥路、通客車，且安全通行條件顯著提升。2016年以來，全省繼續(xù)加大農(nóng)村公路提檔升級(jí)改造力度，通村暢鄉(xiāng)的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)基本形成。

1.2 農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

全省已初步建立健全農(nóng)村公路管理體制，且整體運(yùn)行狀況較好。省交通運(yùn)輸廳增設(shè)農(nóng)村公路管理處，省公路局成立農(nóng)村公路管理辦公室。大部分市州、縣(市、區(qū))均設(shè)置了專門的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)或部門。在管理力量配置上，全省從事農(nóng)村公路管理的專職人員大多為交管站轉(zhuǎn)崗人員，初步統(tǒng)計(jì)有2 138人，人均管養(yǎng)農(nóng)村公路里程100 km以上。

1.3 農(nóng)村公路養(yǎng)管職責(zé)落實(shí)情況

根據(jù)《湖北省農(nóng)村公路條例》和《湖北省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》，各地積極探索和完善農(nóng)村公路養(yǎng)管機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村公路行業(yè)監(jiān)管，執(zhí)行“八公開”制度和質(zhì)量檢測(cè)制度，取得良好成效。部分市、縣制定出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)章制度和管理辦法，為落實(shí)農(nóng)村公路管養(yǎng)職責(zé)提供制度保障，并摸索實(shí)施了適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的鄉(xiāng)村道路日常養(yǎng)護(hù)方法。

1.4 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金到位情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年納入“三農(nóng)”考核的80個(gè)縣級(jí)財(cái)政共安排農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金約2億元，平均到位率112%，其中：有51個(gè)縣(市、區(qū))按標(biāo)準(zhǔn)足額到位，部分縣市超額到位，但也有少數(shù)縣市沒按標(biāo)準(zhǔn)到位。

2 農(nóng)村公路管理存在的問題

重建輕養(yǎng)的問題長(zhǎng)期存在，在大建設(shè)、大發(fā)展時(shí)期，一定程序上掩蓋了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)不足的問題，養(yǎng)護(hù)管理滯后問題日益突顯。為適應(yīng)新形勢(shì)，地方政府相繼成立了農(nóng)村公路管理專職機(jī)構(gòu)或部門，但機(jī)構(gòu)名稱五花八門、人員素質(zhì)參差不齊，存在管理機(jī)構(gòu)不健全、管養(yǎng)職責(zé)不到位、縣級(jí)財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金不足額到位等問題，農(nóng)村公路發(fā)展面臨諸多難題。主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn)。

2.1 管養(yǎng)理念尚未完全轉(zhuǎn)變

部分地方政府長(zhǎng)期“以建代養(yǎng)”，對(duì)養(yǎng)護(hù)不重視，對(duì)整個(gè)公路管理體制改革方向存在模糊認(rèn)識(shí)和思想顧慮，配套政策不夠健全。由于長(zhǎng)時(shí)間不重視日常維護(hù)，路面養(yǎng)護(hù)不及時(shí)，大量鄉(xiāng)村道路處于失養(yǎng)、失管狀況。加之，“農(nóng)村公路的狀況”并不是流行的公共話題，往往在節(jié)假日期間才會(huì)進(jìn)入主流輿論視野。恰恰正是這種邊緣化的處境，決定了很多農(nóng)村公路長(zhǎng)期處于有人建、沒人管的狀態(tài)。

2.2 管理體制有待完善

我省仍有5個(gè)地市和15%的縣(市、區(qū))沒有設(shè)置專門的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)，難以有效承擔(dān)繁重的農(nóng)村公路管理任務(wù)?，F(xiàn)有的農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)名稱和職責(zé)也不統(tǒng)一，管理職責(zé)多半只限于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，大多沒有路政管理職責(zé)。由于農(nóng)村公路管養(yǎng)人員大多從交管站轉(zhuǎn)崗過來，對(duì)農(nóng)村公路管養(yǎng)不是很熟悉，專業(yè)養(yǎng)護(hù)力量不足。

2.3 管養(yǎng)職責(zé)尚不明晰

《湖北省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》對(duì)各級(jí)政府的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，但各地在推進(jìn)改革工作中還存在執(zhí)行不到位、責(zé)任不明晰等問題。部分市縣雖設(shè)立了專職農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)，但管養(yǎng)職責(zé)劃分不清，既是管理部門又是養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)企業(yè)，承擔(dān)著管理和養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)雙重職能，養(yǎng)護(hù)社會(huì)化程度不高，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍效率低下且難以適應(yīng)市場(chǎng)需求。

2.4 養(yǎng)管資金保障不足

據(jù)測(cè)算，近幾年全省農(nóng)村公路每年需養(yǎng)護(hù)資金約30億元，但2016年實(shí)際到位資金僅有6.08億元(其中：省按“7351”標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到位4.08億元，地方財(cái)政安排到位約2億元)，僅占需求總量的20%，且供需差距仍在逐步擴(kuò)大。

2.5 養(yǎng)管力量仍需加強(qiáng)

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)集約化程度不高，養(yǎng)護(hù)企業(yè)受多方條件限制，大多養(yǎng)護(hù)作業(yè)工藝簡(jiǎn)單、設(shè)備機(jī)具簡(jiǎn)陋，有的甚至靠手工操作，工作效率低，對(duì)橋涵構(gòu)造物、損壞嚴(yán)重路段等不能有效養(yǎng)護(hù)，部分公路使用周期無法得到保證。

3 農(nóng)村公路管理體制改革措施

如何保護(hù)好農(nóng)村公路建設(shè)成果、建立高效的管養(yǎng)體制機(jī)制、提升客貨運(yùn)輸服務(wù)水平，更好地服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，已成為新形勢(shì)下最緊要的任務(wù)。為此，本文研究提出如下改革對(duì)策及措施。

3.1 完善農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)構(gòu)

具體措施：1)在省公路局設(shè)立專職的農(nóng)村公路管理處，在市州成立專門的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)或設(shè)立單獨(dú)的農(nóng)村公路管理部門，各縣市均成立專門的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)，名稱統(tǒng)一為××縣市農(nóng)村公路管理局(所)，具體承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理職責(zé)，包括農(nóng)村公路路政管理職責(zé)。2)在養(yǎng)護(hù)管理人員的配置方面，應(yīng)本著“精簡(jiǎn)高效”原則，從公路管理部門選派一批專業(yè)技術(shù)人員充實(shí)農(nóng)村公路管理隊(duì)伍，優(yōu)化管養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)，實(shí)行管理人員定編定崗。進(jìn)一步加強(qiáng)工作考核、提升創(chuàng)新能力，加快養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍市場(chǎng)化改革進(jìn)程。

3.2 優(yōu)化各級(jí)政府管養(yǎng)職能

具體措施：1)市州政府應(yīng)制定本地區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)政策，市州交通運(yùn)輸管理部門應(yīng)依法協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)所轄縣市區(qū)的農(nóng)村公路管養(yǎng)工作。2)縣級(jí)政府作為農(nóng)村公路責(zé)任主體，應(yīng)貫徹執(zhí)行農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的政策法規(guī)，明確所屬交通部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公路管養(yǎng)工作中的具體職責(zé)，負(fù)責(zé)籌集和落實(shí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金。3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按照縣級(jí)政府的規(guī)定進(jìn)一步明確職能，做好鄉(xiāng)道的養(yǎng)護(hù)管理工作，并檢查督促村委會(huì)做好村道的日常管養(yǎng)工作。

3.3 推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)管分離

具體措施：1)養(yǎng)護(hù)大中修及專項(xiàng)維修工程可交由市場(chǎng)，實(shí)行社會(huì)化，并實(shí)行招標(biāo)制，對(duì)外公開發(fā)包招募自制能力強(qiáng)的專業(yè)隊(duì)伍入場(chǎng)施工，切實(shí)提升農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程作業(yè)水平。2)小修保養(yǎng)目前不宜完全推向市場(chǎng)，能發(fā)包則發(fā)包、不能發(fā)包的則承包，鼓勵(lì)縣級(jí)交通部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用簽約方式承包給沿線村民，既便于及時(shí)進(jìn)行保養(yǎng)，有利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，還能促進(jìn)村民就業(yè)和貧困人員增收。

3.4 強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)管理考核機(jī)制

具體措施：1)借助“四好農(nóng)村路”建設(shè)的契機(jī)，將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作納入各級(jí)政府政績(jī)的綜合考核范圍。2)各市縣應(yīng)制定專門的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理考評(píng)辦法，建立農(nóng)村公路養(yǎng)管的年度目標(biāo)責(zé)任制，定期開展檢查、考核、獎(jiǎng)罰評(píng)比工作。3)通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化各級(jí)政府職責(zé)，農(nóng)村公路工作將有章可循、有法可依，并將農(nóng)村公路年度考核結(jié)果與下年度項(xiàng)目計(jì)劃、資金安排等掛鉤。

3.5 加大養(yǎng)護(hù)資金投入力度

具體措施：1)落實(shí)地方各級(jí)財(cái)政的支持作用。由省政府督促各地政府籌集和安排財(cái)政專項(xiàng)資金，切實(shí)加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入。2)提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前農(nóng)村公路的平均費(fèi)用，建議將省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)提高至“1052”(即：每年每千米安排縣道10 000元、鄉(xiāng)道5 000元、村道2 000元)；縣級(jí)財(cái)政按照每年每千米不低于2 000元的標(biāo)準(zhǔn)安排鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護(hù)資金；貧困縣市可在滿足日常養(yǎng)護(hù)基本需求的情況下仍按每年每千米1 000元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，并逐年增加。3)多方籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金。如：建設(shè)公路交納的重點(diǎn)公路工程營(yíng)業(yè)稅及收費(fèi)公路營(yíng)業(yè)稅；農(nóng)村公路冠名權(quán)、路域資源開發(fā)權(quán)、綠化權(quán)等市場(chǎng)運(yùn)作籌資；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收返還或公路罰沒收入中提取一定比例用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程；社會(huì)捐助資金等。4)加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理。各級(jí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政有關(guān)規(guī)定及程序，通過轉(zhuǎn)移支付直接撥付至縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行?？顚Ｓ?。

[1] 宋學(xué)文，張紅艷，馮 曉.農(nóng)村公路研究現(xiàn)狀綜述[J].重慶交通學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(3)：98.

[2] 許 銳.農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理體系研究[D].廣州：華南理工大學(xué)，2010(4)：256.

Study on the mechanism of rural road management system in Hubei province

Kang Xinzhang Li Xiangwang

(Central-SouthernSafety&EnvironmentTechnologyInstituteCo.,Ltd,Wuhan430000,China)

This paper discusses the situation of the establishment of rural highway management institutions, the implementation of custody duties and the situation of funds in place. Combining with the policy of “four good rural road”, in the aspect of perfecting the rural highway management system and the maintenance operation mechanism. Analysis of the status quo and problems of reform, and propose measures to actively explore and promote the development of new systems.

rural road, conservation, management, system, mechanism

1009-6825(2017)22-0236-03

2017-05-23

康新章(1979- )，男，工程碩士，工程師; 李向旺(1982- )，男，工程碩士，工程師

U418

A