◇王開銀

論縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

◇王開銀

“縣”在國(guó)家治理中占有非常重要的地位，推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。當(dāng)前我國(guó)縣域治理存在的問題主要有：一是治理體系不完善，主要體現(xiàn)在政府治理越位、錯(cuò)位，市場(chǎng)治理、社會(huì)治理缺位；主體關(guān)系急需理順；相關(guān)規(guī)范性文件嚴(yán)重欠缺。二是治理能力不足，主要體現(xiàn)在治理觀念落后、政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不完善、治理手段落后等方面。推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)策，一是完善縣域治理體系，主要從改變政府治理方式、發(fā)揮市場(chǎng)的作用，社會(huì)治理的角色變遷，理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系等方面著手。二是提升縣域治理能力，主要從轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)縣級(jí)政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制建設(shè)和提升地方執(zhí)行力、改進(jìn)治理手段等方面來(lái)進(jìn)行。

縣域治理；體系；能力；現(xiàn)代化

一、縣域治理、縣域治理體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

1．縣域治理

縣域治理是國(guó)家在縣域范圍通過建立縣域政治體制、運(yùn)行機(jī)制、管理制度進(jìn)行的綜合行政管理[1]。就當(dāng)前我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，縣域治理主要包括治理體系和治理能力兩個(gè)方面，包括政府治理、社會(huì)治理、公民自組織網(wǎng)絡(luò)等治理途徑。

2．縣域治理體系和能力現(xiàn)代化

縣域治理體系現(xiàn)代化就是指我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)的政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各種治理主體為了適應(yīng)環(huán)境的變化和行政區(qū)域內(nèi)部的要求而通過調(diào)整各自之間的關(guān)系，從而使得政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理都得到最大發(fā)揮的過程。

縣域治理能力現(xiàn)代化就是指為了提升各治理主體的執(zhí)行力，提高治理績(jī)效，使得縣域治理真正符合民心、代表民意的過程。

二、縣域治理體系和治理能力存在的問題

目前來(lái)看，經(jīng)過數(shù)年的改革推進(jìn)取得不少成就，但是在治理體系和治理能力方面依然存在一些問題：

1．治理體系不完善

政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系[2]，我國(guó)當(dāng)前以政府治理為主，市場(chǎng)治理和社會(huì)治理不足。

（1）政府治理越位、錯(cuò)位，市場(chǎng)治理、社會(huì)治理缺位

由于市場(chǎng)存在失靈，如果只有市場(chǎng)發(fā)揮作用的話就可能達(dá)不到預(yù)期效果，最后導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此在這些市場(chǎng)管不好、管不了以及不能管的領(lǐng)域需要發(fā)揮政府的作用，以提高資源配置效率，但是政府的管理只局限于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。我國(guó)政府此前就是夸大市場(chǎng)失靈效應(yīng)，把政府治理這只手伸得過長(zhǎng)，政府管得過多?？h政府在治理過程中包辦了縣里一切事物，比如以前規(guī)定物價(jià)等等這些應(yīng)該而且也能由市場(chǎng)來(lái)解決的問題，縣政府出現(xiàn)治理越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙各縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，抑制我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。

針對(duì)政府管得過多、過嚴(yán)的現(xiàn)象，也有學(xué)者提出政府失靈理論，指出政府也不是萬(wàn)能的，有些事情必須通過市場(chǎng)和社會(huì)組織自行解決才能達(dá)到最好的效果。因此，市場(chǎng)與社會(huì)也是我國(guó)縣域治理中不可或缺的力量。但是政府包辦一切的思想一時(shí)還難以轉(zhuǎn)變，雖然市場(chǎng)治理與社會(huì)治理的思想已受到倡導(dǎo)，但縣域治理中，政府仍然擁有太多權(quán)力，市場(chǎng)治理、社會(huì)治理缺位依然嚴(yán)重。

（2）主體關(guān)系不順

當(dāng)前我國(guó)縣域治理能力不足還表現(xiàn)在政府與公民、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系不順方面。政府是代表人民行使權(quán)力的政府，行使服務(wù)和管理職能。而公民、社會(huì)和市場(chǎng)在縣域治理中也承擔(dān)著各自的職能。同樣作為縣域治理的主體，政府與公民、社會(huì)、市場(chǎng)之間就必然存在職能交叉等各種問題，具體如下：縣政府作為縣人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在本縣范圍內(nèi)具有行政管理職能，而公民個(gè)人也具有自治職能，因此，政府與公民之間關(guān)系的不順就體現(xiàn)在一個(gè)問題應(yīng)該由政府來(lái)解決還是由公民個(gè)人解決方面不能進(jìn)行明確劃分；而政府與社會(huì)之間關(guān)系不順主要體現(xiàn)在政府治理多而社會(huì)治理少，社會(huì)治理的作用被嚴(yán)重限制；政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系問題主要是指政府干預(yù)過多。

（3）規(guī)范性文件嚴(yán)重欠缺

當(dāng)前，各縣在關(guān)于理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種治理主體之間關(guān)系方面已大致達(dá)成一致意見，認(rèn)識(shí)到縣域治理體系現(xiàn)代化的必要性、緊迫性。但令人感到擔(dān)憂的是在關(guān)于推進(jìn)縣域治理體系現(xiàn)代化的會(huì)議常常有、文件天天發(fā)的同時(shí)，實(shí)質(zhì)性的規(guī)章制度、政策卻遲遲不能出臺(tái)。

2．治理能力不足

（1）治理觀念落后

中華民族具有五千年的光輝歷史，自從夏朝建立以來(lái)，統(tǒng)治、管理以及治理問題就一直伴隨中華民族的發(fā)展歷程。就現(xiàn)在的中央人民政府和地方各級(jí)人民政府而言，觀念落后表現(xiàn)有三點(diǎn)：第一，重管理、輕服務(wù)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為縣政府的主要職責(zé)就是管理而不是服務(wù)，認(rèn)為政府處于人民之上，雖然近幾年我國(guó)在努力打造服務(wù)型政府，但重管理、輕服務(wù)的觀念一時(shí)還不能得以轉(zhuǎn)變；第二，縣政府是全能政府，但實(shí)踐證明政府也像市場(chǎng)一樣存在著政府失靈的地方；第三，重微觀管理、直接管理，輕宏觀管理、間接管理，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為縣政府應(yīng)該把工作重心放在解決更多具體的社會(huì)問題上而不是制定方針政策方面，顯然這種觀念是落后的。

（2）政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不完善

我國(guó)的縣政府作為一個(gè)綜合管理系統(tǒng)，一個(gè)合理的縣政府應(yīng)是各系統(tǒng)都有自己的主要職能，各司其職，使得政府運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。但我國(guó)的縣政府存在著系統(tǒng)內(nèi)部互相推諉、權(quán)責(zé)不清、程序繁瑣等問題。

（3）治理手段落后

當(dāng)前縣域治理主要以政府治理為主，而政府部門在治理過程中，表現(xiàn)出手段落后、技術(shù)不先進(jìn)等等各種特征。目前各縣治理過程中官僚式治理嚴(yán)重，有管理而沒有服務(wù)的地方隨處可見。例如經(jīng)常被媒體曝光的城管暴力執(zhí)法、交警粗暴執(zhí)法等等都是其治理手段落后的典型代表。

三、對(duì)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建議

1.完善縣域治理體系

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，縣域治理體系已呈現(xiàn)不斷完善的趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)治理體系的不完善主要表現(xiàn)為以政府治理為主，市場(chǎng)治理和社會(huì)治理不足的特征，因此，完善縣域治理體系應(yīng)該著手的有：

（1）發(fā)揮市場(chǎng)的作用

傳統(tǒng)的政府管理方式使得我國(guó)市場(chǎng)活力不能迸發(fā)，因此，必須進(jìn)行改變，加大政府管理市場(chǎng)化力度。目前主要的市場(chǎng)化工具有民營(yíng)化、用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、分權(quán)與下放權(quán)力、內(nèi)部市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易[3]。政府治理市場(chǎng)化的好處主要在于提高政府工作效率，主要體現(xiàn)為：有利于節(jié)省政府財(cái)政，提高政府工作經(jīng)濟(jì)效率；有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，縮短政府工作時(shí)間，提高政府工作時(shí)間效率；有利于簡(jiǎn)化工作機(jī)構(gòu)、減少工作人員。

（2）實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的角色變遷

社會(huì)治理又可稱為公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)。俞可平提出應(yīng)促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展，加大公民社會(huì)參與治理的力度[4]。以公民社會(huì)為縣域治理的途徑之一，可以充分發(fā)揮公民自主性，有利于提高縣域治理效率。因此，我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)應(yīng)不斷出臺(tái)各種政策來(lái)促進(jìn)公民、村民自治，而不再是單方面的由縣政府來(lái)治理公民，這一角色的變遷將對(duì)我國(guó)縣域治理現(xiàn)代化產(chǎn)生不可估量的作用。

（3）理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系

我國(guó)縣域治理體系中最大的問題就是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系不順，政府干預(yù)直接影響市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用，導(dǎo)致我國(guó)雖然早已提出關(guān)于治理的理論，但一直以來(lái)成效不大。

為此，必須加強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)的獨(dú)立性。政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間和諧的關(guān)系將極大地促進(jìn)縣域治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

2.提升縣域治理能力

由于當(dāng)前縣域治理體系不斷完善，因此當(dāng)前主要解決的問題就是提升縣域治理能力，努力實(shí)現(xiàn)縣域治理能力現(xiàn)代化。針對(duì)目前存在的問題，可從以下幾方面著手：

（1）轉(zhuǎn)變觀念

提升縣域治理能力，首要任務(wù)就是轉(zhuǎn)變觀念，即由統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫恚晒芾磙D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。只有在思想上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，才有可能在行動(dòng)上真正落實(shí)，從而提高縣域治理能力。從政府的角度來(lái)看，可以通過對(duì)黨員、干部等開展思想作風(fēng)教育來(lái)轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府部門工作人員的觀念；對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)而言，要擴(kuò)大宣傳，使得市場(chǎng)能夠在縣域治理中發(fā)揮更大的作用、公民能更加主動(dòng)地加入到縣域治理的隊(duì)伍中來(lái)。

（2）加強(qiáng)縣級(jí)政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，提升地方執(zhí)行力

政府治理作為縣域治理的三種途徑之一，在縣域治理中起著重要作用。必須加強(qiáng)縣政府內(nèi)部運(yùn)行體制機(jī)制建設(shè)，通過提升執(zhí)行力來(lái)提高治理能力?？梢酝ㄟ^嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策、制定嚴(yán)格的規(guī)章制度等來(lái)提升執(zhí)行力。

（3）改進(jìn)治理手段

治理手段表明縣域治理的現(xiàn)代與否，而當(dāng)前各縣在縣域治理過程中，治理手段落后。因此，改進(jìn)治理手段是提升縣域治理能力的迫切要求。以政府治理為例，政府部門在治理過程中應(yīng)做到文明執(zhí)法，改掉原有的暴力執(zhí)法。

關(guān)于統(tǒng)治與治理的問題一直以來(lái)都受各方面的高度關(guān)注，新中國(guó)成立后，我國(guó)的治理理念隨著時(shí)代變遷而不斷更新，新一屆中央政府執(zhí)政以來(lái)在這方面表現(xiàn)得尤為突出。

實(shí)現(xiàn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前存在的各種問題，縣級(jí)行政區(qū)各主體采取各方面的措施，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合。

[1]鄒力行.大力加強(qiáng)縣域治理能力建設(shè)[J].科學(xué)決策，2013(12).

[2]俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[3]陳振明.政策科學(xué)（第二版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.017