◎文/劉鉞 魏俠 韓冰 趙勇 鄭強

關(guān)于天津市生活垃圾處理財政支持政策的建議

◎文/劉鉞 魏俠 韓冰 趙勇 鄭強

本文介紹了天津市生活垃圾處理現(xiàn)狀，闡述了天津市生活垃圾處理財政支持政策情況，針對天津市生活垃圾處理及財政政策支持方面存在的問題，提出了相應(yīng)的財政政策建議。

生活垃圾；處理；財政政策

近年來，隨著城市經(jīng)濟的高速發(fā)展和市民生活水平的不斷提高，天津市生活垃圾排放量迅速增加，垃圾成分種類發(fā)生很大變化，對生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃布局、處理工藝、處理能力及運行環(huán)保安全等方面提出了更高要求，垃圾收集、處理及設(shè)施運行等方面的財政支持政策的引導(dǎo)作用有待加強。為此，筆者認為應(yīng)加強天津市生活垃圾處理財政支持方面的政策研究。

一、天津市生活垃圾清運與處理現(xiàn)狀

（一）生活垃圾清運及處理量

據(jù)統(tǒng)計，天津市中心城區(qū)生活垃圾清運量由2011年的3680t/d增加到2015年的4376t/d，無害化處理量由2011年的 3680t/d增加到2015年的4251t/d，具體情況見表1。

從數(shù)據(jù)來看，中心城區(qū)生活垃圾清運量逐年增長，年平均增長率約4.4%，生活垃圾無害化處理量也隨之增長。預(yù)計到2020年，中心城區(qū)生活垃圾清運量將達8641t/d，無害化處理率將達到100%。

（二）生活垃圾處理方式及處理現(xiàn)狀

目前，天津市中心城區(qū)生活垃圾基本采取分片處理，處理方法以填埋和焚燒為主。生活垃圾處理設(shè)施共5座，其中填埋場2座，焚燒廠3座。隨著各大焚燒廠的建成，垃圾填埋場實際處理量逐步減少，今后垃圾處理方式將由原來以填埋為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑贌幚頌橹鳌８魃罾幚碓O(shè)施的設(shè)計規(guī)模、實際處理規(guī)模、處理工藝及運行情況詳見表2。

結(jié)合表1、表2分析可知：天津市中心城區(qū)生活垃圾處理設(shè)施處理能力基本能滿足目前生活垃圾處理的需求，垃圾處理設(shè)施相對完善。但隨著生活垃圾清運量的逐年增長，“十三五”期間還需新增其它新的處理設(shè)施。

二、天津市生活垃圾處理財政政策支持情況

（一）垃圾收費情況

天津市于1996年出臺《天津市城市生活垃圾處理收費管理辦法》（津價費字[1996]第20號文件）。按照該文件規(guī)定，對天津市行政區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè) （含外商投資企業(yè)）、事業(yè)單位、機關(guān)、團體、學(xué)校、部隊、農(nóng)貿(mào)攤?cè)菏袌龊蛡€體工商戶征收垃圾處理費，收費標(biāo)準(zhǔn)為每噸15元，按月征收。2001年，天津市市容委、市財政局、市物價局出臺 《天津市征收城鎮(zhèn)居民生活垃圾處理費實施辦法》（津政發(fā) [2001]36號文件），按照該辦法對居民戶開征生活垃圾處理費，該辦法規(guī)定：未實行物業(yè)管理的居民每戶每月征收5元，不再另外征收每戶每月2元的居民保潔費；物業(yè)管理小區(qū)內(nèi)的居民每月每戶征收3元；暫住人口每人每月征收2元。自該辦法實施以來，天津市一直是采用按戶收費，收費標(biāo)準(zhǔn)較低，且收繳效果差，收繳率僅三成左右，遠遠不能滿足垃圾處理所需費用的需求。

表1 中心城區(qū)生活垃圾清運量及無害化處理量現(xiàn)狀

表2 中心城區(qū)生活垃圾處理設(shè)施現(xiàn)狀情況表

（二）財政政策支持情況

為全面推進中心城區(qū)生活垃圾處理工作，市財政安排了生活垃圾處理專項資金，作為垃圾轉(zhuǎn)運、處理設(shè)施的運行補貼費用。但目前天津市現(xiàn)有生活垃圾處理運行補貼單價為2011年核定價格，據(jù)此單價及各場垃圾處理量進行核算，市財政撥付中心城區(qū)的生活垃圾處理專項資金總額約為1.8億元。

三、生活垃圾處理財政支持方面存在的問題

（一）生活垃圾處理專項資金與現(xiàn)實需求存在較大缺口

城市生活垃圾產(chǎn)生量的不斷增長導(dǎo)致垃圾處理費用的不斷增加，這給生活垃圾管理和國家財政造成很大壓力。為此，國家實行了生活垃圾收費制度，來補償垃圾處理費用，同時促進垃圾源頭減量。而生活垃圾處理的總費用不僅包括垃圾收集、運輸和無害化處理的費用，還包括處理設(shè)施的建設(shè)費用、作業(yè)機具費用等在內(nèi)的其它費用。國內(nèi)外城市垃圾處理收費現(xiàn)狀表明：垃圾處理總費用不能完全依靠收費補償，仍主要依靠政府給予一定的生活垃圾處理專項資金作為運行補貼費用。

目前，天津市用于生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、運行和管理的經(jīng)費不足，運行經(jīng)費更是嚴重短缺，造成部分垃圾處理設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)，處理工藝和質(zhì)量也難以保證。若不加大生活垃圾處理專項資金投入，將阻礙現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施的正常運行和無害化處理水平的提高，“十三五”期間即將新建的垃圾處理設(shè)施的運行資金也難以保障。由此可見，天津市財政撥付的生活垃圾處理專項資金與現(xiàn)實需求存在較大缺口。

造成生活垃圾處理設(shè)施運行維護費用缺口問題日益突出的主要原因包括以下幾個方面：

1.生活垃圾清運量及處理量的持續(xù)增加，導(dǎo)致生活垃圾處理專項資金撥付額較實際需求的缺口越來越大。

近年來，隨著天津市退村建鎮(zhèn)政策的出臺及農(nóng)村收運體系的日漸完善，及定期開展的市容環(huán)境清潔整治運動，都一定程度上造成了垃圾處理量的增加。

目前生活垃圾處理運行補貼費用是根據(jù)生活垃圾處理量按照一定單價進行核算，隨著城市生活垃圾處理總量的大幅增加，按照目前運行補貼單價進行核算，必然導(dǎo)致中心城區(qū)生活垃圾處理運行補貼費用的高速增長。因此，亟需出臺相關(guān)財政政策，加大垃圾處理專項資金的支持力度，保證城市生活垃圾處理設(shè)施的正常運行。

2.生活垃圾處理成本增加，運行補貼單價面臨調(diào)整，導(dǎo)致生活垃圾處理專項資金的需求加大。

建設(shè)垃圾處理設(shè)施容易，但保證其良好運行困難，為保證垃圾處理設(shè)施的良好運行，需政府給予一定的專項資金作為運行補貼。隨著國家環(huán)保要求的提高，生活垃圾處理工藝的改進，造成生活垃圾處理成本的提高，垃圾處理運行補貼單價需隨之調(diào)整，生活垃圾處理專項資金總額也應(yīng)隨之加大。

造成生活垃圾處理運行成本提高的原因主要有如下幾方面：

一是由于部分生活垃圾處理設(shè)施建成時間較早、設(shè)施破損及設(shè)備老化問題突出，為保證生活垃圾處理設(shè)施的正常運行，有些處理場（廠/站）道路、圍墻、建筑物等場內(nèi)設(shè)施已經(jīng)進行或者正在進行提升改造，運行成本較項目建成時將大幅提高。

二是隨著國家對環(huán)境保護的重視，對生活垃圾處理的環(huán)保要求和標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提高，這就導(dǎo)致垃圾處理成本的增加。例如，按照《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）和《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014）的要求，生活垃圾填埋場、焚燒廠均應(yīng)建設(shè)獨立的滲瀝液處理設(shè)施，且排放濃度應(yīng)滿足 《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》中的排放限值。而據(jù)調(diào)查，目前天津市生活垃圾填埋場及焚燒廠普遍滲瀝液處理規(guī)模偏小，運行效果不好，滲瀝液處理設(shè)施需進行改進，將加大垃圾處理成本。自天津市雙口垃圾填埋場群體性阻攔事件發(fā)生后，為減少填埋場惡臭氣體外逸，保證生活垃圾填埋場周圍環(huán)境，目前，天津市垃圾填埋場均采用膜覆蓋代替土覆蓋，造成垃圾處理成本的增加。另外，填埋場填埋氣收集發(fā)電設(shè)施的普及，也一定程度加大了填埋場的運行成本。

三是生活垃圾處理工藝的改進，導(dǎo)致垃圾處理成本的增加。據(jù)調(diào)查，“十三五”期間，天津市中心城區(qū)將新建幾座新的生活垃圾焚燒廠，待“十三五”末，雙口垃圾填埋場、大韓莊垃圾填埋場將關(guān)閉，生活垃圾處理方式改為以焚燒為主。而垃圾焚燒處理成本相對垃圾填埋成本要高，因此，將造成生活垃圾處理運行成本的提高。

四是人工工資及物價水平逐步上漲的趨勢也客觀要求補貼金額的提高。

（二）缺少應(yīng)對生活垃圾處理突發(fā)事件的應(yīng)急機制

生活垃圾在收集、運輸、處理等任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生突發(fā)事件，如暴雨、地震等自然災(zāi)害，群體性阻攔等，極易導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。例如，由于垃圾滲瀝液水質(zhì)較為復(fù)雜，處理難度較大，且滲瀝液處理系統(tǒng)通常只適宜穩(wěn)定運行，若遭遇大雨或暴雨天氣時，生活垃圾滲濾液會突然增加，水量驟增必然會導(dǎo)致處理系統(tǒng)的崩潰。一旦生活垃圾或滲瀝液得不到及時處理，將會導(dǎo)致城市環(huán)境質(zhì)量的惡化，甚至?xí)绊懝姷纳眢w健康和生命財產(chǎn)安全。因此，有必要統(tǒng)籌各處理設(shè)施的資源配備，建立完善的生活垃圾處理突發(fā)事件應(yīng)急處理機制；同時應(yīng)設(shè)立應(yīng)急機制配套資金，保證突發(fā)事件的及時、有效處理。

（三）缺少環(huán)境補償機制

近年來，我國垃圾處理設(shè)施建設(shè)引發(fā)的爭議越來越大，社會關(guān)注度不斷上升，選址困難問題日益突出，各地民眾和環(huán)保組織通過各種途徑、方式與政府和垃圾處理行業(yè)進行著斗爭。如何破解“鄰避效應(yīng)”已成為各地垃圾處理設(shè)施順利建設(shè)乃至垃圾正常處理的一個重要瓶頸，其中缺乏有效的環(huán)境生態(tài)保護激勵和補償政策是造成這一問題的重要因素。

所謂環(huán)境補償機制是指破壞環(huán)境造成生態(tài)影響的責(zé)任者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟損失，并給予生態(tài)環(huán)境保護者和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的受害者一定的經(jīng)濟補償?shù)囊环N機制，作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策，具有一定的經(jīng)濟激勵作用，與“污染者付費”原則并存。

目前天津市中心城區(qū)的生活垃圾處理設(shè)施主要分布在環(huán)城四區(qū)，而天津市尚未建立生活垃圾處理生態(tài)補償機制。隨著群眾環(huán)保意識的不斷增強，生活垃圾轉(zhuǎn)運、處理設(shè)施的建設(shè)和運營過程中可能會遭到周邊居民的強烈反對，從而遇到種種阻礙，如果與周邊群眾的矛盾糾紛解決不力將會導(dǎo)致生活垃圾處理設(shè)施無法正常運行，甚至發(fā)生群體性上訪等事件。因此，天津市應(yīng)加快建立垃圾處理環(huán)境補償機制，在一定程度上促進環(huán)境公平和環(huán)境正義，減少市民對生活垃圾處理危害性的誤解，減少垃圾處理方面的環(huán)境沖突，緩解垃圾處理設(shè)施選址方面的困境。

四、加強天津市生活垃圾處理的財政政策建議

（一）建立生活垃圾處理專項資金正常增長機制

天津市生活垃圾處理運行補貼費用是根據(jù)生活垃圾處理量按一定單價進行核算，且目前運行補貼單價為 2011年核定價格，至今未進行調(diào)整，造成市財政撥付的生活垃圾處理專項資金與現(xiàn)實需求存在較大缺口。因此，為保障專項資金的有效投入，保證垃圾處理設(shè)施的良好運行，充分借鑒國內(nèi)其他城市經(jīng)驗，筆者建議應(yīng)在調(diào)研及充分分析天津市生活垃圾處理設(shè)施運行情況的基礎(chǔ)上建立生活垃圾處理專項資金的正常增長機制，適時定期進行一次運行單價調(diào)整；同時，市財政應(yīng)每年根據(jù)單價及垃圾處理總量核算所需專項資金總額度，并根據(jù)當(dāng)年預(yù)算確定的垃圾處理設(shè)施專項資金的總量，制定專項資金使用計劃，以充分發(fā)揮專項資金的引導(dǎo)激勵作用。

（二）建立生活垃圾處理突發(fā)事件的應(yīng)急機制

生活垃圾處理突發(fā)事件主要包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會事件、事故災(zāi)難等幾種，根據(jù)不同種類的突發(fā)事件及突發(fā)事件分級，分別制定預(yù)防和處理生活垃圾、處理突發(fā)事件的專項預(yù)案。

（三）建立生態(tài)環(huán)境補償機制

1.加強生活垃圾處理環(huán)境補償?shù)牧⒎üぷ?/p>

垃圾處理的環(huán)境補償機制由補償主體、補償客體、補償原則、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式和補償?shù)倪\行模式等幾方面組成，在環(huán)境補償機制確立過程中，應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境公平和正義，只有這樣才能有效緩解當(dāng)?shù)鼐用駥μ幚碓O(shè)施的反感情緒，推進垃圾處理設(shè)施的選址建設(shè)和運行。

2.拓寬補償資金的籌措渠道

為加大對垃圾處理設(shè)施周邊居民的補償力度，應(yīng)積極拓寬補償資金的籌措渠道，引導(dǎo)社會資金參與環(huán)境補償。

3.建立環(huán)境補償?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付制度

通過建立橫向的財政轉(zhuǎn)移支付制度，可以調(diào)整各區(qū)域之間的利益分配，實現(xiàn)垃圾排放區(qū)域?qū)幚韰^(qū)域、受益區(qū)域?qū)κ軗p區(qū)域的環(huán)境補償，從而實現(xiàn)區(qū)域之間的環(huán)境公平，縮小經(jīng)濟差距。

[1]吳菁，鄧成.城市垃圾處理費征收現(xiàn)狀與突破[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2006，（6）：24-26.

[2]高亞梅，林楚娟，李彬輝.關(guān)于垃圾處理環(huán)境補償機制的探討 [J].四川環(huán)境，2016，（1）：131-135.

[3]石瓊.武漢市生活垃圾收集與利用的財政政策研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2014，（24）：2-3.

本課題為2016年度天津市財政學(xué)會重點調(diào)研課題，參與單位有：天津市財政局基本建設(shè)處、天津市市容和園林管理委員會計劃處、天津市財政科學(xué)研究所、天津市市容環(huán)境工程設(shè)計研究所、天津市生活廢棄物處理中心。

責(zé)任編輯：傅延懌曲寧

F812

A

1006－1255－（2017）03－0034-05

劉 鉞（1973—），天津市財政局副局長。郵編：300040

魏 俠（1960—），天津市市容和園林管理委員會副主任。郵編：300381

韓 冰（1978—），天津市財政局基本建設(shè)處處長。郵編：300040

趙 勇（1976—），天津市市容和園林管理委員會計劃處處長。郵編：300381

鄭 強（1983—），天津市財政局基本建設(shè)處。郵編：300040