徐國(guó)利

（南京大學(xué)，南京 210023）

論行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任與歸責(zé)原則

徐國(guó)利

（南京大學(xué)，南京 210023）

行政問(wèn)責(zé)所問(wèn)責(zé)任是對(duì)行政官員行政失職行為所追究的行政法律責(zé)任，具有第二性責(zé)任、懲罰性責(zé)任和對(duì)內(nèi)責(zé)任的特征。行政問(wèn)責(zé)原則是問(wèn)責(zé)規(guī)則制定主體基于某種價(jià)值取向而確定的追究責(zé)任的依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)。行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)以過(guò)錯(cuò)原則為核心歸責(zé)原則，但判定過(guò)錯(cuò)時(shí)，允許采用違法、違規(guī)原則和過(guò)錯(cuò)推定原則作為補(bǔ)充性的客觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。結(jié)果原則因其重重弊端，禁止單獨(dú)適用。過(guò)錯(cuò)原則適用時(shí)，一般以“明顯不當(dāng)”為原則，特殊情況下以“一般過(guò)失”為原則。

行政問(wèn)責(zé)；問(wèn)責(zé)責(zé)任；歸責(zé)原則；過(guò)錯(cuò)原則

自2003年以來(lái)，行政問(wèn)責(zé)熱度持續(xù)不減，不僅從中央到地方出臺(tái)了大量的問(wèn)責(zé)文件，而且問(wèn)責(zé)個(gè)案也呈上升趨勢(shì)。但是，遍觀現(xiàn)有執(zhí)政黨中央文件、行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件有關(guān)問(wèn)責(zé)的規(guī)定，以及實(shí)踐中的問(wèn)責(zé)案例，不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是規(guī)范文本還是問(wèn)責(zé)實(shí)踐，在問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)形式等上都存在不同程度的混亂。而這種混亂與行政問(wèn)責(zé)的歸責(zé)原則不清直接相關(guān)。就學(xué)術(shù)研究而言，盡管大量研究文獻(xiàn)對(duì)行政問(wèn)責(zé)給予了傾情關(guān)注，但在行政問(wèn)責(zé)問(wèn)的是何種責(zé)任等問(wèn)題上都沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，對(duì)在行政問(wèn)責(zé)制中處于核心地位的歸責(zé)原則的研究更是相當(dāng)薄弱。①有鑒于此，本文試圖對(duì)行政問(wèn)責(zé)中的責(zé)任及其歸責(zé)原則進(jìn)行初步探討，以期拋磚引玉。

一、行政問(wèn)責(zé)的概念與問(wèn)責(zé)責(zé)任的特性

關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的概念，目前學(xué)界界定不盡相同。這種狀況源于對(duì)行政問(wèn)責(zé)的各種要素（主體、對(duì)象、范圍、責(zé)任類(lèi)型、形式、程序等）的理解差異。②基于這種理解差異，學(xué)界大致形成了廣義和狹義的兩種概念。廣義的指行政問(wèn)責(zé)主體（包括人大、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)等）以各種形式追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員各種失職行為責(zé)任的活動(dòng)和制度。狹義的指行政上級(jí)以刑事責(zé)任、民事責(zé)任以外的形式對(duì)下級(jí)行政官員失職行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的活動(dòng)與制度，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督活動(dòng)和制度。狹義概念目前為主流。

問(wèn)責(zé)責(zé)任為何種責(zé)任，行政問(wèn)責(zé)語(yǔ)境中的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)可謂五花八門(mén)，不一而足，認(rèn)為問(wèn)責(zé)責(zé)任是“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”、“政治責(zé)任”、“職務(wù)責(zé)任”、“法律責(zé)任”、“道德責(zé)任”、“行政責(zé)任”、“紀(jì)律責(zé)任”、“對(duì)民主的責(zé)任”、“違憲責(zé)任”等的都有。這使問(wèn)責(zé)責(zé)任簡(jiǎn)直就像一團(tuán)迷霧，難以揭開(kāi)其神秘的面紗。不過(guò)，通過(guò)比較、綜合分析各種觀點(diǎn)，以及現(xiàn)有問(wèn)責(zé)規(guī)范文本，可以大致梳理出問(wèn)責(zé)責(zé)任的一些基本特性。對(duì)這些特性的分析，有助于探討歸責(zé)原則問(wèn)題。這些特性大致包括：

第一，行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任是第二性責(zé)任。責(zé)任一詞在現(xiàn)代漢語(yǔ)中有兩層意思：一是分內(nèi)應(yīng)做之事；二是沒(méi)有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過(guò)失。③比如，撫養(yǎng)孩子是父母的分內(nèi)之事，這第一層含義（第一性）的責(zé)任。如果父母不盡撫養(yǎng)義務(wù)，會(huì)受到鄰里或者社會(huì)的譴責(zé)，這種譴責(zé)就是第二層含義上（第二性）的責(zé)任。第一性責(zé)任在行政法中往往表述為“職責(zé)”（對(duì)行政主體而言）或者“義務(wù)”（主要對(duì)相對(duì)人而言，有時(shí)也針對(duì)行政主體），在民法中往往表述為“義務(wù)”。第二性責(zé)任則往往表述為“責(zé)任”。責(zé)任一詞的這兩層含義可以從英文中的對(duì)應(yīng)詞Responsibility和Accountbiblity反映出來(lái)④。在行政問(wèn)責(zé)的語(yǔ)境中，責(zé)任顯然不是第一性意義上的行政職責(zé)，而是違反行政職責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

第二，行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任是行政責(zé)任中的對(duì)內(nèi)責(zé)任，是行政官員承擔(dān)的責(zé)任。行政責(zé)任在行政學(xué)與行政法學(xué)理論中有不同含義。行政學(xué)中的行政責(zé)任有時(shí)指第一性責(zé)任，有時(shí)指第二性責(zé)任。在行政法學(xué)理論中，行政責(zé)任通常指第二性責(zé)任，指法律責(zé)任中區(qū)別于刑事責(zé)任、民事責(zé)任、違憲責(zé)任的責(zé)任形式。而作為第二性責(zé)任，行政責(zé)任有廣義和狹義的兩種，廣義的指行政法律關(guān)系主體因?yàn)檫`反行政法規(guī)范而承擔(dān)的責(zé)任，狹義的僅指行政主體違反行政法規(guī)范應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。狹義的行政責(zé)任又包括對(duì)外責(zé)任和對(duì)內(nèi)責(zé)任兩種基本類(lèi)型，對(duì)外責(zé)任指行政主體因侵犯相對(duì)人權(quán)利而對(duì)相對(duì)人承擔(dān)的責(zé)任（目前在我國(guó)主要是行政賠償責(zé)任），對(duì)內(nèi)責(zé)任指行政官員對(duì)行政主體承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)內(nèi)責(zé)任或因行政失職引起，或因行政失職侵權(quán)（即造成對(duì)相對(duì)人的損害）引起，因侵權(quán)引起的問(wèn)責(zé)表現(xiàn)為追償和追懲。

第三，行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任是一種懲罰性的責(zé)任。問(wèn)責(zé)責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任和對(duì)外行政侵權(quán)責(zé)任不同，后兩者是補(bǔ)償性責(zé)任，即侵權(quán)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人損失的補(bǔ)償，而問(wèn)責(zé)責(zé)任是對(duì)責(zé)任人失職行為或者失職侵權(quán)行為進(jìn)行懲罰或者制裁，不是為了補(bǔ)償。在懲罰性這一點(diǎn)上，問(wèn)責(zé)責(zé)任與刑事責(zé)任和行政處罰責(zé)任類(lèi)似。

第四，問(wèn)責(zé)責(zé)任在形式上是法律責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任（處分）的混合。法律責(zé)任是基于法律明確規(guī)定產(chǎn)生的責(zé)任，是法律規(guī)定的責(zé)任人承擔(dān)第二性責(zé)任的各種具體制裁形式的抽象概括。⑤法律責(zé)任包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任和違憲責(zé)任，在行政問(wèn)責(zé)中僅指行政責(zé)任，嚴(yán)格地說(shuō)指行政法律責(zé)任。黨紀(jì)責(zé)任則是基于執(zhí)政黨文件規(guī)定產(chǎn)生的各種制裁形式。紀(jì)律責(zé)任特指基于行政規(guī)范性文件規(guī)定的制裁形式?，F(xiàn)有規(guī)范文本充滿(mǎn)了“引咎辭職”“責(zé)令辭職”“停職檢查”“免職”“開(kāi)除黨籍”“暫扣執(zhí)法證”“取消評(píng)先資格”“責(zé)令公開(kāi)道歉”等各種責(zé)任形式規(guī)定。這些規(guī)定來(lái)源于上述法源性或者非法源性文件，從而使問(wèn)責(zé)責(zé)任形式出現(xiàn)混合。

第五，問(wèn)責(zé)責(zé)任在內(nèi)容上是多種責(zé)任的集合，但可歸結(jié)為行政失職責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范文本，問(wèn)責(zé)責(zé)任在內(nèi)容上大致可以梳理歸納為兩大類(lèi)：（一）違法、違規(guī)、違令、違德責(zé)任。包括：違法行使職權(quán)；不履行法定職責(zé)；違反或者不執(zhí)行政策規(guī)定；違反或者不執(zhí)行上級(jí)指令；違反社會(huì)公德、家庭倫理道德、行政倫理道德等。（二）失當(dāng)責(zé)任。包括：決策失誤；用人失察、失誤；監(jiān)管失管、失監(jiān)；遲延履責(zé)；履職手段不當(dāng)；執(zhí)行政策或者上級(jí)指令不力等。上述責(zé)任，均為對(duì)某種先定第一性責(zé)任的違反所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第一類(lèi)是對(duì)官員履職應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法、遵令、守德義務(wù)的違反所承擔(dān)的責(zé)任，第二類(lèi)則是對(duì)官員勤勉履職義務(wù)的違反所承擔(dān)的責(zé)任。由于兩類(lèi)責(zé)任均屬于履職行為或者與職務(wù)相關(guān)（如違德）的行為產(chǎn)生的責(zé)任，可以概括為失職責(zé)任。其中第二類(lèi)中的決策失誤、用人失察失誤、監(jiān)管失管失監(jiān)大多指向領(lǐng)導(dǎo)，故可以“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”概括。第一類(lèi)中的違德行為則可以“道德責(zé)任”概括。第一類(lèi)違法、違規(guī)問(wèn)責(zé)規(guī)定中有對(duì)犯“路線錯(cuò)誤”或者“立場(chǎng)錯(cuò)誤”問(wèn)責(zé)的規(guī)定（如根據(jù)2015年7月出臺(tái)的中共中央辦公廳關(guān)于《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》，不能在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致的，職務(wù)必須及時(shí)予以調(diào)整），具有鮮明的政治色彩，故可以“政治責(zé)任”概括。

綜上分析，學(xué)術(shù)研究中關(guān)于問(wèn)責(zé)責(zé)任的觀點(diǎn)均在某一角度揭示了問(wèn)責(zé)責(zé)任的特征，都有一定道理。但有些觀點(diǎn)存在分類(lèi)混雜、角度重疊的不足，或?qū)⑿问揭饬x上和內(nèi)容意義上的混為一談（如將道德、政治、法律、行政責(zé)任并列為行政問(wèn)責(zé)責(zé)任），或?qū)⒌谝恍载?zé)任與第二性責(zé)任混為一談。本文認(rèn)為，從內(nèi)容上看，因道德責(zé)任、政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任均可涵蓋在“行政失職責(zé)任”中，問(wèn)責(zé)責(zé)任可以定位為“行政失職責(zé)任”。從形式上看，如果將執(zhí)政黨中央文件視為學(xué)界所謂“軟法”，并且將非法源性的規(guī)范性文件視為對(duì)軟法和行政規(guī)章的細(xì)化規(guī)則，那么，行政問(wèn)責(zé)所追究的責(zé)任是以各種行政懲戒為形式的行政法律責(zé)任。因此，結(jié)合學(xué)術(shù)界對(duì)行政問(wèn)責(zé)的狹義理解，本文將行政問(wèn)責(zé)界定為：行政機(jī)關(guān)對(duì)行政官員失職行為追究行政法律責(zé)任的制度與活動(dòng)。研究歸責(zé)原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)失職責(zé)任，并緊緊扣住問(wèn)責(zé)責(zé)任的“第二性責(zé)任”、“對(duì)內(nèi)責(zé)任”和“懲罰性責(zé)任”三大特性來(lái)展開(kāi)。

二、歸責(zé)原則的涵義、地位與原則確定和適用應(yīng)當(dāng)考慮的因素

何為歸責(zé)原則？學(xué)界有不同理解和表述。在民法領(lǐng)域，王利明教授先認(rèn)為：“侵權(quán)行為法的歸責(zé)原則就是在行為人的行為和物件致人損害的情況下，根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)和原則確定行為人的侵權(quán)民事責(zé)任?！雹藓笥终J(rèn)為：“侵權(quán)法的歸責(zé)原則，實(shí)際上是歸責(zé)的規(guī)則，它是確定行為人的侵權(quán)民事責(zé)任的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！雹哌@一表述常常為不少文獻(xiàn)引用。在行政法領(lǐng)域，基本仿效王利明教授的界定，或?qū)⑿姓?zé)任的歸責(zé)原則表述為“體現(xiàn)在行政法之中、判定某一行為應(yīng)否承擔(dān)行政責(zé)任以及如何承擔(dān)行政責(zé)任所遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)。”⑧或?yàn)椤靶姓黧w……及其工作人員因?yàn)樾惺剐姓?quán)或由于其管理的公共財(cái)產(chǎn)致人損害后，應(yīng)依何種根據(jù)使其承擔(dān)法律責(zé)任的根本規(guī)則”⑨。

從相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)界普遍認(rèn)為歸責(zé)原則是追究責(zé)任所依據(jù)的規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)，它反映了某種價(jià)值判斷，其實(shí)質(zhì)是要解決“憑什么”追究責(zé)任的理由問(wèn)題。對(duì)原則的理解，則存在著原則究竟是“基本規(guī)則”或者“根本規(guī)則”抑或“責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)”的分歧。此外，歸責(zé)是否對(duì)“致害行為”的歸責(zé)也存在分歧。本文認(rèn)為，將歸責(zé)原則理解為“致害”行為的歸責(zé)原則，只適用于侵權(quán)責(zé)任，因?yàn)榍謾?quán)的含義就是指違反第一性義務(wù)并產(chǎn)生損害結(jié)果。但如下文所論述的，存在著對(duì)未產(chǎn)生后果的行為問(wèn)責(zé)的情形。因此，歸責(zé)是對(duì)“致害”行為的歸責(zé)的表述實(shí)際上是以偏概全。至于原則作何理解，并不十分重要?？紤]到根本規(guī)則有“非我莫屬”“舍我其誰(shuí)”之意味，而歸責(zé)原則往往呈多元化特征，原則作“一般規(guī)則”或者“基本標(biāo)準(zhǔn)”理解較為適宜。據(jù)此，問(wèn)責(zé)中的歸責(zé)原則可以表述為：?jiǎn)栘?zé)規(guī)則制定主體基于某種價(jià)值取向而確定的追究責(zé)任的依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)。

歸責(zé)原則在責(zé)任追究制度中至關(guān)重要。侵權(quán)法每每將其視為核心、樞紐、賠償范圍的試金石等等。在行政問(wèn)責(zé)中，歸責(zé)原則決定著問(wèn)責(zé)程序何時(shí)啟動(dòng)以及問(wèn)責(zé)程序的繁簡(jiǎn)，決定問(wèn)責(zé)的深度與廣度，決定問(wèn)責(zé)的形式，影響問(wèn)責(zé)救濟(jì)，也影響著問(wèn)責(zé)功能的實(shí)現(xiàn)。因此，問(wèn)責(zé)歸責(zé)原則是問(wèn)責(zé)規(guī)則制定主體必須小心謹(jǐn)慎、精心設(shè)計(jì)的事項(xiàng)。

歸責(zé)原則在確定和適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)有些基本的因素要考慮其中，以使歸責(zé)原則的設(shè)計(jì)與適用盡可能合理有效。本文認(rèn)為，歸責(zé)原則確定時(shí)，可以考慮的因素有以下：（1）歸責(zé)原則與問(wèn)責(zé)功能相適應(yīng)。此處的功能指顯性功能，即立法者通過(guò)問(wèn)責(zé)要達(dá)到的功能或者作用。一般來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)功能包括預(yù)防、懲罰教育、激勵(lì)和回應(yīng)民意等。確定和適用歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)考慮哪些問(wèn)責(zé)情形應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮哪些問(wèn)責(zé)功能。（2）歸責(zé)原則的短效性與長(zhǎng)效性。即歸責(zé)原則確定應(yīng)當(dāng)注意歸責(zé)原則的短期適用性和長(zhǎng)期適用性。（3）第二性責(zé)任與第一性責(zé)任相吻合。由于第二性責(zé)任起因于責(zé)任人未盡或者違反第一性責(zé)任，歸責(zé)原則的確定與適用應(yīng)當(dāng)考慮第一性責(zé)任的明確或者清晰度：清晰的，可采用較嚴(yán)厲的歸責(zé)原則；反之，則采用較寬松的歸責(zé)原則。（4）問(wèn)責(zé)成本。問(wèn)責(zé)需要投入一定的人力、物力，因此確定歸責(zé)原則時(shí)不能不考慮成本。

三、行政問(wèn)責(zé)中歸責(zé)原則的確定與適用

目前學(xué)界關(guān)于問(wèn)責(zé)責(zé)任的歸責(zé)原則大致有以下觀點(diǎn)：（1）主張實(shí)行結(jié)果原則。如“對(duì)行政首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用結(jié)果責(zé)任原則。”⑩（2）主張過(guò)錯(cuò)原則。如“行政問(wèn)責(zé)……應(yīng)依據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則來(lái)進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)”。又如：“行政公務(wù)人員的職務(wù)責(zé)任的歸責(zé)原則是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”。（3）特殊過(guò)錯(cuò)推定原則。如“行政官員問(wèn)責(zé)之歸責(zé)原則應(yīng)該采用特殊過(guò)錯(cuò)推定原則”。（4）責(zé)任行為歸責(zé)原則。此為胡建淼教授的主張，認(rèn)為追究領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)采用責(zé)任行為歸責(zé)原則，即只要其實(shí)施了法定的責(zé)任行為并造成了相應(yīng)結(jié)果，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。（5）多元?dú)w責(zé)原則，但以某種歸責(zé)原則為主，其他歸責(zé)原則為輔。如“在行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)中，應(yīng)當(dāng)確定以特殊過(guò)錯(cuò)原則（類(lèi)似英美法中的嚴(yán)格責(zé)任原則）為主，以過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為補(bǔ)充的多元?dú)w責(zé)原則體系。”。又如：“歸責(zé)的核心雖然仍然是過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但應(yīng)根據(jù)不同情形給予必要的修正或者調(diào)整”，分別適用違法責(zé)任、重大過(guò)錯(cuò)原則和結(jié)果責(zé)任原則。下文對(duì)各種具體歸責(zé)原則進(jìn)行分析。

1.結(jié)果原則。結(jié)果原則指對(duì)行為追究責(zé)任時(shí)，僅以行為造成的結(jié)果為判定是否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)，不考慮行為人是否存在過(guò)錯(cuò)，行為人不得以任何理由進(jìn)行免責(zé)抗辯。結(jié)果責(zé)任是最早出現(xiàn)的歸責(zé)原則，是古人基于樸素公平觀念產(chǎn)生的一種以眼還眼、以牙還牙的同態(tài)復(fù)仇式的歸責(zé)原則。在當(dāng)代，結(jié)果原則仍然適用于某些責(zé)任領(lǐng)域，如我國(guó)司法賠償中，就有結(jié)果責(zé)任原則，即只要造成冤獄，即對(duì)受害人進(jìn)行賠償。實(shí)行結(jié)果原則是因?yàn)樵┆z賠償是對(duì)外補(bǔ)償性責(zé)任，旨在最大限度地對(duì)受害人進(jìn)行賠償。但是，行政問(wèn)責(zé)責(zé)任是對(duì)內(nèi)責(zé)任，涉及不同級(jí)別官員的直接責(zé)任和間接責(zé)任，一旦問(wèn)責(zé)，必須通過(guò)調(diào)查才能確定不同官員的責(zé)任。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)官員違法，則以違法原則追究責(zé)任，如果存在過(guò)錯(cuò)，則以過(guò)錯(cuò)追究責(zé)任，如果無(wú)法確定責(zé)任，即采用過(guò)錯(cuò)推定原則推定一定范圍的官員有過(guò)錯(cuò)追究責(zé)任。因此，從歸責(zé)原則確定角度看，結(jié)果原則無(wú)立足之地。筆者試圖在海量的文本中尋找能夠定位為單一結(jié)果原則的實(shí)例規(guī)定，結(jié)果發(fā)現(xiàn)沒(méi)有一例能夠?qū)μ?hào)入座。

由于問(wèn)責(zé)責(zé)任是一種懲罰性對(duì)內(nèi)責(zé)任，因此結(jié)果原則與其他歸責(zé)原則并用時(shí)，應(yīng)當(dāng)考量結(jié)果本身的嚴(yán)重程度?，F(xiàn)有問(wèn)責(zé)文本充滿(mǎn)了各種描述結(jié)果程度的措辭，如“較大損失”“惡劣影響”“嚴(yán)重后果”“不良影響”“不良后果”“損害黨和政府形象”“造成其他不穩(wěn)定情況”“影響全局工作進(jìn)程”等等。這些措辭如果不是有意為之，那只能說(shuō)明用詞的隨意性。但如果是有意為之，則存在同一類(lèi)型的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的問(wèn)題（如《長(zhǎng)沙市行政問(wèn)責(zé)辦法》規(guī)定對(duì)決策失誤問(wèn)責(zé)以決策造成較大經(jīng)濟(jì)損失為標(biāo)準(zhǔn)，與《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定的重大損失標(biāo)準(zhǔn)不同）。筆者認(rèn)為，結(jié)果程度應(yīng)當(dāng)結(jié)合官員失職行為的類(lèi)型加以區(qū)別對(duì)待，如是違法行為，有損害結(jié)果即可問(wèn)責(zé)，但如果是失當(dāng)行為，則應(yīng)當(dāng)至少是中等結(jié)果，即以“不良影響”“較大損失”為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檫`法行為潛在的危害性大，而失當(dāng)行為有結(jié)果就問(wèn)責(zé)必致官員過(guò)于謹(jǐn)小慎微。

2.過(guò)錯(cuò)原則。過(guò)錯(cuò)原則也被稱(chēng)為過(guò)失原則，指對(duì)行為追究責(zé)任時(shí)，以責(zé)任人是否存在主觀故意或者過(guò)失作為判定是否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)，它允許責(zé)任人進(jìn)行免責(zé)抗辯，如果責(zé)任人能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，則可免責(zé)。過(guò)錯(cuò)原則是在反思單一結(jié)果原則之弊的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是對(duì)結(jié)果原則的揚(yáng)棄，旨在懲惡揚(yáng)善，認(rèn)為只有道德上具有非難性和可譴責(zé)性的行為才能被追究責(zé)任。過(guò)錯(cuò)責(zé)任通常被認(rèn)為側(cè)重于保護(hù)行為人的自由，放在行政問(wèn)責(zé)的語(yǔ)境中，則是側(cè)重于保護(hù)官員為官的積極性、主動(dòng)性，保證官員“肯干”。從程序上看，行政問(wèn)責(zé)必須先經(jīng)調(diào)查。從適用效果上看，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則與單一結(jié)果原則形成鮮明反差。在適用過(guò)錯(cuò)原則的情況下，雖然問(wèn)責(zé)流程拉長(zhǎng)，問(wèn)責(zé)成本增加，但被問(wèn)責(zé)官員得以抗辯保證了問(wèn)責(zé)的程序正義，問(wèn)責(zé)結(jié)果大大地降低了“錯(cuò)殺”概率，問(wèn)責(zé)決定書(shū)不再蒼白無(wú)力。最終，問(wèn)責(zé)不僅令被問(wèn)責(zé)官員折服，也會(huì)取信于暫時(shí)沒(méi)有收到“滿(mǎn)意交代”的民眾，政府獲取了“公平、正直”的形象。因此，過(guò)錯(cuò)原則應(yīng)當(dāng)在行政問(wèn)責(zé)歸責(zé)原則中占有“首席”地位。從適用范圍來(lái)看，過(guò)錯(cuò)原則適用于所有行政失當(dāng)行為或者追究官員的行政失當(dāng)責(zé)任。因?yàn)樽肪抗賳T的失當(dāng)責(zé)任，恰恰是因?yàn)楣賳T有意志和行為自由，因此不問(wèn)過(guò)錯(cuò)是難以判斷官員的行為是否具有道德上的可譴責(zé)性的。此外，過(guò)錯(cuò)原則也適用于部分官員“違德”行為的問(wèn)責(zé)。官員某些違德行為與違法、違規(guī)、違令行為不同，其第一性責(zé)任清晰度比較低。如“舉止不端”“品行不正”、社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭倫理道德等，在目前尚未制定《公務(wù)員倫理道德法》的情況下，沒(méi)有非常具體的內(nèi)容，因而問(wèn)責(zé)難以有準(zhǔn)確的判定標(biāo)準(zhǔn)。因此，目前對(duì)違德行為問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)結(jié)合過(guò)錯(cuò)原則和結(jié)果原則進(jìn)行歸責(zé)。即違德行為是否具有道德上的非難性和可譴責(zé)性，可以從行為造成的影響來(lái)加以判斷，并考慮官員是否存在過(guò)錯(cuò)。如楊達(dá)才因?yàn)樵谔幚硭离y事故中面含微笑，被網(wǎng)絡(luò)輿論問(wèn)責(zé)。雖然后來(lái)官方問(wèn)責(zé)查出其貪腐事實(shí)而追究刑事責(zé)任，但如果楊達(dá)才沒(méi)有貪腐事實(shí)，僅就其“不當(dāng)微笑”問(wèn)責(zé)，應(yīng)當(dāng)分析其是否存在過(guò)錯(cuò)。如果其“不當(dāng)微笑”是天生的“喜感面容”使然，問(wèn)責(zé)顯然不當(dāng)。

作為一種懲罰性的對(duì)內(nèi)責(zé)任，行政問(wèn)責(zé)必須根據(jù)過(guò)錯(cuò)程度或者等級(jí)來(lái)確定責(zé)任，即實(shí)行“錯(cuò)罰相當(dāng)”原則。這一點(diǎn)與適用過(guò)錯(cuò)原則追究民事或者行政侵權(quán)賠償責(zé)任存在重大不同，后者一般不以過(guò)錯(cuò)大小來(lái)減輕甚至免除責(zé)任人對(duì)外的賠償責(zé)任?，F(xiàn)有問(wèn)責(zé)文本對(duì)過(guò)錯(cuò)程度的描述不盡一致，“失察”“失誤”“嚴(yán)重失誤”“不當(dāng)”“失當(dāng)”“明顯不當(dāng)”“監(jiān)管不嚴(yán)”等等措辭隨時(shí)跳入眼簾。那么，在問(wèn)責(zé)時(shí)，究竟應(yīng)當(dāng)以何種程度的過(guò)錯(cuò)作為判定標(biāo)準(zhǔn)？毫無(wú)疑問(wèn)，不同的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)責(zé)結(jié)果不一樣。如果輕微的失誤或者不當(dāng)也可問(wèn)責(zé)的話，必然導(dǎo)致問(wèn)責(zé)過(guò)度，問(wèn)責(zé)功能向回應(yīng)和懲罰功能傾斜。但是，如果以嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)為問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，天平又倒向另一邊。問(wèn)責(zé)作為一種激勵(lì)機(jī)制，要在保證官員“肯干”和防止官員“蠻干”“亂干”之間選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)摹岸取?。本文認(rèn)為，在“度”的選擇上，可以借鑒1794年《普魯士民法典》的做法，將過(guò)錯(cuò)區(qū)分為故意、重大過(guò)失、一般過(guò)失和輕過(guò)失。進(jìn)而借鑒民事侵權(quán)法理論，以責(zé)任人是否盡到“良家父”或者“合理人”應(yīng)當(dāng)盡到的注意義務(wù)來(lái)判斷責(zé)任人的過(guò)失是重大過(guò)失還是一般過(guò)失或者輕過(guò)失。在此基礎(chǔ)上，在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中根據(jù)問(wèn)責(zé)案例的具體情況，分別采用故意、重大過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)。之所以如此，是因?yàn)閷?shí)踐中的問(wèn)責(zé)情況極其復(fù)雜，難以采用同一標(biāo)準(zhǔn)。比如，同樣是建設(shè)項(xiàng)目決策失誤，可能是因?yàn)闆Q策者好大喜功，追求“政績(jī)工程”，也可能是因?yàn)檎撟C過(guò)程中對(duì)不利后果預(yù)見(jiàn)不足；同樣是用人失誤，有可能是任人唯親造成，也有可能是因?yàn)榭疾爝^(guò)程簡(jiǎn)單化導(dǎo)致；同樣是對(duì)部下失管，可能是明知不問(wèn)，甚至是包庇、縱容，也有可能是因?yàn)楣賳T未盡“警察巡邏”義務(wù)去經(jīng)常性地過(guò)問(wèn)部下履職情況，或者對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的“紅色警報(bào)未盡注意和追問(wèn)義務(wù)；同樣是處置不當(dāng)，有可能是明知某種處置手段會(huì)產(chǎn)生惡劣后果而采用，也有可能是因?yàn)槲搭A(yù)見(jiàn)到處置手段的后果嚴(yán)重性而采用。對(duì)于追求政績(jī)工程、任人唯親、包庇縱容和故意采用不當(dāng)手段的失誤行為，顯然可以故意直接問(wèn)責(zé)，并采用較嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)形式。但對(duì)于后面幾種過(guò)失，在一般情況下，應(yīng)當(dāng)以重大過(guò)失或者明顯失誤為問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，在失誤造成嚴(yán)重后果情況下，可以以一般過(guò)失問(wèn)責(zé)，并采用較輕的問(wèn)責(zé)形式。之所以如此，主要考慮：其一，官員不是“神”而是人，沒(méi)有“神”一樣的智慧與能力，因此履職過(guò)程中出現(xiàn)差錯(cuò)在所難免，特別是在突發(fā)事件的處理中，官員要在短時(shí)間內(nèi)作出準(zhǔn)確判斷、采取適當(dāng)措施是非常困難的。即使是常規(guī)履職，有可能存在各種導(dǎo)致失誤發(fā)生的因素。如官員雖然大會(huì)、小會(huì)地三番五次叮囑部下遵紀(jì)守法，部下卻違法違紀(jì)，此時(shí)官員因未盡“警察巡邏”義務(wù)而對(duì)部下違法違紀(jì)不知情，可以說(shuō)官員存在一般過(guò)失。這種情況下，對(duì)官員嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)有些失之過(guò)重。但如果官員對(duì)部下違法亂紀(jì)行為已經(jīng)有所耳聞，出現(xiàn)“紅色警報(bào)”卻不去追問(wèn)，則屬于重大過(guò)失，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。其二，歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)具有前瞻性和長(zhǎng)久性。目前采用一般過(guò)失甚至輕過(guò)失原則，固然可以使官員恪盡職守、勤勉履職，“狠剎”不良“官風(fēng)”以回應(yīng)民意壓力，但也容易使官員履職戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，甚至令“官不聊生”。但隨著吏治清明，官風(fēng)好轉(zhuǎn)，民意也逐漸傾向于溫和、理性，一般過(guò)失原則的效用會(huì)遞減。其三，《國(guó)家賠償法》的追償和追懲以故意和重大過(guò)失為原則，雖然這只適用于對(duì)外賠償責(zé)任，但對(duì)問(wèn)責(zé)責(zé)任具有啟示意義。

3.過(guò)錯(cuò)推定原則與特殊過(guò)錯(cuò)推定原則。過(guò)錯(cuò)推定原則是民事責(zé)任的歸責(zé)原則之一，適用于追究法定特殊侵權(quán)行為（如《民法通則》第126條規(guī)定的建筑物倒塌等致害行為）責(zé)任的歸責(zé)原則。放在行政問(wèn)責(zé)的語(yǔ)境中，即當(dāng)問(wèn)責(zé)主體難以用足夠的證據(jù)來(lái)證明被問(wèn)責(zé)官員的過(guò)錯(cuò)時(shí)，反過(guò)來(lái)責(zé)令官員自己來(lái)證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，如果不能證明，即推定官員存在過(guò)錯(cuò)而問(wèn)責(zé)。過(guò)錯(cuò)推定原則在某種意義上實(shí)際上是判定過(guò)錯(cuò)的一種方法，即采用舉證責(zé)任倒置方法判定過(guò)錯(cuò)，本質(zhì)上仍然屬于過(guò)錯(cuò)原則。特殊過(guò)錯(cuò)推定原則指官員抗辯時(shí)，只能訴諸法定抗辯事由（一般來(lái)說(shuō)，指受害人自己過(guò)錯(cuò)、不可抗力和第三人過(guò)錯(cuò)）。

主張行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)采用特殊過(guò)錯(cuò)推定原則的理由是：“在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，行政官員的主觀心理狀態(tài)往往很難精確檢驗(yàn)……為了能夠及時(shí)撫慰民心，維護(hù)政府的公信力和權(quán)威，我們有必要借助過(guò)錯(cuò)推定原則中的特殊過(guò)錯(cuò)推定原則以形成對(duì)行政官員更加嚴(yán)格、更加苛刻的期待?！痹摾碛娠@然側(cè)重于回應(yīng)考量。但是，如果以特殊過(guò)錯(cuò)推定原則作為行政問(wèn)責(zé)唯一原則或者主要原則，那么，所有的問(wèn)責(zé)案件均變得十分簡(jiǎn)單，問(wèn)責(zé)主體無(wú)需調(diào)查，只需直接讓官員自辯清白，辯不清則直接讓其承擔(dān)責(zé)任。其結(jié)果除了沒(méi)有犧牲程序正義以外，其他與按結(jié)果原則問(wèn)責(zé)沒(méi)有什么兩樣，可謂殊途同歸?；蛟S是這一原因，我國(guó)學(xué)界存在過(guò)錯(cuò)推定原則與無(wú)過(guò)錯(cuò)原則是否為同一原則的爭(zhēng)論，法國(guó)學(xué)者達(dá)維則直接把特殊的過(guò)錯(cuò)推定理論視為結(jié)果責(zé)任。因此，特殊過(guò)錯(cuò)推定原則作為唯一原則或者主要原則的觀點(diǎn)不可取。在某種意義上，主張實(shí)行單一過(guò)錯(cuò)推定原則或者以其為主，與主張實(shí)行單一的結(jié)果原則一樣，是“病急亂投醫(yī)”的產(chǎn)物，折射出對(duì)整肅吏治不力的焦慮心態(tài)，是因焦慮產(chǎn)生急躁情緒而開(kāi)出的問(wèn)責(zé)猛藥。

當(dāng)然，過(guò)錯(cuò)推定原則在問(wèn)責(zé)時(shí)可以作為一種補(bǔ)充性原則加以適用，但應(yīng)當(dāng)限定適用范圍。在民事責(zé)任中，過(guò)錯(cuò)推定原則有嚴(yán)格的法定適用范圍。行政問(wèn)責(zé)雖然不必簡(jiǎn)單照搬民事責(zé)任的歸責(zé)原則，而是可以適當(dāng)擴(kuò)大適用范圍（尤其在目前官風(fēng)不正的情況下），但也不能無(wú)限擴(kuò)張。一般而言，過(guò)錯(cuò)推定原則可以適用于違法行為或者嚴(yán)重的違規(guī)、違令行為，或者后果嚴(yán)重、問(wèn)責(zé)主體確實(shí)難以判定官員過(guò)錯(cuò)的失當(dāng)行為。如官員在任期間，職責(zé)范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生多起責(zé)任事故，或者多個(gè)部下接連“落馬”，問(wèn)責(zé)主體難以一一查實(shí)官員在每一起案件中的過(guò)錯(cuò)，可以采用過(guò)錯(cuò)推定原則進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在單起的后果嚴(yán)重的問(wèn)責(zé)案件中，如果具備舉證特別困難的情形，也可以適用。比如，在青島“天價(jià)蝦”和哈爾濱“天價(jià)魚(yú)”事件中，問(wèn)責(zé)主體即可以讓問(wèn)責(zé)對(duì)象舉證：自己盡過(guò)監(jiān)管責(zé)任，事件發(fā)生完全是飯店無(wú)視監(jiān)管造成的（第三人過(guò)錯(cuò)）。

4.違法原則與“違規(guī)、違令原則”。違法原則是我國(guó)行政法中行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則，指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，不考慮侵權(quán)人是否存在過(guò)錯(cuò)，可直接以行為違法為追究賠償責(zé)任的依據(jù)。胡建淼教授的“責(zé)任行為原則”在某種意義上是一種違法原則，但不限于違法原則，并且他強(qiáng)調(diào)責(zé)任行為應(yīng)當(dāng)有后果。但本文認(rèn)為，在以追究行政官員對(duì)內(nèi)責(zé)任為特色的行政問(wèn)責(zé)中，違法原則不僅不考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)，也不考慮行為的后果，可以單獨(dú)適用。現(xiàn)有不少問(wèn)責(zé)規(guī)范文本確立了該原則。如《哈爾濱市行政問(wèn)責(zé)規(guī)定》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和其他工作人員不作為、亂作為、慢作為、假作為，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)：（一）不貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和上級(jí)的指示、決定、命令，拖延不辦、頂著不辦，有令不行的；……”違法原則單獨(dú)適用原理與行政處罰責(zé)任相同。在行政處罰中，相對(duì)人違法即可處罰，無(wú)需證明其主觀過(guò)錯(cuò)，也無(wú)需行為產(chǎn)生眼見(jiàn)的后果，典型的例子是闖紅燈。闖紅燈可能因?yàn)樾袨槿斯室?，也可能因?yàn)檫^(guò)失，可能造成交通事故，也可能沒(méi)有。但無(wú)論行為人有無(wú)過(guò)錯(cuò)或者行為是否產(chǎn)生危害后果，都不能免責(zé)。單獨(dú)適用，一則因?yàn)檫`法主觀惡性程度高，二則因?yàn)閷?wèn)責(zé)的預(yù)防功能置于首位。實(shí)踐中諸多問(wèn)題都是官員違法履職造成，采用主觀過(guò)錯(cuò)原則并在違法行為產(chǎn)生結(jié)果之后問(wèn)責(zé)，不足以預(yù)防、遏制官員的違法行為。比如，在實(shí)踐中，完全存在這種情形：行政首長(zhǎng)嚴(yán)重違反法定程序決策，但決策結(jié)果良好。此時(shí)，如果不問(wèn)責(zé)，實(shí)際上是鼓勵(lì)違法決策。但這次違法決策雖然沒(méi)有出問(wèn)題，卻無(wú)法保證下一次違法決策不出問(wèn)題，因?yàn)檫`法決策失誤的概率遠(yuǎn)高于依法決策失誤的概率。因此，問(wèn)責(zé)必須提前，在決策實(shí)施前即對(duì)違法決策行為問(wèn)責(zé)，并不問(wèn)官員違法決策是出于故意或者過(guò)失，以制止違法決策行為，將違法行為潛在的危害性消除，并為其他官員提供警示。

與過(guò)錯(cuò)推定原則類(lèi)似，違法原則也是一種過(guò)錯(cuò)的判定方法。即違法原則不是不考慮過(guò)錯(cuò)，而是吸收了過(guò)錯(cuò)，推定違法行為本身已經(jīng)含有某種過(guò)錯(cuò)。比如，公安局對(duì)違反《治安管理處罰法》的孕婦執(zhí)行拘留的行為構(gòu)成違法，可能是因?yàn)檗k案警官未掌握《治安管理處罰法》禁止性規(guī)定，也可能是因?yàn)槭韬龃笠馕丛?xún)問(wèn)婦女身孕狀況而不知情，兩種情況均表明警官存在過(guò)錯(cuò)。但是，違法原則雖然嚴(yán)厲，卻非結(jié)果原則，它應(yīng)當(dāng)允許官員抗辯，在這種意義上違法原則實(shí)際上是過(guò)錯(cuò)推定原則，如上例中的警官能夠證明對(duì)懷孕事實(shí)不知情是孕婦隱瞞造成，應(yīng)當(dāng)免責(zé)。

“違規(guī)、違令原則”是本文提出的一種新的行政問(wèn)責(zé)歸責(zé)原則，是根據(jù)現(xiàn)有問(wèn)責(zé)規(guī)范文本（如《哈爾濱市行政問(wèn)責(zé)規(guī)定》第八條規(guī)定）歸納出來(lái)的一種歸責(zé)原則。這種歸責(zé)原則與違法原則類(lèi)似。但對(duì)于違反政策規(guī)定的“違規(guī)行為”或者違反上級(jí)指示和命令的“違令行為”，能否與違法原則一樣以“違規(guī)原則”或者“違令原則”單獨(dú)適用值得進(jìn)一步研究。固然，對(duì)違規(guī)、違令行為問(wèn)責(zé)，折射出對(duì)“政策不出中南?！薄ⅰ坝辛畈恍?、有禁不止”履職現(xiàn)象的焦慮，也確為目前整肅吏治所必需。但從第一性責(zé)任的清晰度看，違法、違規(guī)、違令行為有差異。其中違法行為的第一性責(zé)任最清晰，但違規(guī)行為的第一性責(zé)任卻未必十分清晰。以《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》第八條“違背中央八項(xiàng)規(guī)定精神，不嚴(yán)格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定的”應(yīng)予調(diào)整職務(wù)的規(guī)定為例，“八項(xiàng)規(guī)定”第八項(xiàng)僅規(guī)定“要厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行住房、車(chē)輛配備等有關(guān)工作和生活待遇的規(guī)定”。這一規(guī)定比較籠統(tǒng)，存在一定的模糊性，以至于實(shí)踐中單位搞年終聚餐活動(dòng)也被舉報(bào)、問(wèn)責(zé)。因此，基于第二性責(zé)任與第一性責(zé)任的吻合度考量，對(duì)違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)比對(duì)違法行為的問(wèn)責(zé)略為寬松，對(duì)影響大的違規(guī)行為，可以不采用過(guò)錯(cuò)原則，而直接采用類(lèi)似于違法原則的違規(guī)原則直接問(wèn)責(zé)。對(duì)影響不大的，應(yīng)當(dāng)采用過(guò)錯(cuò)原則。相比之下，違令行為的第一性責(zé)任清晰度最低，有時(shí)上級(jí)指示、命令甚至是口頭的，并且難防官員公報(bào)私仇。因此，對(duì)違令行為問(wèn)責(zé)一般情況下應(yīng)當(dāng)采用過(guò)錯(cuò)原則。

5.無(wú)過(guò)錯(cuò)原則。無(wú)過(guò)錯(cuò)原則也被稱(chēng)為過(guò)失責(zé)任原則，或者嚴(yán)格原則（英美法意義上）、危險(xiǎn)原則（德國(guó)法意義上），指追究責(zé)任時(shí)，不考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)，而以行為結(jié)果為判定是否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。這一原則與結(jié)果原則極其相似，以至于被認(rèn)為是古代結(jié)果原則在現(xiàn)代條件下的復(fù)活，甚至本身就是結(jié)果原則。但無(wú)過(guò)錯(cuò)原則允許行為人以法定理由（一般為不可抗力、第三人過(guò)錯(cuò)和受害人過(guò)錯(cuò)）進(jìn)行抗辯，并可因法定理由免責(zé)。由于這一特點(diǎn)，無(wú)過(guò)錯(cuò)原則實(shí)際上是過(guò)錯(cuò)推定原則，而非結(jié)果原則。因此下文無(wú)需再分析。

綜上所述，行政問(wèn)責(zé)因其問(wèn)責(zé)范圍的復(fù)雜性決定其只能采用多種歸責(zé)原則。但從理論上說(shuō)，違法原則（包括類(lèi)似的違規(guī)、違令原則）與過(guò)錯(cuò)推定原則（無(wú)過(guò)錯(cuò)原則）均是追究過(guò)錯(cuò)的方法（客觀過(guò)錯(cuò)法），因此過(guò)錯(cuò)原則是行政問(wèn)責(zé)的核心原則。如果將違法原則和過(guò)錯(cuò)推定原則視為獨(dú)立的原則，那么過(guò)錯(cuò)原則也是最主要的原則，違法原則和過(guò)錯(cuò)推定原則只是補(bǔ)充性原則。結(jié)果原則因其弊端重重，禁止單獨(dú)適用，基于回應(yīng)壓力的問(wèn)責(zé)案件，至少得訴諸過(guò)錯(cuò)推定原則，以維持問(wèn)責(zé)最起碼的程序正義。違法原則因其特有的預(yù)防性功能，可以單獨(dú)適用。采用過(guò)錯(cuò)原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)具體化，以“明顯不當(dāng)”“明顯失誤”或者“重大過(guò)失”為原則，在結(jié)果非常嚴(yán)重時(shí)，可以“一般過(guò)失”為原則。此外，鑒于行政失職行為的復(fù)雜性，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)失職行為的類(lèi)型化研究，并進(jìn)一步細(xì)化歸責(zé)原則。

注釋?zhuān)?/p>

①通過(guò)在中國(guó)期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)碩博論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)以“問(wèn)責(zé)+歸責(zé)原則”、“行政責(zé)任+歸責(zé)原則”為篇名進(jìn)行不限年限的模糊檢索，顯示相關(guān)論文不足10篇，碩博論文為零。行政問(wèn)責(zé)專(zhuān)著類(lèi)僅少數(shù)含有“歸責(zé)原則”的標(biāo)題，如曹鎏：《行政官員問(wèn)責(zé)的法治化研究》，中國(guó)法制出版社，2011年，第99-110頁(yè)。其他有關(guān)問(wèn)責(zé)論文有的“不經(jīng)意地”論及歸責(zé)原則。

②關(guān)于這種理解差異，高志宏博士有詳細(xì)的分析。參見(jiàn)高志宏：《反思與厘定：行政問(wèn)責(zé)制概念再探討》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。

③中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館，2002年，第1574頁(yè)。

④關(guān)于責(zé)任的詞義分析，可參見(jiàn)宋濤：《行政問(wèn)責(zé)概念及內(nèi)涵辨析》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期。陳芳：《公共責(zé)任與問(wèn)責(zé)制》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第2期。

⑤在法理學(xué)中，法律責(zé)任多指第二性責(zé)任，張文顯教授對(duì)此作出了最清楚的表述：“法律責(zé)任……即由于違反第一性法定義務(wù)招致的第二性義務(wù)。”但因?qū)Φ诙载?zé)任的理解差異，形成了第二性責(zé)任是“義務(wù)”、“否定性后果”、“特殊責(zé)任”、“懲罰”或者“制裁”等不同表述。參見(jiàn)陳黨：《行政公務(wù)人員的法律責(zé)任及問(wèn)責(zé)原則》，《理論與改革》2006年第2期。本文采用“制裁”或者“懲罰”觀點(diǎn)。

⑥王利明、楊立新：《侵權(quán)行為法》，法律出版社，1998年，第21頁(yè)。

⑦王利明：《侵權(quán)行為法歸責(zé)原則研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第16頁(yè)。

⑧張志勇：《論行政責(zé)任的歸責(zé)原則》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2003年第2期。

⑨楊解君：《行政責(zé)任問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社，2005年，第197頁(yè)。

⑩參見(jiàn)辛慶玲：《論行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的歸責(zé)原則》，《青海師范大學(xué)民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。

On the Responsibility of Administrative Accountability and the Principles of Accountability

Xu Guoli

The responsibility of administrative accountability could be defined as the administrative legal liability owing to administrative officials'administrative negligence，with the characteristics of the second responsibility,the punitive liability and the internal responsibility.The principles of administrative accountability are the basis or standards of the accountability rules made by the rule-makers,which are based on certain value orientation.Administrative accountability should take the fault principle as the core principle of responsibility,and while determining the fault,allowing the use of illegal or non-compliance principles and the principle of fault presumption as complementary principles of objective fault liability.The result principle is prohibited when applied separately because of its numerous drawbacks.When applying the fault principle,"obviously wrong"should be taken as the general principle;in special cases,"ordinary negligence"might be applied.

Administrative Accountability;Accountability Responsibility;the Principles of Accountability;the Fault Principle

（責(zé)任編輯 方卿）

D922.114

A

1009-3176（2017）01-025-（9）

2016-11-3

徐國(guó)利 男（1962-）南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授 法學(xué)博士