史曉琪

英國《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》評析
——兼論對中國海洋法制借鑒

史曉琪

2009年英國《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》的頒布實施為英國整建適合時代發(fā)展潮流的海洋治理體系和創(chuàng)造海洋事業(yè)新輝煌提供了堅實的法律后盾，對英國國內(nèi)以及國際社會海洋法制體系和實踐發(fā)展產(chǎn)生了濃重深厚的影響。從闡釋英國的立法內(nèi)容、變革和特點出發(fā)，結(jié)合部分領(lǐng)域的具體執(zhí)行情況予以分析。《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》以海洋綜合管理理念為核心，以戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，鼓勵并保障公眾參與，這些立法精神和價值為我國海洋法制建設(shè)提供了參考和借鑒。

《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》；海洋規(guī)劃；海洋綜合管理；海洋基本法；中國海洋法制

一、引言

2009年11月12日經(jīng)由英國王室正式批準(zhǔn)施行的《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》（The Marine and Coastal Access Act，以下簡稱《準(zhǔn)入法》）是英國首部旨在通過改善管理體制、健全管理法規(guī)從而保護(hù)海洋和海岸帶生態(tài)環(huán)境的法案，該法即稱為英國“海洋憲章”的《海洋基本法》?！稖?zhǔn)入法》的應(yīng)運而生，是英國海洋管理能力建設(shè)亟待變革的結(jié)果。從行政管理視角考察，在歷史悠久的海洋治理實踐過程中，英國形成并保持著分散式的管理體制模式。英國既無統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量，也不存在負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)眾多權(quán)力部門、統(tǒng)籌管理海洋事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)。[1]部門權(quán)力的重疊和交叉一方面產(chǎn)生了治理領(lǐng)域的管轄空白，另一方面引發(fā)了執(zhí)法沖突和矛盾，管理效率急劇下降?？v觀英國海洋開發(fā)管理立法體系，主要由4種類型構(gòu)成：涉及200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益法規(guī)；國會頒布的約80至100部針對海岸帶資源開發(fā)利用的法規(guī)；政府各部委發(fā)布的條例規(guī)章；地方性立法。[2]在對海洋事務(wù)或海岸治理實踐中，相關(guān)海洋治理權(quán)力機(jī)構(gòu)或部門往往從便利執(zhí)法或完成行政職務(wù)的角度出發(fā)，制定和出臺臨時性、專門性的法律法規(guī)。在中央政府頒發(fā)的法規(guī)之外，地方性立法機(jī)構(gòu)也出臺了大量的地方性規(guī)范用以保護(hù)當(dāng)?shù)睾Ｑ螽a(chǎn)業(yè)權(quán)益和社團(tuán)的利益。孤立片面性的立法導(dǎo)致眾多涉海法規(guī)內(nèi)容相互矛盾和沖突，折損了法律的協(xié)調(diào)性和權(quán)威性，可操作性的降低引發(fā)法律適用困難，限制了對海洋事務(wù)的規(guī)制和調(diào)整。陳舊的海洋管理體制已經(jīng)使英國捉襟見肘，無法有效應(yīng)對日益紛繁復(fù)雜的涉海問題和糾紛，海洋管理體制層面大刀闊斧的改革呼之欲出。

二、《準(zhǔn)入法》的基本內(nèi)容、變革和特點

英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（Department for Environment Food & Rural Affairs，以下簡稱DEFRA）認(rèn)為，這部法案的實施將有助于英國維護(hù)更加清潔、健康、安全、高產(chǎn)、生物多樣的海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用，改進(jìn)關(guān)于海洋、海岸帶以及河口的整體性治理體制，健全決策制定的法律體系，提高法規(guī)的可操作性、執(zhí)行的高效率性。[3]該法的核心目標(biāo)是建立一套更加協(xié)調(diào)的、精簡的法律體制，以此為基礎(chǔ)更好地保障和維系經(jīng)濟(jì)、社會海洋活動與保護(hù)海洋環(huán)境及生物多樣性之間的良性平衡。[4]《準(zhǔn)入法》共包含11個部分，每個部分根據(jù)內(nèi)容由一或數(shù)個章節(jié)構(gòu)成，總計325條。這些部分具體包括：（1）海洋管理組織；（2）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、其他海洋區(qū)域與威爾士漁業(yè)區(qū)域；（3）海洋規(guī)劃；（4）海洋許可證；（5）海洋自然保護(hù)；（6）近海漁業(yè)管理；（7）其他海洋漁業(yè)事務(wù)與管理；（8）海洋執(zhí)法；（9）海岸休閑與娛樂；（10）其他；（11）補(bǔ)充條款。[5]

1.以海洋綜合管理理念為核心，全面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌海洋事務(wù)

《準(zhǔn)入法》開篇第一部分就英國海洋管理組織的設(shè)立、職能的繼受和承擔(dān)以及多方面的原則性、補(bǔ)充性說明，分四個章節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。英國海洋管理組織（Marine Management Organization，MMO）成立于2010年4月1日，是一個獨立于英國政府非部門化的公共機(jī)構(gòu)。依據(jù)《準(zhǔn)入法》，海洋管理組織在接管英國海洋與漁業(yè)局（Marine and Fisheries Agency）職能的基礎(chǔ)上，增添了數(shù)項重要的執(zhí)行職能。這其中主要包括制訂基本海洋規(guī)劃并涉及能源與氣候變化部（Department of Energy and Climate Change）①英國能源與氣候變化部成立于2008年10月，主要負(fù)責(zé)能源政策和氣候變化減緩政策整合。、交通部（Department for Transport）②英國交通部主要職能為監(jiān)管海上航運、防止船舶污染、海上緊急事故響應(yīng)救援、保護(hù)海洋歷史文化遺產(chǎn)。2009年英國海洋基本法規(guī)定運輸部于1964年港口法下承擔(dān)的部分職能，諸如英格蘭港口修訂令、港口授權(quán)令、港口機(jī)構(gòu)重組計劃，威爾士某些港口指令由海洋管理組織接管。等部門與海洋相關(guān)的權(quán)力和具體職能的協(xié)作。海洋管理組織的設(shè)立，③由于英國的分權(quán)制，2009年英國《準(zhǔn)入法》具體針對英格蘭和威爾士地區(qū)。蘇格蘭政府于2010年頒布實施《蘇格蘭海洋法》（Marine (Scotland) Act （2010）），設(shè)立“蘇格蘭海洋”（Marine Scotland）機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)對應(yīng)于海洋管理組織（MMO）。北愛爾蘭政府于2013年出臺實施《北愛爾蘭海洋法》（Marine Act（Northern Ireland）（2013）），賦予北愛爾蘭環(huán)境部（Northern Ireland Department of the Environment）等同于海洋管理組織的職權(quán)。以全面主導(dǎo)和整合海洋管理工作為職責(zé)，將采取一切必要和適宜的方式和行動，致力于實現(xiàn)海洋領(lǐng)域多方面可持續(xù)發(fā)展這一總目標(biāo)。④Marine and Coastal Access Act 2009 （hereinafter MCAA）, Part 1,Chapter 1, art.2 General objective (1)-(12).《準(zhǔn)入法》對海洋管理組織的職能進(jìn)行了規(guī)定和說明，主要涉及七大方面：（1）制訂海洋規(guī)劃與具體海洋計劃；（2）審批海洋使用許可證；（3）負(fù)責(zé)海洋自然保護(hù)；（4）海洋執(zhí)法；（5）海洋漁業(yè)管理；（6）海洋應(yīng)急事件處理；（7）海洋可持續(xù)發(fā)展問題咨詢與建議。[6]由此觀之，海洋管理組織承擔(dān)的管理工作覆蓋了由規(guī)劃制訂到事務(wù)實施乃至行政執(zhí)法的全過程，涉及領(lǐng)域多、覆蓋面廣，具有相當(dāng)程度的全面性。海洋綜合管理模式的建立對英國海洋事務(wù)意義重大，集約化的體制提高了管理效率，實現(xiàn)了相關(guān)信息資源共享，便利了對海洋事務(wù)和海洋糾紛系統(tǒng)性的應(yīng)對和處理，優(yōu)化了涉海權(quán)力部門的協(xié)調(diào)能力和執(zhí)法效率。

2.以戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃為基礎(chǔ)，宏觀指導(dǎo)性規(guī)劃與微觀實施措施相結(jié)合

《準(zhǔn)入法》第三部分從海洋政策、海洋規(guī)劃、海洋規(guī)劃中的公眾參與、規(guī)劃的執(zhí)行與生效以及一般性規(guī)定五個方面出發(fā)，著手建立和保障具有前瞻意義的戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系。該部分旨在規(guī)劃制訂綜合性高水平優(yōu)層次的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，從而確保海洋開發(fā)活動的有序適度進(jìn)行，促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，推動各項海洋事業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。實現(xiàn)路徑分為兩步走：第一階段的工作重心是確定管理辦法，訂立海洋開發(fā)與保護(hù)的階段性和長遠(yuǎn)性方針和目標(biāo)。《準(zhǔn)入法》對海洋政策的生效、修正和撤回事項均予以規(guī)定。第二階段將更加關(guān)注以方針和目標(biāo)為指導(dǎo)的具體實施規(guī)劃和計劃的制訂和出臺，從而保障海洋政策的實現(xiàn)。2014年4月，英國海洋管理組織公布了英國首批海洋計劃——《東部海岸及海域海洋計劃》（East Inshore and East Offshore Marine Plans）。這是英國正式確定的海洋區(qū)域規(guī)劃之一 就業(yè)、脫貧致富、海洋生態(tài)循環(huán)等方方面面在內(nèi)的一攬子“高水平海洋目標(biāo)”（High-Level Marine Objectives）。此外，還明確了對計劃實施過程中，海洋管理組織監(jiān)控督導(dǎo)、定期提交報告進(jìn)行評估的義務(wù)。[7]這一計劃凝結(jié)和寄托了英國各界對于東部區(qū)域社會和生態(tài)變遷的美好愿景。

3.可持續(xù)發(fā)展理念貫穿始終，突出強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)

《準(zhǔn)入法》海洋自然保育章節(jié)是關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)（Marine Conservation Zones）建立和劃定條件，磋商、聽取意見、公示和信息共享要求，以及變更、撤銷事由等內(nèi)容的若干規(guī)定。①MCAA，Part 5，Chapter 1，art.116-122 and art.123,124.該內(nèi)容首次為英國劃定若干海洋保護(hù)區(qū)、加強(qiáng)對海洋動植物以及棲息環(huán)境的保護(hù)提供了法律依據(jù)和支持。海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立，加強(qiáng)了海上活動的監(jiān)管，將許多濫采亂挖行為予以禁止，增設(shè)了部分保護(hù)海洋生物措施的條款，以期待非法捕采行為受到規(guī)制，切實恢復(fù)和改善瀕危海洋生物生存環(huán)境，延續(xù)與豐富海洋生物多樣性。2010年1月，英格蘭宣布德文郡沿海的倫迪島（Lundy Island）海域建立為第一個海洋保護(hù)區(qū)。據(jù)英國政府官網(wǎng)資料顯示，2013年11月，英國DEFRA已經(jīng)劃定英國近海岸周邊的27個地區(qū)為海洋保護(hù)區(qū)，海洋保護(hù)區(qū)工作將分成多個階段進(jìn)行，截至2016年2月，在英格蘭周邊海域已經(jīng)設(shè)立50個海洋保護(hù)區(qū)，在未來幾年內(nèi)將會以整個英國海域為基準(zhǔn)推進(jìn)更多具體措施的落實。[8]

此外，《準(zhǔn)入法》近海漁業(yè)管理章節(jié)重點關(guān)注通過實施更加切實高效的管理和補(bǔ)償措施維護(hù)漁業(yè)收益和海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)循環(huán)平衡。由于近海地區(qū)城市建設(shè)和社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生活廢污排放加劇和漏油事故頻發(fā)，加之過度的捕撈開采，[9]英國漁業(yè)發(fā)展衰退明顯，面臨著嚴(yán)峻的形勢。

4.鼓勵和保障公眾海洋事務(wù)決策參與，提高管理科學(xué)性和效率性

在注重法律制定、制度實施過程中公開透明的基礎(chǔ)上，著重鼓勵和保障公眾參與，提高科學(xué)管理的效率是《準(zhǔn)入法》的閃光點。以公開決策信息、接受社會質(zhì)詢、公眾提出決策建議和批評等方式為內(nèi)容，將公眾參與作為海洋事務(wù)決策制定和落實過程中的關(guān)鍵性程序加以規(guī)定，并在每一個部分都予以涉及。[10]例如，第一部分關(guān)于海洋事務(wù)大臣對海洋管理組織的指導(dǎo)監(jiān)督建議向社會公布，第四部分關(guān)于海域使用許可證申請和審核的具體要求，第六部分關(guān)于劃定海洋自然保護(hù)區(qū)向社會公開相關(guān)信息、接受公眾質(zhì)詢等程序。

三、《準(zhǔn)入法》對中國海洋法制建設(shè)的借鑒

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，人類邁入了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的新時期，海洋對國家生存和強(qiáng)大的戰(zhàn)略意義將更加突出。隨著國際海洋爭端愈發(fā)焦灼化和復(fù)雜化，各沿海國家爭相加大鞏固和爭奪海洋權(quán)益的力度，在此形勢下，我國應(yīng)當(dāng)采取調(diào)整海洋規(guī)劃戰(zhàn)略、改革國內(nèi)海洋治理制度、完善海洋立法體系等手段，爭當(dāng)國際海洋新秩序排位賽領(lǐng)頭羊。

英國《準(zhǔn)入法》的出臺實施，引發(fā)了英國海洋政策制度、戰(zhàn)略規(guī)劃革命性的轉(zhuǎn)變，為其海洋經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展注入新鮮的血液，使海洋事務(wù)綜合治理打開了全新的視野。作為傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國的“日不落帝國”，在新的社會和歷史條件下，通過積極主動制訂符合國際潮流和國內(nèi)現(xiàn)狀的海洋戰(zhàn)略和規(guī)劃，變革陳舊的海洋管理體制，力求在以“海洋”為核心的新一輪國際競爭中占據(jù)有利形勢和地位。

（一）全面規(guī)劃符合我國國情的海洋戰(zhàn)略，推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》我國享有300多萬平方公里的海洋國土，然而我國所處海洋地理位置相對不利。近年來我國黃海、東海和南海海域海洋爭端和沖突頻發(fā)，諸如中日“釣魚島”問題、中韓“蘇巖礁”問題、中菲“黃巖島”問題等。周邊近海鄰國不斷侵犯我國海洋權(quán)益，意圖蠶食和分割我國海洋國土和海洋資源，我國面臨的海洋安全局勢不容樂觀。[11]我國實行的是長期粗放式的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，片面強(qiáng)調(diào)對海洋資源的過度開采，忽略了對海洋生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)。海洋資源的枯損、海洋生態(tài)系統(tǒng)的惡化都已成為制約我國海洋事業(yè)發(fā)展的障礙。實現(xiàn)從“海洋大國”向“海洋強(qiáng)國”的升級迫在眉睫。

海洋規(guī)劃是指在一定時期內(nèi)對包括海洋開發(fā)、利用、治理及保護(hù)在內(nèi)的一系列活動進(jìn)行有目的、有步驟統(tǒng)籌整合安排的戰(zhàn)略方案和指導(dǎo)性計劃，是實現(xiàn)海洋綜合管理的重要工具和手段。[12]英國《準(zhǔn)入法》第三部分專章強(qiáng)調(diào)了海洋規(guī)劃的重要地位，其立法理念和具體操作對推進(jìn)制訂我國科學(xué)合理的海洋規(guī)劃具有重要的參照意義：

（1）以立法形式確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)海洋規(guī)劃的法律地位，并對規(guī)劃制訂的起草、審議、通過、實施等相關(guān)程序規(guī)則根據(jù)內(nèi)容進(jìn)行或原則或具體的規(guī)定保證實施。以具有法律約束力和規(guī)范力的海洋規(guī)劃為前提和框架，制訂相應(yīng)的不同發(fā)展時期的海洋政策和治理計劃。

（2）調(diào)整海洋規(guī)劃結(jié)構(gòu)，規(guī)劃指引性和可行性相結(jié)合。英國的海洋規(guī)劃將分兩大階段落實，每個階段既在概括性原則指導(dǎo)下，又有具體明確的施行措施。而我國海洋規(guī)劃缺乏長遠(yuǎn)性、具體性，多從亟須解決的突發(fā)問題著手，不乏規(guī)劃相互間不匹配的矛盾出現(xiàn)。因此，我國應(yīng)當(dāng)優(yōu)化海洋規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系，維護(hù)好中長期與短期規(guī)劃、宏觀規(guī)劃與具體規(guī)劃、各級各類海洋規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和平衡。[12]

（3）設(shè)立負(fù)責(zé)海洋規(guī)劃制訂、協(xié)調(diào)以及評估機(jī)構(gòu)。海洋規(guī)劃由于涉及關(guān)乎海洋領(lǐng)域和事務(wù)的方方面面，需要審慎考慮包括社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、國家安全等眾多相關(guān)因素，其制定和出臺建立在充足的理論研究和實踐考察基礎(chǔ)上，周期相對較長，牽涉利益非常復(fù)雜。[13]故而明確規(guī)劃制定和協(xié)調(diào)主體對于提高海洋規(guī)劃制定的科學(xué)性和效率性是很有必要的。鑒于海洋事務(wù)的普遍聯(lián)系性和永續(xù)變動性，還需要建立海洋計劃的實施監(jiān)督和評估機(jī)構(gòu)，靈活機(jī)動調(diào)整、修廢適合具體發(fā)展需求的海洋規(guī)劃和政策。英國賦予海洋管理組織的職權(quán)之一就是負(fù)責(zé)海洋規(guī)劃的具體制定和組織協(xié)調(diào)，并承擔(dān)海洋規(guī)劃運作和施行的監(jiān)督和考核。這點值得我國轉(zhuǎn)化吸收，從而確保海洋規(guī)劃切實發(fā)揮效用。

（4）加強(qiáng)國家總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)國家與地方不同層面規(guī)劃。沿海各地為適應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)?；l(fā)展需求，紛紛制訂了符合當(dāng)?shù)睾Ｑ髮嶋H的發(fā)展規(guī)劃。由于缺乏統(tǒng)一的、高層次的國家總體規(guī)劃體系指導(dǎo)，各地管理規(guī)劃的編制和執(zhí)行過程出現(xiàn)分歧和偏差。[14]一方面需要注重國家層面總體規(guī)劃的編制和完善，為地方具體規(guī)劃的出臺和落實提供規(guī)范指引和調(diào)整方向；另一方面，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家對地方的監(jiān)督整頓，實現(xiàn)國家與地方、地方與地方之間規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容的協(xié)調(diào)和融合。

（二）加快制定我國海洋基本法，健全我國海洋法律體系

以1958年《關(guān)于領(lǐng)海的聲明》為標(biāo)志，我國海洋立法工作正式拉開序幕。尤其是改革開放以來，一大批涉海法律法規(guī)如雨后春筍般出臺實施。其中影響較大的包括1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）、1983年《海上交通安全法》、1992年《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、1992年《測繪法》、1996年《漁業(yè)法》（2000年修訂）、1998年《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、2001年《海域使用管理法》、2009年《海島保護(hù)法》等法律，1996年《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》等法規(guī)，《交通部海港引航工作規(guī)定》等部門規(guī)章。到目前為止，我國相關(guān)涉海法律法規(guī)已頒布近百部，加之多項地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，我國海洋立法取得了長足的進(jìn)步，海洋法律制度的基本框架初步形成。[15]這些立法涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容涵蓋海洋權(quán)益維護(hù)、海域使用管理、海洋資源開發(fā)和養(yǎng)護(hù)、海洋交通運輸安全、海洋環(huán)境保護(hù)和科技研究等眾多方面。

在正視這些巨大立法成就的同時，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到我國海洋法律體系也存在著明顯的缺陷和不足：首先，海洋法律體系結(jié)構(gòu)和層次不完整、不協(xié)調(diào)。這點集中體現(xiàn)在“重陸輕?！?，海洋的法律位階不夠高。目前為止，“海洋”尚未明確入憲，同時，也沒有類似海洋基本法這樣的法律，海洋下位法律缺乏憲法依據(jù)和基本法支撐。[16]其次，涉海法律法規(guī)內(nèi)容“還債多，超前少；缺口大，不配套”[17]。主要表現(xiàn)為內(nèi)容陳舊，立法反應(yīng)和周期嚴(yán)重滯后于時代發(fā)展；配套法規(guī)和實施細(xì)則不完善，條文規(guī)定過于籠統(tǒng)模糊，缺乏可操作性；法律空白地帶眾多，無法全面覆蓋《公約》賦予我國的所有權(quán)利和義務(wù)；法律法規(guī)間銜接不流暢，引發(fā)法律適用困難，部分法律形同虛設(shè)。[18]目前我國海洋法制體系不僅無法滿足國內(nèi)發(fā)展、維護(hù)海洋權(quán)益需求，與海洋強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)更是差之千里，完善我國海洋法律體系應(yīng)當(dāng)及早提上日程。[18]在積極推進(jìn)“海洋入憲”的前提下，應(yīng)當(dāng)突出關(guān)注和強(qiáng)調(diào)制定我國海洋基本法的關(guān)鍵地位，將其作為我國現(xiàn)階段海洋立法工作的重中之重。針對我國海洋基本法應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要內(nèi)容，國內(nèi)已有不少專家學(xué)者給出了建議和論述。例如，從“立法目的、海洋基本方針政策、海洋綜合管理和實施我國海洋基本政策的措施以及應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說明的問題”[19]幾個方面，以及“具有可操作性的國家海洋戰(zhàn)略與基本海洋規(guī)劃、海洋管轄權(quán)的范圍與實施機(jī)構(gòu)、與國家核心利益密切相關(guān)的海洋問題立場與應(yīng)對、國際海洋事務(wù)等”[20]。本文結(jié)合英國《準(zhǔn)入法》，重點著墨于“海洋綜合管理”相關(guān)法律問題研析。

1.深刻樹立海洋綜合管理立法理念

立法理念是指蘊(yùn)涵于立法這一環(huán)節(jié)的法律內(nèi)在精神和最高原理，是立法者對立法的本質(zhì)、原則及其運作規(guī)律的理性認(rèn)識以及由此形成的一種價值取向。[21]以海洋綜合管理理念為主軸，貫穿滲透于英國《準(zhǔn)入法》各個部分。海洋事務(wù)糅合了豐富多樣的生物資源、毗鄰交叉的空間區(qū)位、循環(huán)易變的生態(tài)環(huán)境，加之牽涉各個不同行業(yè)群體的社會經(jīng)濟(jì)利益，因而格外紛繁復(fù)雜。對海洋事務(wù)的治理，必須突破思維禁錮，創(chuàng)造區(qū)別于陸地管理的綜合性新機(jī)制。[19]當(dāng)前，我國海洋綜合管理理念不斷更新，但是仍然存在海洋管理目標(biāo)定位模糊的問題。以經(jīng)濟(jì)效益為主、忽略海洋社會效益和生態(tài)影響的管理思維和模式?jīng)]有得到實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。[14]審視我國涉海法律法規(guī)的立法目的和立法現(xiàn)狀，整體上缺乏一個貫穿始終的科學(xué)的理念統(tǒng)籌和指導(dǎo)，立法具有極大的應(yīng)急性和隨意性。[22]面對國內(nèi)外海洋事務(wù)實踐發(fā)展的新趨勢，從維護(hù)國家和人民長遠(yuǎn)利益出發(fā)，切實維護(hù)我國海洋權(quán)益和國家安全，全面協(xié)調(diào)海洋資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)，促進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實現(xiàn)，我國必須徹底更新立法理念，樹立綜合統(tǒng)籌的立法思維，制訂科學(xué)長遠(yuǎn)的海洋立法規(guī)劃。

2.建立健全海洋綜合管理體制機(jī)制

新中國成立以來，我國海洋管理體制歷經(jīng)數(shù)次變革。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家海洋局被正式授予海洋綜合管理職能。以此為標(biāo)志，我國海洋行政管理逐步推進(jìn)了從分散到相對統(tǒng)一的改革步伐。1998年國家海洋局劃歸新設(shè)的國土資源部管理，并賦予其監(jiān)督管理海域使用的權(quán)力。2001年《中華人民共和國海域使用管理法》針對海洋主管部門和沿海地方政府的海洋行政管理權(quán)限相關(guān)問題予以規(guī)定明確。該法的頒布和實施標(biāo)志著我國中央政府統(tǒng)一管理和授權(quán)沿海地方政府分級管理相結(jié)合的海洋行政管理體制形成。[23]

2013年全國人大十二屆一次會議審議通過的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，將原國家海洋局及中國海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部中國漁政、公安部邊防海警、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建國家海洋局并賦予其擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、實施海上維權(quán)執(zhí)法、監(jiān)督管理海域使用、負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)等主要職能。以中國海警局名義開展海洋行政執(zhí)法工作，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制訂國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項等，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)。[24]這一重大改革完成了構(gòu)建我國海洋綜合管理體制、開展海上統(tǒng)一執(zhí)法的歷史性突破。

設(shè)立新國家海洋局的改革措施進(jìn)一步整合了海洋行政執(zhí)法力量，加強(qiáng)了對海洋事務(wù)的綜合管理與統(tǒng)籌規(guī)劃，擴(kuò)大優(yōu)化了新國家海洋局的職能范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確了海洋管理權(quán)力部門彼此協(xié)作和內(nèi)部分工。這一舉措為我國海洋綜合管理體制完善提供了重要的理論指導(dǎo)。然而就目前我國改革的實施現(xiàn)狀來看，整合方案牽扯復(fù)雜的利益分配、權(quán)力歸屬、文化融合等矛盾，導(dǎo)致進(jìn)程受阻，收效甚微。[23]新國家海洋局的成立以及職能整合僅僅是一個起點，全面實現(xiàn)與完善我國海洋綜合管理體制前路漫漫，很多棘手的問題和困難需要借助明確細(xì)化的法律規(guī)范去破除和解決。[25]

（三）提高國民海洋意識，創(chuàng)造良好的海洋法制建設(shè)環(huán)境

《準(zhǔn)入法》將公眾參與制度納入到國家海洋事務(wù)的決策過程。實施海洋綜合管理不僅僅依托完備健全的海洋法律體系為基礎(chǔ)，更需要海洋法制的觀念和意識深入人心，尤其在我國“重陸輕?！彼枷腴L期占據(jù)主導(dǎo)地位、普通民眾對海洋認(rèn)識少之甚少的不利氛圍下。為此，普及和加強(qiáng)海洋法制宣傳“時不我待，越快越好，越早越好，越深入越好”[26]。歷史經(jīng)驗啟示我們，國民海洋意識淡薄的國家無法對海洋權(quán)益進(jìn)行敏銳的、高瞻遠(yuǎn)矚的預(yù)見和判斷，也匱乏捍衛(wèi)國家海洋權(quán)益、提高國家海洋國際地位的強(qiáng)烈沖動和熱情。[15]結(jié)合多種有效措施和手段，深化研究海洋法制理論基礎(chǔ)，適應(yīng)跟隨國際海洋法制前進(jìn)潮流，大力宣傳和普及海洋文化觀念和海洋法制理念，切實提升我國國民海洋意識可謂當(dāng)下國情之呼吁，時代之使命。

四、結(jié)語

《準(zhǔn)入法》的出臺實施，引發(fā)了英國海洋政策制度、戰(zhàn)略規(guī)劃革命性的轉(zhuǎn)變，使海洋事務(wù)綜合治理打開了全新的視野?！稖?zhǔn)入法》具有健全的立法框架和鮮明的立法特點，其以戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃為基礎(chǔ)，以海洋綜合管理理念為核心，強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，鼓勵并保障公眾參與的立法價值，為我國海洋法制建設(shè)提供了導(dǎo)向。21世紀(jì)以爭奪海洋資源為核心的新一輪國際競爭號角已經(jīng)吹響，這為我國這樣一個發(fā)展中海洋大國帶來巨大機(jī)遇的同時，也帶來艱難的挑戰(zhàn)。在清醒認(rèn)識我國海洋法律體系和管理制度存在的不足和弊端之基礎(chǔ)上，革新立法思維和理念，積極調(diào)整適合我國國情的海洋強(qiáng)國發(fā)展戰(zhàn)略，健全完善涉海法律法規(guī)，支持和保障海洋事務(wù)中的公眾參與，對于推動我國海洋事業(yè)發(fā)展、提高海洋領(lǐng)域國際競爭力、增強(qiáng)海洋領(lǐng)域國際地位意義深遠(yuǎn)，影響重大。

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史曉琪（1990—），男，山東大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生