馬玉麗，袁福剛

（1.山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014；2.山東省青年政治學(xué)院，濟(jì)南 250014）

山東省地方人大立法的程序機(jī)制研究
——以設(shè)區(qū)的市為中心

馬玉麗1，袁福剛2

（1.山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014；2.山東省青年政治學(xué)院，濟(jì)南 250014）

新立法法對地方立法權(quán)的修改使得地方立法體制發(fā)生重大變革，山東省地方人大立法工作也發(fā)生了新的變化，形成了獨(dú)具一格的地方特色，但也存在一定的問題與不足。以地方人大立法的程序機(jī)制為視角，加強(qiáng)地方立法工作，優(yōu)化地方人大立法的科學(xué)性與民主性，應(yīng)注重地方立法項目的規(guī)劃、強(qiáng)化論證程序、優(yōu)化立法審議程序、引入第三方評估機(jī)制、建立地方立法的民主協(xié)商機(jī)制及其程序規(guī)則等。

地方立法權(quán)；立法程序機(jī)制；正當(dāng)法律程序；人大主導(dǎo)立法；設(shè)區(qū)的市

2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議審議通過了關(guān)于《立法法》的修改，其中最重大的修改莫過于創(chuàng)設(shè)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，第72條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)”。這一修改標(biāo)志著我國市級地方立法的權(quán)力主體由49個較大的市擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市。目前我國設(shè)區(qū)的市超過280個，不僅數(shù)量眾多，而且規(guī)模龐大。因此，《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市全部享有地方立法權(quán)是對我國立法體制①的重大變革。地方立法是國家立法的重要補(bǔ)充，在《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)之前，我國地方立法權(quán)僅限于省、自治區(qū)、直轄市和49個較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，山東省只有濟(jì)南、青島和淄博三個城市位列其中。“立法體制同其他客觀事物一樣，它是隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的發(fā)展變化而發(fā)展變化的?！保?］《立法法》修改帶來的立法體制的變化必然對地方立法體制的變革帶來深刻的影響。

2014年11月《中共山東省委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治省的意見》中明確指出，“地方立法的及時性、針對性、可操作性需要加強(qiáng)，立法工作中存在部門化傾向和爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象”。2015年7月24日，山東省十二屆人大常委會第十五次會議通過了《山東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定14個設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》，分兩批賦予我省14個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。②至此，山東省17個地級市人大全部獲得地方立法權(quán)。

山東省設(shè)區(qū)的市在獲得地方立法權(quán)之后，陸續(xù)啟動了地方立法工作，迄今為止，各地立法工作取得了一定的進(jìn)展。

第一，各市迅速啟動立法權(quán)承接籌備工作，積極制定并通過了各市的《制定地方性法規(guī)條例》，對立法程序和制度予以規(guī)范，促使地方立法的規(guī)范化及科學(xué)化。比如濰坊市將程序性立法作為該市地方立法的首要任務(wù)，2015年3月起，濰坊市人大法制委員會部署該條例的起草工作，2016年2月濰坊市十六屆人大第五次會議審議通過，條例共8章72條，對制定地方性法規(guī)的基本原則、工作程序、報批與公布、解釋、規(guī)章的備案審查等問題進(jìn)行了規(guī)范，為地方立法的開展奠定了基本的規(guī)范。2016年3月30日，山東省十二屆人大常委會第二十次會議批準(zhǔn)通過該條例，4月6日濰坊日報全文刊發(fā)，標(biāo)志著濰坊市第一步地方性法規(guī)正式頒布實施。淄博市在制定《淄博市制定地方性法規(guī)條例》過程中，將近年來淄博市人大常委會在健全完善立法工作機(jī)制方面進(jìn)行的有益探索，如完善編制立法規(guī)劃計劃、邀請專家立法咨詢、立法協(xié)商、立法評估等制度，通過制定條例，對這些好的經(jīng)驗和做法予以提煉、固化。該條例進(jìn)一步完善了地方立法程序，增強(qiáng)了可操作性，單設(shè)了法規(guī)的報批、公布和備案一章，詳細(xì)規(guī)定了法規(guī)的報批、公布、刊載、備案、配套規(guī)定的制定等內(nèi)容；單設(shè)了法規(guī)的解釋一章，詳細(xì)規(guī)定了解釋的主體、范圍，提出解釋要求的機(jī)關(guān)，法規(guī)解釋草案的提出、審議，以及法規(guī)解釋的公布程序等內(nèi)容。

第二，采用多種措施、多種渠道，廣泛開展立法需求的調(diào)研活動，采取多種方式如網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視臺、廣播等征求立法項目和建議，最大程度了解群眾的立法需求與立法關(guān)注點(diǎn)，超前謀劃，切實搞好地方立法計劃的制訂工作。比如濰坊市制定了五年立法規(guī)劃等，將與群眾日常生活息息相關(guān)的法規(guī)規(guī)章列入其中，作為立法的工作目標(biāo)，截至目前，已出臺《濰坊市禁用限用劇毒高毒農(nóng)藥條例》、《濰坊市電梯安全條例》、《濰坊市文物保護(hù)條例》等。濱州市自2015年12月起，市人大常委會法制工委通過多種方式開展立法調(diào)研，向全市人大代表、各民主黨派、工商聯(lián)、群眾團(tuán)體等發(fā)放征求意見函以及在網(wǎng)絡(luò)、媒體、報刊公開發(fā)布征求立法意見建議的信息等途徑，廣泛聽取社會各界對地方立法計劃和規(guī)劃的意見、建議，為地方立法計劃、規(guī)劃打下了堅實的民意基礎(chǔ)。

第三，部分設(shè)區(qū)的市已開始制定地方性法規(guī)。如，濰坊市2016年3月啟動了《濰坊市節(jié)約用水辦法》立法工作；濱州市審議通過了《濱州市供熱條例（草案）》；菏澤市人大常委會審議了《菏澤市大氣污染防治條例（草案）》、《菏澤市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案）》。

第四，各市積極開展立法工作機(jī)構(gòu)建設(shè)工作，如籌建各市人民代表大會法制委員會和人大常委會法制工作委員會，努力健全立法工作程序和運(yùn)行機(jī)制。并采取多種形式如學(xué)習(xí)培訓(xùn)、組織外出考察、組織專題講座等形式，加強(qiáng)立法人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)法律專業(yè)力量，提高立法能力，確保地方立法工作順利開展。如濰坊市在十八屆四中全會決定出臺后，市人大常委會就高度重視，提前著手開展相關(guān)專門委員會的籌備成立工作，在2015年2月就依法設(shè)立了市人大法制委員會，為承接地方立法落地邁出了超前的一步。濟(jì)寧市結(jié)合本地實際情況，采取走出去、請進(jìn)來相結(jié)合，鍛煉了一支素質(zhì)過硬的立法人才隊伍。［2］濱州市人大高度重視加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)和理論研究，法制工委制定了“每周一委員會制度”和“每周五集中學(xué)習(xí)制度”，并嚴(yán)格執(zhí)行，先后組織學(xué)習(xí)了《立法法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》、全國人大編制的《立法工作規(guī)范手冊》和系列法制工作理論文章等。濰坊市也組織人員到江西、廣東、江蘇等地學(xué)習(xí)考察，學(xué)習(xí)借鑒其他地方的立法經(jīng)驗和做法。

第五，部分設(shè)區(qū)的市重視地方立法智庫建設(shè)，在地方立法及立法評估工作中積極引入第三方或社會組織參與。如有的設(shè)區(qū)的市聘請高層次專家組建地方立法顧問庫、地方立法專家咨詢庫，通過制度建設(shè)，選拔培養(yǎng)有法律專業(yè)知識、法治實踐經(jīng)驗的人才組建高質(zhì)量的立法工作隊伍。如淄博市出臺淄博市人大常委會立法咨詢專家工作辦法，詳細(xì)規(guī)定了立法咨詢專家的條件、構(gòu)成、推薦渠道、聘期、咨詢事項等內(nèi)容，選聘立法咨詢專家為本屆立法工作提供常年咨詢服務(wù)，充分發(fā)揮專家智庫在地方立法中的作用。有的設(shè)區(qū)的市依托本地高校人才與科研優(yōu)勢，成立地方立法研究服務(wù)基地，為地方立法工作提供智力支持。

第六，注重開門立法，調(diào)動社會公眾和各方面力量積極參與地方立法。在立法實踐中，注重對群眾意見和建議的收集、采納、反饋機(jī)制，確保公民的立法參與權(quán)。采取多種途徑拓寬公民參與地方立法的途徑與渠道，如立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見等。例如，濟(jì)寧市制定了《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》，選取了20個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，促進(jìn)了社會公眾和各方力量對地方立法的參與；制定了《濟(jì)寧市人大常委會立法咨詢員工作規(guī)則》，選聘30名立法咨詢員，為地方立法提供專業(yè)、全面的立法咨詢等。淄博市在審議燃?xì)夤芾項l例修訂草案時，選擇群眾普遍關(guān)注、爭議較大的6個問題，以及法規(guī)案主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)實施的預(yù)期社會效果，組織召開聽證會、論證會。聽證、論證意見為法規(guī)案修改提供了重要參考。

二、山東省設(shè)區(qū)的市人大立法存在的問題

賦予設(shè)區(qū)的市地方人大立法權(quán)，對推動地方治理能力建設(shè)、推進(jìn)地方深化改革、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要意義。但從目前情況來看，設(shè)區(qū)的市地方人大立法實踐中，還存在不少的問題，比如設(shè)區(qū)的市立法理念還不適應(yīng)地方立法權(quán)擴(kuò)容的初衷和需要，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置還不健全完善，設(shè)區(qū)的市立法專業(yè)人才不足、立法經(jīng)驗不足，等等。但本課題主要聚焦地方人大立法在程序機(jī)制方面的問題。從目前山東省乃至全國的地方立法的發(fā)展過程來看，在長期的立法實踐中，人大在立法項目的提出以及法規(guī)草案的起草等階段都處于一個相對弱勢的地位，相關(guān)的程序機(jī)制并不健全，亟需完善。由于程序機(jī)制的不完善，導(dǎo)致人大在立法的各個環(huán)節(jié)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的主導(dǎo)作用。

第一，法規(guī)立項方面。法規(guī)立項是人大對立法的方向和質(zhì)量統(tǒng)籌把握的重要環(huán)節(jié)和起點(diǎn)，但在長期的地方立法實踐中沒有得到應(yīng)有的重視。地方立法項目的來源主要是政府，人大在地方立法工作中缺乏自主性和能動性，過于依賴政府編制的立法計劃。

第二，法規(guī)起草方面。法規(guī)的起草是立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國法律規(guī)定多方主體具有起草規(guī)范的參與權(quán)，但在實踐中，受制于體制、經(jīng)費(fèi)、資源等多種因素的影響，絕大多數(shù)法規(guī)的起草仍由政府部門完成，人大很少介入法規(guī)的起草過程。過度依賴政府起草法規(guī)難以避免部門利益的影響，制約了立法的公正性。

第三，法案的提出方面。法案的提出“是具有立法議案權(quán)的國家機(jī)關(guān)和人員向立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于法律的創(chuàng)制、補(bǔ)充、修改、認(rèn)可或廢止的書面提議或建議?！保?］《全國人民代表大會組織法》和《立法法》都規(guī)定了提出法案的多元主體，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，立法實踐中政府在提案過程中起到的作用更大，在地方立法中這種現(xiàn)象更加突出，人大在法律提案中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

第四，法案審議與表決方面。法案的審議與表決在立法過程中占有重要的地位，關(guān)系到法律提案是否能夠最終轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的法律。從當(dāng)前山東省地方立法實踐來看，人大對政府的立法議案的“過濾”程序尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。在審議決策上沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用，對法規(guī)審議中遇到的分歧較大的難點(diǎn)問題，在溝通協(xié)調(diào)等方面做的還不到位。

第五，人大代表參與立法和社會力量參與立法的程度不高，缺乏參與立法的程序規(guī)則。從山東省地方人大立法的實踐來看，盡管已有部分地市有了開門立法的好的實踐做法，但整體來看還存在很多的問題。一方面，人大代表參與立法程度不高，人大代表立法議案不積極、立法審議意見少，關(guān)注更多的還是本地區(qū)或本行業(yè)的利益訴求，缺乏對全局性事項的關(guān)注。另一方面，社會力量參與立法的積極性不高。部分公眾和社會團(tuán)體對地方立法的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為地方立法主要是地方政府和地方立法部門的事情，對參與地方立法的方式和渠道欠缺了解。同時，社會公眾參與地方立法的程序性規(guī)則缺失，社會公眾及團(tuán)體很多時候不知道該以什么程序參與地方立法以及以什么程序反饋自身的意見，這就導(dǎo)致社會公眾參與地方立法的熱情及積極性難以得到有效發(fā)揮。［4］

第六，缺乏對地方立法進(jìn)行評估的程序機(jī)制。由于我國長期以來的基本國情以及歷史發(fā)展階段的影響，無論是中央層面立法還是地方層面立法，都不可避免存在“部門立法”傾向，立法實踐中往往由執(zhí)法者主導(dǎo)法案起草?！坝捎趨⑴c立法的官員及法律精英難免的部門傾向，也因為參與立法的人大代表在專業(yè)知識和個人能力上的可能的不足，使得法律極易呈現(xiàn)出爭權(quán)、擴(kuò)權(quán)、維護(hù)部門利益、回避義務(wù)等現(xiàn)象”［5］，影響了法規(guī)質(zhì)量及立法的權(quán)威。為避免立法的部門利益傾向，對立法進(jìn)行評估成為打破這一格局的有力措施，但從山東省地方立法的實踐來看，對立法的評估大多還是政府部門的“自彈自唱”，且目前對立法評估的程序規(guī)則缺乏，實踐中隨意性較大，難以達(dá)到提高立法的科學(xué)性、民主性、公正性的效果。

三、建立正當(dāng)法律程序原則，完善地方人大立法的制度建設(shè)

（一）正當(dāng)法律程序原則對法治的重要性

法治是人類的一種理性選擇，對人類的生存方式至關(guān)重要。③從人類政治文明發(fā)展的歷史長河來看，法治既是一種制度模式，也是一種支撐人類自我發(fā)展完善的堅強(qiáng)信念，更是對人類不可或缺的關(guān)懷方式。法治集中體現(xiàn)了西方的人文精神，將權(quán)力制約和權(quán)利保障作為其要旨和目標(biāo)?！罢?dāng)法律程序”原則集中體現(xiàn)了制約權(quán)力、保障權(quán)利這一核心命題，并在這一過程中實現(xiàn)了對正義與公平的理想追求。西方法治的歷史，無疑是一部奉行程序法制的歷史④。按照法蘭克福特大法官（Frank Furter.J）的說法“爭取自由的歷史，其中絕大部分是遵守程序性權(quán)利保障的歷史?！保?］正當(dāng)法律程序這一概念，可追溯至英國自然法，源于其悠久的法律至上、“王在法下”的法治觀念。正當(dāng)法律程序起源于英美國家不是偶然的，最根本的原因在于古代的程序正義觀念在英美國家的繼承和蓬勃發(fā)展，只要遵循了嚴(yán)格的正當(dāng)法律程序，結(jié)果就可以視為正義，這就是英美法重視程序的傳統(tǒng)。

“中國法治，所表現(xiàn)的制度是民主，所統(tǒng)攝的靈魂是人權(quán)。理想的法治，是通過法律實現(xiàn)的公共權(quán)力與公民權(quán)利相和諧的狀態(tài)。公民權(quán)利為國家權(quán)力所尊重、所保護(hù)、所救助，人權(quán)是公權(quán)的本質(zhì)、界限、目的，法律能夠調(diào)處出這種狀態(tài)，法治便存在。在公權(quán)不受限和人權(quán)無保障的地方，便沒有法治。法治是一系列排列規(guī)整的程序，人權(quán)是法治程序所要實現(xiàn)的本體?！保?］可見程序?qū)Ξ?dāng)下中國的法治建設(shè)具有重要意義。

地方立法程序，通常來講“是指立法主體按照一定的步驟、時序和方式，創(chuàng)制和完善法的行為過程。地方立法程序在保障地方立法的自主性、效率性、地方性、科學(xué)性的同時能堅持其內(nèi)在價值導(dǎo)向，充分發(fā)揮其補(bǔ)充、過濾的功能。”［8］從目前山東省地方立法實踐來看，地方立法基本程序大致如下：提出法規(guī)案——專門委員會審議——常委會初次審議——法制委員會統(tǒng)一審議——常委會二次審議——法制委員會審議修改——常委會表決、通過——報請省人大常委會批準(zhǔn)——經(jīng)省人大批準(zhǔn)后公布。實際工作中，列入常委會會議議程的法規(guī)案，各方面意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常委會會議審議即交付表決；重要的地方性法規(guī)案，可以經(jīng)三次常委會會議審議后再交付表決。比如淄博市在《淄博市制定地方性法規(guī)條例》中，將“兩審三通過”作為基本的審議機(jī)制固定下來。

雖然《立法法》中規(guī)定在立法過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，但立法的程序如立項、起草、論證、審查審定、公布等階段大多發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，公民因信息獲取不不對稱或者獲取渠道不暢通等原因參與的程度較低。由于缺乏具體的操作流程，地方立法在程序上存在明顯的滯后性。

（二）建立地方人大立法的程序機(jī)制——優(yōu)化科學(xué)性與民主性

十八屆四中全會決定指出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”人大在立法中的主導(dǎo)作用，將成為今后我國立法體制和地方立法發(fā)展的重要趨勢?！傲⒎ㄊ且豁椌C合性很強(qiáng)的工作，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)?！保?］只有健全地方人大立法的程序機(jī)制，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、聽證、評估等機(jī)制，并擴(kuò)大公民有序參與立法的渠道和途徑，才能真正發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，實現(xiàn)地方立法程序機(jī)制的科學(xué)性與民主性。地方立法質(zhì)量的提高，除了明確立法權(quán)限、強(qiáng)化多元參與，更主要和更直接的就是通過立法程序機(jī)制的建立健全，通過程序正義保證實質(zhì)正義的實現(xiàn)。

第一，健全地方立法項目規(guī)劃、論證，引入立法前評估。重視立法項目的規(guī)劃與論證，專門委員會應(yīng)發(fā)揮“專”的優(yōu)勢，把握好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)口，對立法的必要性、可行性，對法規(guī)草案涉及的重要制度和工作機(jī)制，特別是起草階段各方意見不一致的問題，進(jìn)行研究并提出意見。同時，引入立法前評估， “立法糾偏機(jī)制不只包括偏差之后的糾正，還包括事前對偏差的預(yù)防。”［10］立法前評估針對的是計劃制定的法律或者已經(jīng)制定但尚未實施的法律，與立法后評估相比，立法前評估的可操作性更強(qiáng)，制度障礙更小，試錯的代價較低，［11］對于完善地方立法機(jī)制，提高地方立法質(zhì)量和規(guī)范化而言，建立和完善立法前評估機(jī)制不失為良策。因此，強(qiáng)化對立法項目的規(guī)劃、論證和審議機(jī)制，健全立法評估前端環(huán)節(jié)，是當(dāng)前山東省地方人大立法亟需加強(qiáng)的地方。2012年4月，省人大常委會首次嘗試立法前第三方評估，委托山東社會科學(xué)院法治研究中心和山東大學(xué)法學(xué)院兩家單位分別就《山東省專利保護(hù)條例（修訂）》和《山東省輻射污染防治條例》兩個立法項目進(jìn)行立法前評估。目前，上述兩個立法項目已經(jīng)分別被省人大常委會通過，正式成為地方法規(guī)。進(jìn)行立法前評估，這在全國省級層面尚屬首次。2013年8月，經(jīng)過立法前評估，原名《山東省專利保護(hù)條例》更名為《山東省專利條例》，于省人大常委會第三次會議上審議通過。雖然條例名稱只是兩字之差，但法規(guī)的管理味道、部門利益色彩更淡了，折射出我省立法由重管理輕服務(wù)到管理與服務(wù)并重這一立法理念的變化。此次立法前評估表明，由立場和利益相對超脫的第三方進(jìn)行立法前評估，能夠更加客觀公正地對待立法中涉及的各種利益關(guān)系，有效避免部門利益。立法前評估的重要作用，已經(jīng)在國家層面得到肯定。

第二，優(yōu)化立法審議程序，提高立法審議效率。一是要制定科學(xué)、規(guī)范的審議程序，人大應(yīng)在審議決策上發(fā)揮主導(dǎo)作用，對法規(guī)審議中遇到的分歧較大的難點(diǎn)重點(diǎn)問題，既要加大溝通協(xié)調(diào)，努力取得共識，又要勇于擔(dān)當(dāng)，敢于拍板，確保制度設(shè)計科學(xué)，確保法規(guī)及時出臺。二是對每次審議的重點(diǎn)內(nèi)容要提前予以明確，避免重復(fù)審議。法制委應(yīng)根據(jù)常委會組成人員、有關(guān)專門委員會的審議意見和其他有關(guān)方面的意見進(jìn)行統(tǒng)一審議，重點(diǎn)調(diào)研、審議法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性問題，審議報告要全面、準(zhǔn)確地反映各方面的意見以及意見吸收情況。三是優(yōu)化審議程序，改進(jìn)審議的會議方式，確保組成人員能積極、充分地發(fā)表自己意見，從而提高審議的質(zhì)量和效率。法工委在審議過程中應(yīng)充分發(fā)揮在立法工作中的組織協(xié)調(diào)和參謀助手的作用，積極參與各專門委員會的工作，保證立法工作有序、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)行。

第三，對有爭議性立法事項，引入第三方評估機(jī)制。2014年11月12日《中共山東省委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治省的意見》中明確提出，“對部門間爭議較大的重要立法事項，加大立法溝通協(xié)調(diào)力度，引入第三方評估，充分聽取各方意見”。所謂第三方評估，意味著做出評估結(jié)論的機(jī)構(gòu)或個人既非政策制定者，也非執(zhí)行者，有效避免了政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”所造成的結(jié)果不公正風(fēng)險。其實質(zhì)是一種更客觀的社會監(jiān)督，更有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。第三方評估起源于20世紀(jì)20年代西方發(fā)達(dá)國家的政府改革浪潮中，成為有效改善政府績效評估的途徑與手段。相較于傳統(tǒng)的評估方式，第三方評估在以下方面有創(chuàng)新：一是評估主體更加中立，改變了由官方主導(dǎo)的自評自測、自導(dǎo)自演的現(xiàn)象，評估更加客觀公正。第三方評估作為專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，具有人才、理論和方法優(yōu)勢，在評估方法的選擇與使用、評估數(shù)據(jù)的收集與處理、評估結(jié)果的分析與作出等方面有諸多經(jīng)驗，可以實現(xiàn)外部評估與內(nèi)部評估的優(yōu)化，從而有效避免利益關(guān)聯(lián)，可以開展較為全面的調(diào)查了解。二是評估類型更加多樣，突破了原有的評估模式，評估更加合理。三是評估理念更加科學(xué)，既注重公眾參與，又突出立法質(zhì)量。第三方評估基于民主的程序，能提高公眾參與度，促進(jìn)立法與公眾的信任與合作，容易得到公眾的關(guān)注和支持，更好的實現(xiàn)公眾參與立法。同時，第三方評估也是發(fā)現(xiàn)和克服立法不科學(xué)因素的重要機(jī)制，有利于提高立法質(zhì)量。因此，第三方評估相對獨(dú)立、客觀，其結(jié)論更能夠被多方接受。

第四，建立地方立法的民主協(xié)商機(jī)制及其程序性規(guī)則。立法的民主協(xié)商機(jī)制有利于促進(jìn)地方立法的科學(xué)性與民主性，其實質(zhì)就是民主立法，通過吸收民眾對立法工作的廣泛參與，使地方立法更廣泛地集中民眾的意愿和智慧，反映更廣大民眾的訴求，破除個人利益和部門利益，從而更好地維護(hù)民眾利益。地方立法與中央立法不同，它更貼近地方實際，與廣大公眾和社會組織的聯(lián)系更為緊密。因此在立法過程中，有效保障各相關(guān)主體的民主權(quán)利尤為重要，通過立法的民主協(xié)商機(jī)制，促使分散的特殊利益向聚合的共同利益轉(zhuǎn)化，從而促進(jìn)地方立法的科學(xué)化。［12］協(xié)商民主作為一種可以同時兼顧多數(shù)利益和少數(shù)需求的民主形式，可以大大推進(jìn)地方立法的民主化進(jìn)程，提高立法質(zhì)量。有學(xué)者指出，“人大缺乏對立法協(xié)商成果的回應(yīng)機(jī)制和總結(jié)機(jī)制，立法協(xié)商的實際成效難以評估。在多地的立法協(xié)商實踐中，往往是政協(xié)將相應(yīng)界別政協(xié)委員提出的意見和建議匯總整理后送交人大常委會，立法協(xié)商便止步于此”。［13］從山東省地方立法實踐來看，應(yīng)進(jìn)一步注重民主協(xié)商的重要價值，完善立法的民主協(xié)商機(jī)制。一是擴(kuò)大地方立法中民主協(xié)商的參與主體，不僅包括政協(xié)委員，還可以包括民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織、社會公眾等等，擴(kuò)大立法民主協(xié)商的群眾基礎(chǔ)。二是要豐富地方立法中民主協(xié)商的形式。比如進(jìn)一步豐富立法聽證、立法咨詢、網(wǎng)絡(luò)公開征詢意見、立法論壇、立法調(diào)研、立法評估、建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)⑤，等等，做到將立法的民主協(xié)商應(yīng)用于立法的全過程。［14］以立法聽證為例，作為直接民主的一種基本形式，立法聽證具有較強(qiáng)的公共政策屬性，它強(qiáng)調(diào)以程序民主促進(jìn)實質(zhì)民主。從山東省立法實踐來看，應(yīng)進(jìn)一步完善統(tǒng)一性立法聽證規(guī)則，對雙方的權(quán)利義務(wù)予以明確規(guī)定，對陳述人的選擇、聽證程序、聽證意見的處理等作出明確界定，促使立法聽證向程序化、明確化方向發(fā)展。三是制定立法民主協(xié)商的程序性規(guī)則，使得在相同或類似的立法協(xié)商實踐中有統(tǒng)一適用的程序規(guī)則，提高立法民主協(xié)商的制度化水平和可持續(xù)性。比如，在循序推進(jìn)公眾參與⑥地方立法進(jìn)程中，應(yīng)細(xì)化公眾參與程序，尤其是公眾意見的反饋程序。

四、結(jié)語

法律為治國之重器，良法為善治之前提。地方立法與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，而程序是地方人大立法中很容易忽視的問題，也是立法效率不高、民主性、科學(xué)性缺失的癥結(jié)所在。在地方立法權(quán)擴(kuò)容的今天，既要在規(guī)定的立法權(quán)限內(nèi)出臺和完善促進(jìn)社會治理創(chuàng)新的法規(guī)、規(guī)定，發(fā)揮好法治的引領(lǐng)和保障作用，運(yùn)用法治方式解決社會治理問題，也要在完善實體法的同時，注重各項程序機(jī)制的構(gòu)建，以程序來不斷地檢驗、修復(fù)和發(fā)展實體法的內(nèi)容，促進(jìn)實體與程序之間的良性互補(bǔ)和循環(huán)上升，建設(shè)良法并得以有效實施的善治社會。

注釋：

①“立法體制”（legislative regime）是關(guān)于立法權(quán)、立法權(quán)運(yùn)行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成的有機(jī)整體，其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。立法體制是一國立法制度的最重要的組成部分。

②其中，煙臺市、東營市、濰坊市、濟(jì)寧市、泰安市、威海市、萊蕪市、臨沂市、菏澤市人民代表大會及其常務(wù)委員會自2015年8月1日起，可以開始制定地方性法規(guī)；棗莊市、日照市、德州市、聊城市、濱州市人民代表大會及其常務(wù)委員會自2015年12月1日起，可以開始制定地方性法規(guī)。

③洛克曾在《政府論》中對法治有過這樣的描述“政府所有的權(quán)力，既然只是為社會謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使；這樣，一方面可以使人們知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來行使權(quán)力，以達(dá)到上述目的?！?/p>

④關(guān)于“法治”原則，從英美法的經(jīng)驗看，它不僅是一種有關(guān)法律價值選擇的觀念形態(tài)，也不僅是一套獲得充分發(fā)展的、富含某種品質(zhì)的，能動的、普遍有效的法律規(guī)范，它還是而且主要是一種程序性原則，是一套精巧的技術(shù)或機(jī)制。

⑤基層立法聯(lián)系點(diǎn)一頭聯(lián)系著地方立法機(jī)關(guān)，一頭聯(lián)系著基層組織和群眾，是地方立法機(jī)關(guān)掌握基層第一手資料和信息的制度化平臺。主要職責(zé)是：提出立法項目建議；對安排的法律法規(guī)草案提出修改意見和建議；協(xié)助開展立法調(diào)研、評估、聽證、論證等立法工作；收集并反饋對立法規(guī)劃和年度立法計劃的意見和建議，對地方性法規(guī)、政府規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件的意見和建議，對立法工作和備案審查工作的意見和建議等。

⑥公眾參與（Public Participation）來源于歐美行政程序規(guī)定中，1947年美國《聯(lián)邦行政程序法》（US APA）明確規(guī)定，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在所有的行政規(guī)則實施前，應(yīng)當(dāng)至少公示30天，要給予利益相關(guān)人提出意見的機(jī)會，以及在規(guī)則的頒布、修改和廢止時尋求救濟(jì)的機(jī)會。公眾參與以聽證會的形式引入中國始于20世紀(jì)末。

［1］ 李培傳．論立法［M］．北京：中國法制出版社，2013：162-163．

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［3］ 侯淑雯．新編立法學(xué)［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：166-167．

［4］ 吳理財，方坤．地方立法體制機(jī)制創(chuàng)新：現(xiàn)狀、問題和出路［J］．地方治理研究，2016（01）．

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［14］ 顧榕昌，李永政．人大立法協(xié)商民主的實踐與探索［J］．廣西社會主義學(xué)院學(xué)報，2013（05）．

編輯：高學(xué)棟

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A

2095-7238（2017）04-0044-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.008一、山東省設(shè)區(qū)的市人大地方立法權(quán)運(yùn)行概述

2017-04-09

山東省人大工作理論研究會2016年度課題“山東省地方人大立法的程序機(jī)制研究——以設(shè)區(qū)的市為中心”的階段性成果。

馬玉麗（1981年6月-），山東行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。袁福剛（1960-），男，山東青年政治學(xué)院副教授。