楊愛民 韓東成

一、檢委會議題范圍“三問”

檢察委員會是根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《組織法》)設(shè)立的檢察院內(nèi)部集體領(lǐng)導(dǎo)組織形式,是在檢察長主持下討論決定重大案件和其他重大問題的檢察院業(yè)務(wù)決策機構(gòu),是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。檢委會議題范圍,即檢委會的職責(zé),是檢委會權(quán)力行使的邊界?！度嗣駲z察院檢察委員會組織條例》(以下簡稱《條例》)、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》(以下簡稱《議事規(guī)則》)對檢委會議題范圍作出了初步明確的規(guī)定。1999下發(fā)現(xiàn)行依然有效的《最高人民檢察院關(guān)于改進和加強檢察委員會工作的通知》(以下簡稱《通知》)中規(guī)定：“各級人民檢察院可參照最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則,結(jié)合工作實際,制定或完善檢察委員會議事規(guī)則,以提高議事能力和議事水平?！薄案骷壢嗣駲z察院要根據(jù)法律規(guī)定和最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定,進一步規(guī)范檢察委員會討論決定重大案件及其他重大問題的范圍并嚴(yán)格執(zhí)行?！睋?jù)此,各級檢察院均可以制定本單位的檢委會議事規(guī)則,且要規(guī)范檢委會議題范圍。

筆者在起草本單位的檢委會議事規(guī)則,設(shè)計“議題范圍”相關(guān)條款時,在查閱了法律及其他規(guī)定①《議事規(guī)則》第3條第6項規(guī)定：“經(jīng)檢察長決定,審議有重大社會影響或者重大意見分歧的案件,以及根據(jù)法律及其他規(guī)定應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會決定的案件?！币约捌渌麢z察院的有關(guān)規(guī)定之后,卻發(fā)現(xiàn)愈發(fā)無所適從了,不知道該怎樣來合理界定本院檢委會的議題范圍。不禁引發(fā)了筆者稱之為對于檢委會議題范圍的“三問”。

(一)“粗”與“細(xì)”：檢委會議題范圍的技術(shù)之問

從《組織法》中的“討論決定重大案件和其他重大問題”,到《條例》中將其細(xì)化為8項,再到《議事規(guī)則》中將其進一步細(xì)化為10項,后二者試圖對“重大案件”和“其他重大問題”進一步規(guī)范,但不可否認(rèn),上述規(guī)定仍顯得過于原則,具有很大的伸縮空間,不利于實踐中的具體操作。

首先,就宏觀方面來說,“重大案件”和“其他重大問題”這兩個概念本身就是相對模糊的表述,不是一個清晰的法律標(biāo)準(zhǔn),無法準(zhǔn)確把握。其次,在議事方面,擬提交本級人大及其常委會的工作報告、專項工作報告和議案,本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件,應(yīng)該提交檢委會審議通過,這在指向上是明確清晰的。但諸如貫徹執(zhí)行國家政策、上級人民檢察院工作部署、決定的重大問題,以及重大專項工作和重大業(yè)務(wù)工作部署等表述,只是原則性的方向,把握起來比較困難,具體到某個事項是否屬于檢委會議題范圍,不同的人、不同的檢察院都可能會作出不同的解釋。最后,在議案方面,從《組織法》規(guī)定的“重大案件”,到《條例》規(guī)定的“重大、疑難、復(fù)雜案件”,再到《議事規(guī)則》規(guī)定的“重大社會影響、重大意見分歧、抗訴類、復(fù)議類等案件”,但對于何謂“重大案件”以及“重大社會影響、重大意見分歧”仍顯模糊。網(wǎng)上有傳播、媒體上有報道及有上訪的案件是否屬于有重大影響；承辦部門討論案件出現(xiàn)針鋒相對的幾種意見,能否稱得上存在重大意見分歧；②劉偉：《我國檢察委員會制度研究》,西南政法大學(xué)2012年法學(xué)碩士學(xué)位論文。這些都常常成為實務(wù)部門工作中不得不面對的難題。

當(dāng)然,這其中立法語言的模糊性因素或占了很大比重。模糊的立法語言乃是來自于轉(zhuǎn)換途中,立法機關(guān)將某種已經(jīng)具有既定權(quán)威性的法律、法規(guī)、條約、條例通過自身的語言表達(dá),形成書面文本。模糊性詞語的存在表明了這樣的一種事實,許多法律概念或者命題乃是一定外延下動態(tài)取值的,其具體內(nèi)容是立法者也不能所把握控制的而導(dǎo)致其不能被準(zhǔn)確界定。立法語言模糊的最終目的乃是在一種模糊的、不確定的灰度空間當(dāng)中尋求最為接近公平正義的地方,以便普遍實施法律規(guī)則。所以說,這種模糊性在某些時候,是立法機關(guān)主動選擇、有意為之。①江紅霞：《立法語言的模糊性》,重慶大學(xué)2015年法學(xué)碩士學(xué)位論文。具體而言,法律及其他規(guī)定中對檢委會議題范圍作模糊性規(guī)定的原因,筆者在官方文件中未能找到,但從前述《通知》要求“各級人民檢察院可參照最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則,結(jié)合工作實際,制定或完善檢察委員會議事規(guī)則,以提高議事能力和議事水平”的表述中,推斷其中最重要的考量因素,可能還是各地的“工作實際”,如不同層級檢察院的職責(zé)和定位,辦理案件的數(shù)量多少、檢察官的整體素質(zhì)等。

立法中,使用模糊語言可以最大限度地適合各種語境情形,但與此相應(yīng),因為過于廣泛的適用范圍,也使得模糊性語言下的法律法規(guī)常常難以操作。雖然早先下發(fā)的前述《通知》中已然指出：“目前一些地方檢察委員會的機構(gòu)不健全,成員結(jié)構(gòu)不盡科學(xué)合理,議事范圍不明確,程序不規(guī)范,議事效率和水平不高,檢察委員會的決定不能及時貫徹執(zhí)行,影響了檢察委員會作用的發(fā)揮?！钡?015年年底的《全國檢察機關(guān)檢委會工作視頻匯報會交流材料》中,仍有安徽、福建兩家省人民檢察院在匯報交流材料中提及：部分提交檢委會的審議議題范圍不規(guī)范,檢委會與黨組會、院務(wù)會、檢察長辦公會的職責(zé)范圍界定尚不完全清晰；天津市人民檢察院也提及一些單位對檢委會議題范圍存在模糊認(rèn)識,對應(yīng)當(dāng)提交檢委會的案件或事項把握不準(zhǔn),該提請的沒提請,而一些一般性案件卻因某種特殊需要提請檢委會研究。②最高人民檢察院法律政策研究室編：《2015年全國檢察機關(guān)檢委會工作視頻匯報會交流材料》。

(二)“寬”與“窄”：檢委會議題范圍的實踐之問

筆者發(fā)現(xiàn),前述《條例》與《議事規(guī)則》之間,包括各地在制定本單位檢委會議事規(guī)則之時,在議事①依通說,將檢委會議題范圍分為“議事”和“議案”。范圍上大都相似,基本無超出《議事規(guī)則》所規(guī)定的議事范圍②即《議事規(guī)則》第3條第1～6項所規(guī)定的“審議在檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策的重大問題；審議貫徹執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議,擬提交本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的工作報告、專項工作報告和議案；最高人民檢察院檢察委員會審議檢察工作中具體應(yīng)用法律問題的解釋以及有關(guān)檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等,省級以下人民檢察院檢察委員會審議本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件；審議貫徹執(zhí)行上級人民檢察院工作部署、決定的重大問題,總結(jié)檢察工作經(jīng)驗,研究檢察工作中的新情況、新問題；審議重大專項工作和重大業(yè)務(wù)工作部署”。者。然而,在議案范圍上,或因根據(jù)不同,各地檢委會有著很大的差異。

僅以“法律及其他規(guī)定”中要求的應(yīng)當(dāng)提請檢委會討論的議案范圍為例?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)中規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論的僅有兩種情形：1.檢察長和公安機關(guān)負(fù)責(zé)人的回避；2.重大案件審查批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人。③分別對應(yīng)《刑訴法》第30條、第87條?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《刑訴規(guī)則》)中規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論的已增加至4種：(1)檢察長、公安機關(guān)負(fù)責(zé)人的回避；(2)重大案件的逮捕；(3)對偵查機關(guān)報請核準(zhǔn)案件提出是否同意核準(zhǔn)追訴的意見后層報高檢院；(4)案情重大、疑難、復(fù)雜的案件的抗訴。④分別對應(yīng)《刑訴規(guī)則》第24條、第25條、第304條、第355條、第585條。及至《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013年版)》(以下簡稱《執(zhí)法規(guī)范》),其中規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論的居然有18種之多：(1)檢察長的回避；(2)信訪案件作出終結(jié)申報決定；(3)不服人民檢察院處理決定的重大疑難案件或者意見分歧較大的案件的處理；(4)復(fù)查案件的處理意見與聽證評議意見不一致；(5)重大、復(fù)雜賠償案件；(6)重大、復(fù)雜的賠償復(fù)議案件；(7)重大、復(fù)雜賠償監(jiān)督案件；(8)刑事賠償案件的原重大、復(fù)雜刑事案件處理決定確有錯誤時的處理；(9)檢察長不同意人民監(jiān)督員擬撤銷案件的表決意見的；(10)重大案件的逮捕；(11)有條件逮捕；(12)對國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件的批準(zhǔn)立案；(13)報請核準(zhǔn)追訴；(14)檢察長不同意人民監(jiān)督員擬作不起訴決定的表決意見的；(15)案情重大、疑難、復(fù)雜的案件的抗訴；(16)對應(yīng)當(dāng)抗訴的民行判決、裁定、調(diào)解擬提出再審檢察建議的；(17)案件請示；(18)對重要案件的答復(fù)意見,分管檢察長審核后應(yīng)報檢察長審簽或提交檢察委員會討論。⑤分別對應(yīng)《執(zhí)法規(guī)范》第1·45條第1款第3項、第2·57條第1款第2項、第3·34條第1款第1項、第3·63條、第3·91條、第3·98條、第3·107條、第3·119條1款、第4·286條2款、第5·5條第2款、第5·40條、第5·119條、第5·144條、第6·93條2款、第6·183條、第9·57條、第12·10條、第12·17條。更不消說,如果再加上上述《刑訴規(guī)則》《執(zhí)法規(guī)范》中規(guī)定的可以提請檢委會討論的情形,①據(jù)統(tǒng)計,《刑訴規(guī)則》中規(guī)定可以提請檢委會討論的議案范圍有17種：涉及第24條、第31條、第82條、第168條、第183條第2款、第290條、第291條、第324條、第328條、第343～346條、第356條、第376～416條、第421條、第461條、第558條、第595條、第611條；《執(zhí)法規(guī)范》中規(guī)定可以提請檢委會討論的議案范圍有25種：涉及第1·45條第2款、第1·48條、第2·52條第2款、第2·57條第2款、第3·34條第1款第2項、第3·39條、第3·49條、第3·104條2款、第4·35條第1款、第4·97條、第4·129條、第4·135條、第4·283條、第4·287條、第4·424條2款、第5·47條、第5·54條、第5·58條、第5·84條、第5·104條、第5·116條2款、第6·24條、第6·85～93條、第6·157條、第9·47條。檢委會的議題范圍將呈現(xiàn)泱泱景象了。

這就引發(fā)一個問題,即各級檢委會議題范圍的設(shè)定,究竟該以什么為根據(jù),是《刑訴法》《刑訴規(guī)則》《執(zhí)法規(guī)范》,還是參照《議事規(guī)則》?根據(jù)不同,將導(dǎo)致檢委會議題范圍“寬”“窄”不一。這也是筆者在起草本單位檢委會議事規(guī)則過程中,遭遇一個實踐困境：一方面,按照《議事規(guī)則》要求,檢委會一般每半個月舉行1次,也就是說一般每年要舉行24次,為了達(dá)到這一量的要求,應(yīng)盡可能的把議案范圍放得寬一些；但另一方面,放得太寬,又會遭受一些檢委會委員的質(zhì)疑,果真這些案件都需要檢委會進行審議嗎?如果檢委會每年要審議這么多的事項,那么除專職以外的檢委會委員自身正常的工作將如何開展?

(三)“輕”與“重”：檢委會議題范圍的導(dǎo)向之問

這里的“輕”與“重”,主要是指檢委會議題范圍中議事與議案、宏觀指導(dǎo)與討論具體案件的比重。從檢委會的性質(zhì)和定位上來說,除討論決定重大案件,其還應(yīng)更充分地發(fā)揮宏觀指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督作用。從《條例》和《議事規(guī)則》規(guī)定的議題范圍看,也是議事多而議案少,雖然也有論者認(rèn)為,二者關(guān)于議題范圍的規(guī)定較為適合省級以上檢委會,而對基層檢委會適用性不強,也是造成目前基層院執(zhí)行不力的一個重要因素。②上海市黃浦區(qū)人民檢察院課題組：《檢委會司法屬性最大化的理論與實踐》,載張本才主編：《法律監(jiān)督熱點問題研究(五)》,法律出版社2016年版,第395～396頁。但不能否認(rèn),如果按照預(yù)設(shè)的軌跡,實踐中,檢委會在議事及宏觀指導(dǎo)方面的占比理應(yīng)更重。這既符合當(dāng)前法律及相關(guān)規(guī)定中對于檢委會性質(zhì)、功能的設(shè)定,又是今后檢委會發(fā)展完善的方向。

然而,反觀現(xiàn)實,多數(shù)檢察院檢委會的日常工作局限于對個案的討論,個別檢察院甚至一年召開一百多次檢委會,又怎樣能夠有精力去對檢察工作中全局性、方向性的問題進行研究呢?長期存在著“兩重兩輕”現(xiàn)象,即“重議案、輕議事”“重具體、輕宏觀”。③劉昌強：《檢察委員會制度研究》,西南政法大學(xué)2012年法學(xué)博士學(xué)位論文。具體而言,首先是議案占有絕對比重。檢委會議案議事兩大職能中,討論決定重大案件在實踐中一直是檢委會的主要工作,檢委會甚至被等同于一般的辦案機構(gòu),往往審議案件較多,對涉及檢察工作和重大決策、交流工作經(jīng)驗等重大事項的討論卻常常被忽視。如廣西壯族自治區(qū)人民檢察院在匯報交流材料中就講到：“各級院檢委會‘重議案輕議事’的現(xiàn)象仍不同程度存在。如2012年至2014年,崇左市兩級院共召開225次會議,議題共251個,其中討論案件248個,占99%；議事僅3項。有7個基層院檢委會從未討論過案件以外的議題?！雹僮罡呷嗣駲z察院法律政策研究室編：《2015年全國檢察機關(guān)檢委會工作視頻匯報會交流材料》。其次是宏觀指導(dǎo)功能虛化。由于前述對于“重大案件”的界定范圍不明,存在極強的主觀性,所以各級檢察院自行決定檢委會議題范圍時,不可避免會產(chǎn)生相當(dāng)廣泛的案件進入檢委會的議案范圍,討論的任意性、隨意性較大。此外,承辦檢察官或出于規(guī)避風(fēng)險的因素,加之一些“因為種種不得以或只能做不能說的原因”②主要是指：檢委會的運行受到當(dāng)前政治政策的影響；檢委會的運行還受制于當(dāng)下的政治體制；中國是一個人情社會,檢察官不可能生活在真空之中,要想在不得罪熟人的情況下依法辦案,還得依靠檢委會決策；檢委會委員之間、內(nèi)設(shè)部門之間也會因為業(yè)績考核等原因而存在利益糾葛,需要檢委會予以協(xié)調(diào)。蔣文軍、王安勝：《透視與應(yīng)對：檢委會改革進程中的功能轉(zhuǎn)向及實踐路徑——以基層檢察院檢委會的微觀運行為為視角》,載《檢察實踐》2016年第2期。,使得原本并非“重大”的案件也涌向了檢委會。這些均在客觀上加重了檢委會的負(fù)擔(dān),削弱了檢委會宏觀指導(dǎo)功能的發(fā)揮。以某基層檢察院為例,2012年至2014年,共召開檢委會66次,討論案件428件次,約占全部討論議題的96.4%,討論事項只有16個,約占全部討論議題的0.36%,三年間,平均每召開4次會議才能討論1個事項,平均討論26.8個案件才討論1個事項。③蔣文軍、王安勝：《透視與應(yīng)對：檢委會改革進程中的功能轉(zhuǎn)向及實踐路徑——以基層檢察院檢委會的微觀運行為為視角》,載《檢察實踐》2016年第2期?？梢?稱檢委會宏觀指導(dǎo)功能虛化,絕非妄言。

二、檢察官辦案責(zé)任制改革對檢委會議題范圍提出的新挑戰(zhàn)

黨的十八大作出加快建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略部署,十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,新一輪司法體制改革啟動。此輪司法改革是深層次的體制機制性改革,完善司法責(zé)任制是其中的重要內(nèi)容。筆者在起草本單位的檢委會議事規(guī)則過程中,恰逢最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。其中,雖然用了5條來專門規(guī)定“健全檢察委員會運行機制”,但就筆者比較關(guān)心的檢委會議題范圍的問題,仍然沒有給予令人滿意的解答,僅規(guī)定：“提高檢察委員會工作法治化、民主化、科學(xué)化水平,發(fā)揮檢察委員會對重大案件和其他重大問題的決策、指導(dǎo)和監(jiān)督功能。檢察委員會討論決定的案件,主要是本院辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件,涉及國家安全、外交、社會穩(wěn)定的案件,下一級人民檢察院提請復(fù)議的案件?！钡钊诵老驳氖?《若干意見》中明確規(guī)定了檢委會及委員司法責(zé)任的認(rèn)定與追究,即“檢察官向檢察委員會匯報案件時,故意隱瞞、歪曲事實,遺漏重要事實、證據(jù)或情節(jié),導(dǎo)致檢察委員會作出錯誤決定的,由檢察官承擔(dān)責(zé)任；檢察委員會委員根據(jù)錯誤決定形成的具體原因和主觀過錯情況承擔(dān)部分責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任”。這可以說是對以往檢委會制度“看似人人負(fù)責(zé)、實則無人負(fù)責(zé)”批評意見的積極回應(yīng)。

檢察官辦案責(zé)任制改革是本輪檢察院司法改革的重頭戲,也是改革能否取得成功的關(guān)鍵。《若干意見》第3條規(guī)定：“推行檢察官辦案責(zé)任制。實行檢察人員分類管理,落實檢察官員額制。檢察官必須在司法一線辦案,并對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！睋?jù)此,檢察官辦案責(zé)任制改革的核心是突出檢察官的辦案主體地位,保障在司法一線辦案的檢察官能夠獨立辦案、獨立定案并獨立負(fù)責(zé),真正落實“誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)一致原則。隨著檢察官辦案責(zé)任制改革試點的推行,很多人開始質(zhì)疑檢委會的價值和意義,甚至有人提出,檢察官辦案責(zé)任制改革強調(diào)檢察官的獨立性,注重發(fā)揮個體檢察官的作用,檢察權(quán)由檢察官個人行使,責(zé)任亦由其承擔(dān),檢委會制度已無存在必要性。①鄒開紅：《司法改革背景下檢察委員會制度改革研究》,載《河南社會科學(xué)》2015年第10期。也有人顧慮,一方面賦予檢察官更多決定權(quán)將削弱乃至架空檢委會的權(quán)限,另一方面實行辦案責(zé)任制以后,有的檢察官會因為不敢擔(dān)責(zé),而把過多的案件提交檢委會決定以規(guī)避自身的責(zé)任。②曾杰：《辦案責(zé)任制改革中檢察委員會權(quán)責(zé)探究》,載陳衛(wèi)平、齊樹潔主編：《司法改革論評》(第21輯),廈門大學(xué)出版社2016年版。上述種種,勢必會在檢委會制度與檢察官辦案責(zé)任之間形成一定的張力,而這種張力必然會集中傳導(dǎo)至檢委會議題范圍上。

(一)檢委會制度與檢察官辦案責(zé)任制并不存在沖突與矛盾

1.檢察官辦案責(zé)任制改革為檢委會職能的回歸提供了機遇

如同最高人民檢察院常務(wù)副檢察長胡澤君在2010年的全國檢察機關(guān)檢察委員會工作會議上所強調(diào)的,應(yīng)準(zhǔn)確把握檢委會的性質(zhì)和定位,要更加充分發(fā)揮檢委會對檢察業(yè)務(wù)工作宏觀指導(dǎo)作用,更加充分發(fā)揮檢委會研究決定重大案件作用,更加充分發(fā)揮檢委會內(nèi)部監(jiān)督作用。③徐盈雁、沈義：《全面充分發(fā)揮檢委會三項重要職能作用》,載《檢察日報》2010年11月24日第1版。然而,現(xiàn)實卻是由于權(quán)責(zé)不清,檢委會常常過多地承擔(dān)了辦案職能,有的基層檢察院的檢委會幾乎達(dá)到了事必躬親的程度,檢委會無形中成為第二個案件討論部門和風(fēng)險承擔(dān)機構(gòu)。①姜田龍、于冰、周清水：《檢察委員會工作幾個實踐問題的思考》,載《中國檢察官》2013年第9期?！度舾梢庖姟吠ㄟ^健全司法辦案組織,科學(xué)界定內(nèi)部司法辦案權(quán)限,完善司法辦案責(zé)任體系,構(gòu)建公平高效的檢察權(quán)運行機制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機制,做到“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”。由此,也有利于明確檢察官與檢委會各自辦案權(quán)責(zé)界限,使得“上帝的歸上帝,凱撒的歸凱撒”,除研究決定重大案件外的另外兩項檢委會應(yīng)有職能,即檢察業(yè)務(wù)工作宏觀指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督職能,也才能得以正?；貧w。在試行辦案責(zé)任制改革初期,之所以會有人產(chǎn)生突出檢察官地位就會削弱檢委會作用之感,乃受制于舊辦案模式思維之故。②曾杰：《辦案責(zé)任制改革中檢察委員會權(quán)責(zé)探究》,載陳衛(wèi)平、齊樹潔主編：《司法改革論評》(第21輯)》,廈門大學(xué)出版社2016年版。

2.二者皆為健全檢察權(quán)運行機制題中應(yīng)有之義

首先,在制定《若干意見》之始,在完善檢察權(quán)運行機制和司法責(zé)任制的具體制度設(shè)計中,即重點體現(xiàn)“檢察一體”“上令下從”的基本原則?！懊鞔_檢察人員職責(zé)權(quán)限,目的在于使檢察官在職責(zé)范圍內(nèi)相對獨立地承辦和決定案件?！雹哿航?、劉云霄：《完善司法責(zé)任制 提高司法公信力——最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀<關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見〉》,載《光明日報》2015年9月29日第4版。檢察官辦案責(zé)任制改革雖然以突出檢察官的主體地位為核心,但也并非完全放權(quán)于檢察官個人。根據(jù)我國憲法規(guī)定,獨立行使檢察權(quán)的主體是檢察院,上下級檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；根據(jù)《組織法》規(guī)定,檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。這也是由于我國統(tǒng)攝性的政治模式、檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)等因素決定的。④鄧思清：《論我國檢察委員會制度改革》,載《法學(xué)》2010年第1期。其次,健全檢委會運行機制亦為《若干意見》中的一項重要內(nèi)容。如同曹建明檢察長在一次大檢察官研討班開班式上所說：“檢察權(quán)既具有司法屬性,又有行政屬性,還有監(jiān)督屬性。”⑤王治國、徐盈雁、戴佳：《集思廣益共破改革難題——最高檢就<關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(送審稿)〉征求專家學(xué)者意見建議》,載《檢察日報》2015年7月12日第1版。所以,檢察院司法責(zé)任制改革既要遵循司法活動的一般規(guī)律,也要體現(xiàn)檢察權(quán)運行的特殊規(guī)律,根據(jù)檢察權(quán)不同職能特點,設(shè)置不同的權(quán)力運行機制。這也許是《若干意見》在確立獨任制檢察官與檢察官辦案組兩種辦案組織形式之外,對檢委會研究決定案件這一辦案模式也專門加以規(guī)定的重要考量因素之一。最后,《若干意見》中明確了檢委會及委員的責(zé)任認(rèn)定和追究契合“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的改革目標(biāo)。長期以來,檢委會“取消說”的一個重要論據(jù)就是檢委會制度無法落實錯案責(zé)任追究。認(rèn)為檢委會是以集體形式?jīng)Q定重大疑難案件或重要事項,但當(dāng)出現(xiàn)錯誤時,只能在形式上追究責(zé)任,而無法追究具體檢委會委員的責(zé)任。①鄧思清：《論我國檢察委員會制度改革》,載《法學(xué)》2010年第1期。《若干意見》中除對健全檢委會運行機制作出較為詳細(xì)的規(guī)定外,還嚴(yán)格了檢委會及委員的責(zé)任認(rèn)定和追究,符合此輪檢察院司法責(zé)任制改革“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的目標(biāo)追求。

3.檢委會是對獨任檢察官/檢察官辦案組的有益補充

檢委會制度作為一種穩(wěn)定性的群體決策機制,對于(獨任)檢察官個人決策是一種必要補充。檢察官辦案責(zé)任制倡導(dǎo)的是檢察官的個人決策,這種決策模式有利于激發(fā)檢察官辦案積極性,增強檢察官辦案的責(zé)任心和創(chuàng)造性。檢委會制度是群體決策機制,群體決策是組織中常見的決策模式,其優(yōu)點在于提供的知識信息更全面完整,觀點更多種,解決方案更多樣,決策被接受度更高。當(dāng)然,群體決策若要體現(xiàn)出前述比個人決策更具的優(yōu)勢,需要滿足許多特定的條件,這些條件包括：一是群體成員的多元化。成員們的能力可以相互補充,產(chǎn)生多人智慧的倍加效應(yīng)。二是群體成員能夠自由、開放地溝通想法。三是群體所承擔(dān)的任務(wù)復(fù)雜。對于“復(fù)雜的需要大家接受的事項”,個人決策的效果明顯不如群體決策。②[美]斯蒂芬·P.羅賓斯、蒂莫西·A.賈奇：《組織行為學(xué)》,損健敏等譯,中國人民大學(xué)出版社2012年版,第246～254頁。檢委會的決策優(yōu)勢不但由群體決策理論所證明,而且經(jīng)過了長期檢察工作實踐的檢驗,這正是檢委會制度多年來雖飽受質(zhì)疑,但其制度生命力非但沒有消亡,反而越發(fā)向規(guī)范化、專業(yè)化方向發(fā)展的原因。③曾杰：《辦案責(zé)任制改革中檢察委員會權(quán)責(zé)探究》,載陳衛(wèi)平、齊樹潔主編：《司法改革論評》(第21輯),廈門大學(xué)出版社2016年版。

(二)檢察官辦案責(zé)任制改革背景下檢委會議案范圍應(yīng)進一步限縮

檢委會制度與檢察官辦案責(zé)任制改革并不存在沖突與矛盾。然而,這并不意味著檢察官辦案責(zé)任制改革對檢委會制度無任何影響。“作為一個有生命的制度體,審判委員會自身已經(jīng)在外部制度結(jié)構(gòu)與制約因素變遷的裹挾之下,不斷進行著適應(yīng)性變革。正是這些變革使得審判委員會的實踐面貌、運行機理與其傳統(tǒng)面相以及各界對其固有的認(rèn)知漸行漸遠(yuǎn),甚至審判委員會所具有的案件實體控制功能的發(fā)揮,也在司法專業(yè)化與職業(yè)化改革的擠壓下,降到了相對較低的程度。”①事實上,隨著法官員額制的推行,在試點法院中,如貴州省遵義市匯川區(qū)法院、廣東省東莞市第二法院,法院院長、廳長越來越多地親自辦案；相應(yīng)的,交由審判委員會討論決定的案件也越來越少。左衛(wèi)民：《審判委員會運行狀況的實證研究》,載《法學(xué)研究》2016年第3期。如同審委會一樣,面對司法改革不斷推進的大潮,檢委會亦應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)適。質(zhì)言之,隨著檢察官授權(quán)范圍的不斷擴大,檢察官員額制的逐步推行,以及不容回避的檢委會研究決定辦案模式的先天缺陷,檢委會議案范圍應(yīng)進一步限縮。

1.“能放盡放”的檢察官放權(quán)趨勢

“放權(quán)”是檢察官辦案責(zé)任制改革的核心問題。從檢察官辦案責(zé)任制的改革方向上看,檢察官的職權(quán)來源于法律的規(guī)定并由檢察長授權(quán),檢察長的授權(quán)可堅持“普遍放權(quán)”與“特殊例外”相結(jié)合的原則來處理。普遍放權(quán),即對于除法律和司法解釋明文規(guī)定應(yīng)由檢察長或者檢委會行使的權(quán)力以外,其余均可授權(quán)；特殊例外,即對于特別重大,疑難復(fù)雜敏感,上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)交辦、督辦,社會關(guān)注度高等案件,檢察長可以臨時把權(quán)力收回,由自己決定或者提交檢委會討論決定。從筆者所在的上海檢察機關(guān)的實踐探索看,作為全國檢察官辦案責(zé)任制改革試點,上海檢察機關(guān)在改革試點中采用“權(quán)力清單”的模式,更大放權(quán)于檢察官,提出除17項辦案職權(quán)應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢委會行使外,其余職權(quán)均可授權(quán)其他檢察官或獨任檢察官依法行使,通過大幅度下放辦案權(quán)力,突出了檢察官的辦案主體地位。筆者從日前最高人民檢察院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中,也找到了對于這種“能放盡放”的檢察官放權(quán)趨勢的絕佳說明?！吨笇?dǎo)意見》第6條規(guī)定：“《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第7條規(guī)定的以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請或提出(提請)抗訴等相關(guān)辦案事項決定權(quán),可以根據(jù)本地實際由檢察長或檢察委員會行使,也可委托檢察官行使。”而《若干意見》第7條僅規(guī)定：“以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請或提出(提請)抗訴的,由檢察長(分管副檢察長)或檢察委員會決定?！眱上鄬Ρ?可以看出,相較于早前的《若干意見》,《指導(dǎo)意見》中明顯擴大了檢察官的授權(quán)范圍。此外《指導(dǎo)意見》第5條的規(guī)定中也有著同樣的意蘊：“檢察長委托檢察官行使的辦案事項決定權(quán)范圍,應(yīng)根據(jù)不同層級檢察院辦案職責(zé)、不同業(yè)務(wù)類別的性質(zhì)和特點,綜合考慮對當(dāng)事人權(quán)利的影響大小,可救濟措施的多少,承辦案件重大、復(fù)雜、敏感程度等因素確定。在檢察官辦案責(zé)任制改革推進初期,委托的范圍可以相對小一些；隨著改革的推進,可逐步擴大委托的范圍。”①最高人民檢察院辦公廳：《關(guān)于就<關(guān)于制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(征求意見稿)〉征求意見的通知》(高檢辦字〔2016〕420號)。

2.檢察官素質(zhì)不斷提升

以往,一些案件承辦人之所以更傾向于將案件提請檢委會審議,不排除其自身能力欠缺的因素,“由于歷史、文化、制度等方面的原因,我國的檢察官隊伍卻相當(dāng)龐大,而且檢察官的整體素質(zhì)不高,專業(yè)化和職業(yè)化程度較低,缺乏與履職相適應(yīng)的閱歷和經(jīng)驗,實踐中有的檢察官僅憑常識和經(jīng)驗辦案”。②鄧思清：《論我國檢察委員會制度改革》,載《法學(xué)》2010年第1期。然而,這一切隨著我國法學(xué)教育的發(fā)展,國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的完善,檢察機關(guān)內(nèi)部交流以及向社會公開選任工作的不斷深入而逐漸發(fā)生改觀,檢察人員的素質(zhì)正在不斷提高。當(dāng)前,本科學(xué)歷已成為檢察官的基本學(xué)歷要求,不少檢察機關(guān)碩士生較多,法學(xué)博士在檢察機關(guān)中也越來越常見。2011年最高人民檢察院《關(guān)于加強人民檢察院基層建設(shè)促進公正執(zhí)法工作情況的報告》指出,基層檢察官中具有本科以上學(xué)歷的占78.7%,碩士、博士研究生人數(shù)比2007年增加近1倍。③陳麗平：《檢察院三年多來刑事抗訴逾萬件》,載《法制日報》2011年10月26日第3版。此輪司法改革,實行檢察人員分類管理,落實檢察官員額制,更是意在使檢察官朝著“精英化”的方向發(fā)展。以上海檢察改革試點為例,“全市檢察人員員額控制以上海檢察機關(guān)隊伍總數(shù)為基數(shù),確定檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分貝占全市檢察機關(guān)隊伍總數(shù)33%、52%、15%”。“實行人員分類后,檢察官主要從助理檢察員、檢察官助理中擇優(yōu)選人,上級院檢察官一般從下級院的優(yōu)秀檢察官中遴選產(chǎn)生?！雹芙街骶帲骸渡虾Ｋ痉w制改革制度選編》,法律出版社2015年版,第129～130、132頁。據(jù)統(tǒng)計,2016年參加上海司法改革全面鋪開后的首場檢察官遴選考試的人員中,具有碩士、博士學(xué)歷、學(xué)位的占70.7%。⑤劉棟、施堅軒：《上海首場檢察官遴選考試舉行》,載《文匯報》2016年6月20日第2版?？梢哉f,經(jīng)過多年的發(fā)展,檢察機關(guān)從早期檢察人員專業(yè)能力缺乏、司法經(jīng)驗不足,已經(jīng)發(fā)展到擁有一批高素質(zhì)、高水平、經(jīng)驗豐富的專家型檢察官。⑥左衛(wèi)民、謝小劍：《檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：問題與方向》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第6期。伴隨著檢察官素質(zhì)的不斷提升,在檢察官個人即能對案件作出正確判斷的前提下,提請檢委會審議決定案件的需求已不再像以往那么迫切。

3.檢委會不容回避的缺乏親歷性先天缺陷

在筆者看來,缺乏親歷性,是檢委會研究決定案件辦案模式的一個“硬傷”。親歷性是司法規(guī)律的必然要求,只有親歷重要辦案環(huán)節(jié),才能確保證據(jù)的真實性,才能形成內(nèi)心確信。檢察官辦案責(zé)任制改革的一個作用也就在于解決辦案中存在的“審而不定,定而不審”問題。①鄭青：《湖北省主辦檢察官辦案責(zé)任制探索》,載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。實踐中,大多數(shù)檢委會委員是兼職委員,審議決定案件也只能是靠會議召開前幾天或召開過程中簡單地翻閱一下議題材料,聽取檢察官的口頭匯報,不接觸當(dāng)事人,幾乎沒有親歷性可言。雖然也有論者從《關(guān)于加強和改進最高人民檢察院檢察委員會工作的意見》中“對于重大疑難案件的討論主要解決法律適用問題,對于事實不清、證據(jù)不足的,不提請檢察委員會討論”的規(guī)定出發(fā),認(rèn)為辦案責(zé)任制也強調(diào)提請檢委會審議的案件,檢察官對事實和證據(jù)負(fù)責(zé),而檢委會審議決定案件,只討論法律適用問題,為何要強調(diào)親歷、兼聽?②王立華：《辦案責(zé)任制改革與檢委會功能定位》,載《人民檢察》2015年第17期。更有論者為了論證檢委會研究決定辦案模式符合檢察官辦案責(zé)任制,認(rèn)為通過嚴(yán)格限制檢委會議案范圍,讓少數(shù)重大案件進入檢委會討論程序,從而確保檢委會委員有充足的時間和精力,直接審核證據(jù)材料,訊(詢)問案件當(dāng)事人,深入了解并全面掌握相關(guān)案件的具體情況,從而能夠正確判斷事實、適用法律,作出科學(xué)決定,以保證檢委會研究決定重大案件過程中親歷性的實現(xiàn),進而直接得出“檢委會研究決定辦案模式與親歷性原則并不相?！钡慕Y(jié)論。③張偉、楊菁：《檢察委員會在案件辦理過程中的角色定位及職能設(shè)置》,載《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。筆者雖然也認(rèn)為檢委會制度與檢察官辦案責(zé)任制改革并不矛盾,但對于上述觀點和理由實難認(rèn)同。對于前者,已經(jīng)有論者指出,規(guī)定檢委會只負(fù)責(zé)案件的法律審查,而不負(fù)責(zé)事實審查有一定的合理性,但不具有實踐的可操作性；④張少林：《淺談司改背景下檢察委員會的適度司法化——以檢委會討論決定案件為視角》,載《東方法學(xué)》2016年第4期。于后者而言,且不說讓檢委會委員“直接審核證據(jù)材料,訊(詢)問案件當(dāng)事人”的現(xiàn)實可行性,即便對有論者提出的妥協(xié)或曰變通做法而言,“審議重大有爭議案件,有必要聽取當(dāng)事人的意見”,“檢委會委員在討論案件前觀看錄音錄像等方式了解案情”,“改進案件承辦人向檢委會匯報案件的方式,變書面文字材料的匯報為多媒體系統(tǒng)的直觀型形象化匯報,探索由承辦人在檢委會上播放犯罪工具、犯罪現(xiàn)場的圖片或錄像,案件調(diào)查取證、提審等情況的全程同步錄像,以及由檢委會委員閱看電子化案件卷宗,直接參與或旁聽重大案件的遠(yuǎn)程提訊或觀看同步直播”等,①上海市黃浦區(qū)人民檢察院課題組：《檢委會司法屬性最大化的理論與實踐》,載張本才主編：《法律監(jiān)督熱點問題研究(五)》,法律出版社2016年版。筆者也認(rèn)為,其顯然沒有注意到問題的關(guān)鍵,即檢委會委員也是常人,沒有三頭六臂,除了繁忙的行政事務(wù)和辦案任務(wù)外,還要讓其像承辦人一樣對所評議案件的全部案卷和有關(guān)人員進行調(diào)查核實,是不現(xiàn)實的。

三、檢察官辦案責(zé)任制改革背景下檢委會議題范圍合理界定之路徑探討

“任何事物的改革首先應(yīng)考慮其有無存在的必要,在此基礎(chǔ)上揚長避短、加以完善,而不是不加甄別主張一概取消?！雹趶埳倭郑骸稖\談司改背景下檢察委員會的適度司法化——以檢委會討論決定案件為視角》,載《東方法學(xué)》2016年第4期。關(guān)于檢委會制度存在的必要性,前文已經(jīng)論及?！皬拈L的發(fā)展趨勢看,隨著檢察改革的深化、檢察官辦案責(zé)任制的完善和檢察官素質(zhì)的提高以及職業(yè)保障機制的健全,主任檢察官或者檢察官辦案能力和排除干擾的能力越來越強,檢察委員會在辦案決策機制中的地位和作用將會逐步淡化?！雹壑x鵬程：《檢察官辦案責(zé)任制改革的三個問題》,載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。檢察官辦案責(zé)任制改革背景下,檢委會議題范圍將進一步限縮,也已成為趨勢。接下去檢委會制度改革完善的著力點,或許即為合理界定檢委會的議題范圍,使其能夠更加順應(yīng)司法改革的大趨勢,更加符合《若干意見》中確立的“堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監(jiān)督制約相結(jié)合”的基本原則。

需要說明的是,此前,筆者也贊同有論者提出的,“建議高檢院結(jié)合檢察工作實際,制定出臺指導(dǎo)性意見,不斷明確和規(guī)范檢委會議事范圍”,④山東省人民檢察院法律政策研究室：《關(guān)于基層院檢察委員會工作的調(diào)研報告》,載最高人民檢察院法律政策研究室編：《檢察委員會工作情況》2011年第4期。并試圖厘出一個相對明確的檢委會議題范圍。對于前者,筆者在高檢院關(guān)于《指導(dǎo)意見》中的說明中,就有些地方認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由高檢院制定全國統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單的解釋中,找到了間接答案：即目前由高檢院制定統(tǒng)一權(quán)力清單的時機還不成熟,一方面,由高檢院統(tǒng)一制定權(quán)力清單存在一定的法律方面的問題,需要審慎為之；另一方面,高檢院統(tǒng)一制定權(quán)力清單也難以兼顧各地區(qū)檢察機關(guān)的不同情況,如不同層級檢察院的職責(zé)和定位,不同地區(qū)檢察機關(guān)辦案數(shù)量、人員素質(zhì)不平衡等實際情況。⑤最高人民檢察院辦公廳：《關(guān)于就<關(guān)于制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(征求意見稿)〉征求意見的通知》(高檢辦字〔2016〕420號)。而檢察官權(quán)力清單的另一面,也即檢委會議題范圍尤其是議案范圍。于后者而言,筆者隨著思考的逐步深入,漸漸發(fā)現(xiàn)此確系己力所不逮,只能就有限的幾點思考,談些淺見,以期在檢察官辦案責(zé)任制大背景下,對進一步完善檢委會議題范圍有所助益。

(一)對于檢委會議題范圍所謂“靈活性”原則的理解

前文也已提及,根據(jù)我國現(xiàn)行的法律及規(guī)范性文件的規(guī)定,檢察委審議議題的范圍包括“重大案件”和“其他重大問題”,即通常所說的“議案”和“議事”兩類。實踐中,各地在本單位檢委會“工作條例”“議事規(guī)則”以及“加強和改進檢委會工作意見”“進一步規(guī)范檢委會議題范圍”等各類文件規(guī)定中,也大都采取了“議案”和“議事”的分類方法。對于議事范圍,各地在制定本單位相關(guān)規(guī)定時,或有形式創(chuàng)新,這在后文將作專門論述,但基本參照了高檢院《議事規(guī)則》中對于議事范圍的規(guī)定。對于議案范圍,現(xiàn)行《刑訴法》和《刑訴規(guī)則》中采取的是一種“原則性”和“靈活性”相結(jié)合的方式。①劉昌強：《檢察委員會制度研究》,西南政法大學(xué)2012年法學(xué)博士學(xué)位論文。原則性,表現(xiàn)在上述法律和司法解釋中即為“由同級人民檢察院檢察委員會決定”“應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會討論決定”“應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會討論決定”等；表現(xiàn)在各類文件規(guī)定中即為“應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會審議案件范圍”“應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會審議事項范圍”等。靈活性,表現(xiàn)在上述法律和司法解釋中即為“應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定”“應(yīng)當(dāng)報檢察長或者檢察委員會決定”“可以報請檢察長提交檢察委員會決定”等；表現(xiàn)在各類文件規(guī)定中即為“可以提請檢察委員會審議事項范圍”“可以提請檢委會審議案件范圍”等。有論者稱,這種既體現(xiàn)了原則性又具有靈活性的規(guī)定方式,基本上覆蓋了檢察機關(guān)在刑事訴訟中的職權(quán)范圍,是適當(dāng)?shù)暮涂茖W(xué)合理的。②朱會民：《論我國檢察委員會制度》,山東大學(xué)2012年法學(xué)碩士學(xué)位論文。

但筆者認(rèn)為,正是這種所謂靈活性規(guī)定,在一定程度上導(dǎo)致了實踐操作中檢委會議題范圍尤其是議案范圍的模糊不清。如姑且無論相關(guān)規(guī)定中規(guī)定為“可以”的部分內(nèi)容,僅就其中規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)”的部分內(nèi)容,即“應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定”,實踐中,往往表現(xiàn)為檢察長和檢委會兩個決策主體的互相博弈,尤其是當(dāng)遇到“個別地方檢察長沒有真正把檢委會工作擺在應(yīng)有的位置,忽視檢委會在重大檢察業(yè)務(wù)問題決策中的作用,甚至存在排斥這種集體決策的傾向”③山東省人民檢察院法律政策研究室：《關(guān)于基層院檢察委員會工作的調(diào)研報告》,載最高人民檢察院法律政策研究室編：《檢察委員會工作情況》2011年第4期。時,檢委會作用發(fā)揮如何可想而知。

筆者認(rèn)為,所謂“靈活性”原則,應(yīng)該是指各級人民檢察院可以結(jié)合工作實際,制定本單位的議事規(guī)則,規(guī)范檢委會議題范圍。但當(dāng)具體到每個檢察院時,在檢察官辦案責(zé)任制改革的大背景下,在突出檢察官在司法辦案中的主體地位,盡可能地放權(quán)于檢察官的語境中,檢委會議題范圍應(yīng)當(dāng)是具體而且確定的。所謂“工作實際”,除了前述不同層級檢察院的職責(zé)和定位,不同地區(qū)檢察機關(guān)辦案數(shù)量、人員素質(zhì)不平衡等,甚至可以具體到不同業(yè)務(wù)類別的性質(zhì)和特點,綜合考慮對當(dāng)事人權(quán)利的影響大小,可救濟措施的多少,承辦案件重大、復(fù)雜、敏感程度等因素。明確檢委會議題范圍,應(yīng)該盡量減少乃至杜絕使用“可以提請”“或者”等文字表述,而明確規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)提請(交)檢察委員會討論決定”。如此,既可減少前述檢察長與檢委會之間的權(quán)力博弈,又可在一定程度上降低檢委會被“架空”或成為“第二辦案機構(gòu)”①武裴、孫蘇、龍娟：《檢察委員會與檢察官獨立原則間的沖突與協(xié)調(diào)》,載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2012年第8期。兩端的擔(dān)憂。

(二)明確載體：對于完善檢委會議事范圍的建議

在《議事規(guī)則》規(guī)定的10項檢委會議題中,涉及貫徹執(zhí)行法律、政策的重大問題和業(yè)務(wù)工作研究部署的就占了6項,這充分說明宏觀業(yè)務(wù)決策指導(dǎo)在檢委會工作中的分量和比重?！蛾P(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》中也規(guī)定：“合理定位審判委員會職能,強化審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導(dǎo)職能?！蓖怀鰴z委會的宏觀指導(dǎo)作用,淡化其個案決策職能,既符合當(dāng)前法律及相關(guān)規(guī)定中對于檢委會性質(zhì)、功能的設(shè)定,也是檢察官辦案責(zé)任制改革背景下,檢委會不斷改革調(diào)試以適應(yīng)檢委會制度開放性發(fā)展的要求。正如有論者言：“檢委會是檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)決策機構(gòu),宏觀性是檢委會業(yè)務(wù)決策的一個重要特征。在落實檢察官辦案責(zé)任制背景下,對此要有更加充分的認(rèn)識。”②王立華：《辦案責(zé)任制改革與檢委會功能定位》,載《人民檢察》2015年第17期。

但仔細(xì)研究高檢院《議事規(guī)則》不難發(fā)現(xiàn),就檢委會議題范圍,除個別規(guī)定指向比較明確,如“審議貫徹執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議,擬提交本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的工作報告、專項工作報告和議案”等。其他規(guī)定,如“在檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策的重大問題”“重大專項工作和重大業(yè)務(wù)工作部署”“總結(jié)檢察工作經(jīng)驗,研究檢察工作中的新情況、新問題”等,均比較模糊。規(guī)定本身指向不清,必然難以要求實踐操作中精準(zhǔn)。

霍姆斯大法官有句名言：“法律的生命在于經(jīng)驗,而不在邏輯?！惫P者在收集各地有關(guān)檢委會議題范圍的文件規(guī)定時,發(fā)現(xiàn)了許多值得借鑒的做法。具體到議事范圍,可歸結(jié)為一點,有些地方在前述高檢院《議事規(guī)則》中關(guān)于檢委會議事范圍規(guī)定的基礎(chǔ)上,創(chuàng)造性地明確了相關(guān)載體,也為進一步完善檢委會議事范圍提供了寶貴思路。

如上海市人民檢察院在制定本單位檢委會工作條例時,在常規(guī)的“總結(jié)檢察工作經(jīng)驗,研究檢察工作中的新情況、新問題”表述之后,又加了一句“并以決定、紀(jì)要、通報、法律問題的批復(fù)意見等方式指導(dǎo)本市檢察工作開展”的規(guī)定,①《關(guān)于印發(fā)<上海市人民檢察院檢察委員會工作條例〉的通知》(滬檢發(fā)〔2008〕235號)。這就為總結(jié)工作經(jīng)驗、研究工作中的新情況、新問題指明了路徑。以檢委會通報為例,檢委會通報制度系上海市人民檢察院首創(chuàng),該制度以案例指導(dǎo)工作為主線,通過選編具有指導(dǎo)意義的案例,為上海全市檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動提供參照樣本。近年來,上海市人民檢察院在原有工作的基礎(chǔ)上,圍繞重點工作,如新法實施、法律監(jiān)督、社會管理創(chuàng)新等,不斷豐富通報內(nèi)容及通報題材,實現(xiàn)對全市各級人民檢察院辦理案件的全覆蓋,使得檢委會宏觀指導(dǎo)功能進一步彰顯。②王光賢：《檢委會宏觀指導(dǎo)功能的發(fā)揮》,載《上海檢察調(diào)研》2016年第8期。

再如,湖南省人民檢察院在制定有關(guān)規(guī)范檢委會文件時,規(guī)定“建立檢察委員會聽取專項業(yè)務(wù)工作報告制度,落實檢察委員會審議檢察機關(guān)貫徹執(zhí)行國家法律、政策的重大問題、審議檢察重大專項工作和重大業(yè)務(wù)工作的要求”。③《關(guān)于加強和改進湖南省人民檢察院檢察委員會工作的若干意見》(湘檢發(fā)〔2015〕23號)。對比《議事規(guī)則》中的相關(guān)規(guī)定,不難發(fā)現(xiàn),湖南省人民檢察院明確將“聽取專項業(yè)務(wù)工作報告制度”作為對“在檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策的重大問題”“重大專項工作和重大業(yè)務(wù)工作部署”的載體,不可謂不是一種進步。福建省人民檢察院2016年11月30日出臺的《福建省人民檢察院關(guān)于各內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人輪流向檢察委員會報告檢察業(yè)務(wù)工作的制度》可謂是對前述“聽取專項業(yè)務(wù)工作報告制度”的進一步制度化、精細(xì)化。文件稱,建立“各內(nèi)設(shè)機制負(fù)責(zé)人輪流向檢察委員會報告檢察業(yè)務(wù)工作的制度”,“為保證檢察委員會及時了解和掌握檢察業(yè)務(wù)新精神、新要求,充分發(fā)揮檢察委員會對檢察業(yè)務(wù)工作的宏觀指導(dǎo)職能”。文件規(guī)定,在每次檢委會會議有關(guān)議題討論結(jié)束后,安排一名內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人,就有關(guān)檢察業(yè)務(wù)事項向檢委會報告。報告的主要圍繞：本業(yè)務(wù)條線有關(guān)法律、法規(guī)以及相關(guān)司法解釋的制訂、修改；高檢院和省院重大專項工作和重大業(yè)務(wù)工作部署及執(zhí)行情況；業(yè)務(wù)運行規(guī)律,業(yè)務(wù)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題、新特點,存在的主要問題,針對性的工作措施等；檢察長或者分管院領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為需要向檢委會報告的其他事項。此外,還規(guī)定檢委會秘書處應(yīng)當(dāng)在每年年底對下一個年度的各內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人輪流報告順序作出安排。④《關(guān)于印發(fā)<福建省人民檢察院關(guān)于各內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人輪流向檢察委員會報告檢察業(yè)務(wù)工作的制度〉的通知》(閩檢發(fā)秘字〔2016〕1號)

(三)限定類型：對于完善檢委會議案范圍的建議

最高人民檢察院對檢委會的議案范圍,從《組織法》規(guī)定的“重大案件”拓展到了《條例》規(guī)定的“重大、疑難、復(fù)雜案件”,之后的一些其他規(guī)定對此進行了各種擴大解釋。但筆者認(rèn)為,在檢察官辦案責(zé)任制改革背景下,對于重大案件,應(yīng)作限縮解釋。有論者已經(jīng)指出：“隨著十八屆四中全會提出的司法辦案責(zé)任制的建立完善及案件決策的親歷性等原則要求,檢委會在案件決策方面的職能應(yīng)進行限縮,可將審議案件范圍限定在涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大疑難復(fù)雜案件上?！雹僬缲懀骸度嫔钊胝J(rèn)識檢委會性質(zhì)特點 抓好檢委會規(guī)范化專業(yè)化建設(shè)》,載最高人民檢察院法律政策研究室編：《檢察委員會工作情況》2015年第1期。但對于是否應(yīng)將“疑難、復(fù)雜”案件也納入檢委會議案范圍,筆者卻有不同看法。正如有論者對于完善審委會制度所提建議一樣,“不能將疑難、復(fù)雜案件也納入審判委員會的討論范圍。畢竟,司法實踐充分證明,審判委員會未必比合議庭更能解決疑難、復(fù)雜案件”②王強之：《論刑事庭審實質(zhì)化的庭外制度保障》,載《政治與法律》2016年第9期。,由檢委會審議決定的案件,也應(yīng)當(dāng)是那些需要“將案件置于國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的大局中去考量,以是否涉及國家政治、經(jīng)濟安全和人民群眾切身利益,是否容易引發(fā)社會矛盾、影響社會穩(wěn)定”以及“上級機關(guān)交辦的、有關(guān)部門組織協(xié)調(diào)的、社會廣泛關(guān)注的熱點敏感問題”③項谷、張菁：《檢察委員會議案功能的審視與重構(gòu)》,載《人民檢察》2012年第6期。的案件,而非一般意義上的在事實認(rèn)定以及法律適用上的疑難、復(fù)雜案件。易言之,相較于法律效果,由檢委會審議決定的應(yīng)該是那些更需要關(guān)注政治效果和社會效果的案件。

首先,這是由檢委會是黨對檢察業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)的載體決定的。檢委會是檢察機關(guān)在檢察長主持下實行民主集中制的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu),是檢察機關(guān)民主決策、科學(xué)決策、依法決策的重要組織形式。但同時也是黨加強對檢察工作領(lǐng)導(dǎo),尤其是對檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)?？梢哉f,黨對檢察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)很大程度上就是通過檢察委員會這一最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)來實現(xiàn)的。④最高人民檢察院法律政策研究室編：《檢察委員會工作情況》2010年第1期。其次,這是由檢委會委員“術(shù)業(yè)有專攻”專業(yè)能力決定的。不可否認(rèn),檢委會委員一般都是資深檢察官,有著較為豐富的辦案經(jīng)驗。但在實踐中,檢委會委員過于固定,無論普通案件還是專業(yè)性較強的案件,均由這些固定的檢委會委員參加討論并決定。如此產(chǎn)生的問題是,即便是分管副檢察長,也可能只對自己分管的業(yè)務(wù)較為熟悉,不可能樣樣精通。而讓此專業(yè)人員討論彼專業(yè)案件,就很可能像一名牙醫(yī)去診斷肺科疾病一樣,很難保證其提出正確意見。①張少林：《淺談司改背景下檢察委員會的適度司法化——以檢委會討論決定案件為視角》,載《東方法學(xué)》2016年第4期。這也許是司法實踐中,檢委會委員討論決定案件更多地是從“案件與國家包括政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境資源等方方面面之間的關(guān)系”②朱孝清：《與司法親歷性有關(guān)的兩個問題》,載《人民檢察》2015年第19期。出發(fā)的原因之一。當(dāng)然,我們也不能因此而否定檢委會委員的作用。因為如前所述,在檢察官辦案責(zé)任制改革背景下,員額內(nèi)檢察官素質(zhì)較高,責(zé)任心也普遍增強,一般而言,案件承辦人對于案件事實及相關(guān)法律條款應(yīng)該是最為熟悉的,所欠缺的可能正是檢委會委員所具備的,即對于政策的把握以及社會經(jīng)驗、生活閱歷的廣度和深度等,兩相結(jié)合,恰恰可以取長補短,實現(xiàn)三個效果的統(tǒng)一。最后,司法實踐也表明,檢委會的政治作用凸顯。各級檢察院檢委會在發(fā)揮司法功能的同時,基于其本身的政治屬性而生發(fā)的政治功能,即接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)大局、維護穩(wěn)定的功能作用愈發(fā)凸顯。如山東省三級檢察院檢委會在2011年上半年共研究案件891件,其中上級院交辦、組織協(xié)調(diào)、熱點敏感等特殊案件占一半左右。2011年上半年,海南省院檢委會共審議民行案件7件,刑事案件3件,這些案件均涉及一些重大、敏感問題,如維護農(nóng)民工合法權(quán)益、解決農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛等。③劉昌強：《檢察委員會制度研究》,西南政法大學(xué)2012年法學(xué)博士學(xué)位論文。

四、結(jié)語

“人民檢察院除了設(shè)檢察長、副檢察長和檢察員以外,并且設(shè)立檢察委員會。檢察委員會是在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下處理有關(guān)檢察工作的重大問題的組織。在人民檢察院內(nèi)設(shè)立這樣的合意組織,可以保證集體地討論問題,使人民檢察院能夠更加適當(dāng)?shù)剡M行工作。我們認(rèn)為,在檢察機關(guān)采取這種制度是比較適合于我國目前的實際狀況的?！雹荛h釤編：《中國檢察史資料選編》,中國檢察出版社2008年版,第387頁。這是劉少奇同志于1954年9月15日在全國人民代表大會第一次會議上作《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》時所講的一段話。在筆者看來,這一論述現(xiàn)今依然沒有過時,關(guān)鍵在于如何改革完善檢委會制度,使其適應(yīng)新形勢、新要求。正如有論者言：“如果說不斷調(diào)試以求合理性是檢察制度發(fā)展的基本路徑,那么我們也可以講,檢委會制度的發(fā)展史告訴我們,不斷改革調(diào)試是保持檢委會制度合理性和旺盛生命力的基本途徑。這也是日后推動檢委會制度改革發(fā)展的原因和動力?！雹輨⒉龔姡骸稒z察委員會制度研究》,西南政法大學(xué)2012年法學(xué)博士學(xué)位論文。