摘 要 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化是盤活農(nóng)戶可控資源的重要手段，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資本化為例，回顧了部分省市的做法與經(jīng)驗(yàn)，并從制度安排的角度對民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化的實(shí)現(xiàn)路徑（政治制度優(yōu)勢，法律制度保障，推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化中的法律服務(wù)機(jī)制構(gòu)建，推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化中的配套政策的供給側(cè)改革）進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 民族地區(qū)；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化；實(shí)現(xiàn)路徑；制度化

中圖分類號(hào)：F321.33 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.1.021

知網(wǎng)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20170123.1756.019.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2017-1-23 17：56：00

2014年，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要積極發(fā)展農(nóng)戶股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)就農(nóng)村土地承包關(guān)系明確要求，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年的中央1號(hào)文件要求，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)以及完善集體林權(quán)等制度改革。黨的十八屆六中全會(huì)指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新常態(tài)特征更加明顯，必須堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以市場為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新和土地經(jīng)營權(quán)的高效有序流轉(zhuǎn)。

1部分省市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化的實(shí)踐回顧

從全國范圍來看，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化上做出過嘗試的省市主要有四川、重慶、吉林、山東、寧夏、江蘇、河南、浙江等。

1.1四川

四川部分試點(diǎn)開展了確權(quán)頒證，明晰農(nóng)村各類權(quán)屬，建立市縣鄉(xiāng)村四級(jí)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系。在政府發(fā)布基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上開展產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估，并成立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金和耕地保護(hù)基金制度，實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，完善村級(jí)治理架構(gòu)，創(chuàng)立村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等民主決策機(jī)制。同時(shí)，推進(jìn)征地制度、戶籍、社會(huì)保障等一系列改革，為要素流動(dòng)提供配套支撐。

1.2重慶

重慶部分試點(diǎn)的主要做法是由政府將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地做項(xiàng)目開發(fā)，包含4個(gè)基本環(huán)節(jié)：復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用。即把閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合農(nóng)作物栽種要求的耕地，土地管理部門驗(yàn)收合格以后，發(fā)放相同面積的建設(shè)用地指標(biāo)憑證，稱為“地票”，土地開發(fā)者在土地交易所競購地票使用土地。

1.3吉林

吉林部分試點(diǎn)探索“土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”新模式，將流轉(zhuǎn)和擔(dān)保集中到一個(gè)平臺(tái)。不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)戶以農(nóng)村土地集體承包經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的收益作保證，將一部分土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的第三方農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，由農(nóng)業(yè)發(fā)展公司為農(nóng)戶提供銀行貸款擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)再向農(nóng)戶提供貸款。

1.4山東

山東部分試點(diǎn)在堅(jiān)持土地權(quán)屬、農(nóng)地性質(zhì)不變的原則下，將農(nóng)戶的土地折算成股份，加入農(nóng)村土地合作社，通過鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所開展抵押融資貸款，通過信息發(fā)布、政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)交易及融資服務(wù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記規(guī)范化、資產(chǎn)股權(quán)化、交易市場化。

1.5寧夏

寧夏部分試點(diǎn)通過成立土地信用合作社，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地適度集中規(guī)模經(jīng)營。制定村民集體認(rèn)可的《土地信用合作社章程》，以存貸、托管、代耕種土地和發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)土地資源盤活和農(nóng)戶的增產(chǎn)增收。

1.6江蘇

江蘇部分試點(diǎn)建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，提供信息收集、規(guī)范指導(dǎo)、合同簽證、項(xiàng)目推介等服務(wù)，農(nóng)戶通過土地承包權(quán)入股、為合作社打工提升收入。為降低農(nóng)戶對土地的依賴提高其流轉(zhuǎn)土地的積極性，政府除了對規(guī)模性種植養(yǎng)殖給予財(cái)政補(bǔ)貼外，還配套建立健全了養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等農(nóng)村社會(huì)保障體系。

1.7河南

河南部分試點(diǎn)成立市、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，由政府進(jìn)行指導(dǎo)，在不改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途前提下，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和其他合法合規(guī)的方式，有力促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶增收。

1.8浙江

浙江部分試點(diǎn)建成覆蓋“市—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)的由交易、評(píng)估、保險(xiǎn)、擔(dān)保四大功能主體組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中介服務(wù)體系，形成評(píng)估、交易、擔(dān)保、保險(xiǎn)、融資、收儲(chǔ)、交易循環(huán)流程，實(shí)現(xiàn)了涵蓋土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、住房產(chǎn)權(quán)等眾多產(chǎn)權(quán)的抵押，交易范圍包含山林、土地、水域、灘涂等十二類，促使農(nóng)村各類資源得到進(jìn)一步盤活。

2對各省市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化實(shí)踐的簡要評(píng)議

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各異，各省市的實(shí)踐也各有側(cè)重，各有突破。總的來看，都能夠在現(xiàn)有法律法規(guī)的制度框架內(nèi)，在保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)益的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素的合理流轉(zhuǎn)。促進(jìn)了農(nóng)村土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)優(yōu)化配置，通過整合農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模生產(chǎn)收益，農(nóng)村土地的實(shí)際產(chǎn)出率、農(nóng)產(chǎn)品的勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)村土地的資源利用率得到顯著提高，最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、集體和新型土地經(jīng)營主體的多方共贏。

但由于受到一些共性、剛性因素的制約，上述部分試點(diǎn)的改革實(shí)踐不同程度地存在土地市場發(fā)育不良、社會(huì)化服務(wù)不足、流轉(zhuǎn)供需雙方信息不對稱、社會(huì)保障程度性缺失、流出產(chǎn)權(quán)供給不足、流出收益較低、交易成本偏高、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押價(jià)值難以完全實(shí)現(xiàn)、大規(guī)模推廣難等問題。只有進(jìn)一步推進(jìn)強(qiáng)制性和誘致性制度變遷，才能有效地破除制約。

3民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化的制度路徑探討

3.1政治制度優(yōu)勢

民族區(qū)域自治制度是國家的一項(xiàng)重要的政治制度，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，管理和決定民族地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，享有根據(jù)民族地區(qū)實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家政令的自主權(quán)。這一政策充分調(diào)動(dòng)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)建設(shè)的自覺性、主動(dòng)性和靈活性，具有極大的政治優(yōu)越性。

3.2法律制度保障

在民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)，遵循《民族區(qū)域自治法》《村民委員會(huì)組織法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化的法制改革進(jìn)程，是民族區(qū)域自治制度的基本內(nèi)涵。強(qiáng)化司法保障，確定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化市場中的主體權(quán)責(zé)及政府角色定位，建構(gòu)市場主體之間的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源流轉(zhuǎn)中市場價(jià)格的形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地、林地、宅基地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)標(biāo)的權(quán)責(zé)的讓渡和權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。此外，要增強(qiáng)制度的可操作性。要注意制度條文表述的明晰性，使原則性的要求剛性化、模糊性的用語明確化、抽象性的內(nèi)容具體化、定性的條文計(jì)量化，降低制度執(zhí)行的隨意性，壓縮制度執(zhí)行的自由裁量空間。

3.3推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化中的法律服務(wù)機(jī)制構(gòu)建

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”，“保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助”。這些部署和要求為民族地區(qū)建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系明確了目標(biāo)，也為構(gòu)建農(nóng)村公共法律服務(wù)體系指明了方向。廣大農(nóng)村法律資源匱乏，農(nóng)民法律知識(shí)缺乏、法律意識(shí)淡薄，很多矛盾糾紛容易激發(fā)，嚴(yán)重威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定。要開展廣泛調(diào)研，摸查涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化糾紛的處理情況，聘用律師擔(dān)任農(nóng)村法律顧問，以政府出資“買單”的方式建立農(nóng)村公益法律顧問制度。

3.4推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化中的配套政策的供給側(cè)改革

民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化的供給側(cè)改革，需要提高產(chǎn)權(quán)供給質(zhì)量和效率，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。降低政府的收儲(chǔ)比重，擴(kuò)大市場自由轉(zhuǎn)讓的比重，促進(jìn)土地要素的自由流動(dòng)。

推動(dòng)民族地區(qū)農(nóng)村土地制度的供給側(cè)改革，要充分發(fā)揮土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)功能，增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入?？芍付ɑ虺闪⒕哂泻线m資質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)抵押專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)土地使用產(chǎn)權(quán)評(píng)估抵押的合法性、有效性。特別需要注意的是，土地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶賴以生存和發(fā)展的基本保障，權(quán)屬的轉(zhuǎn)移可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶喪失生存和發(fā)展之基，引起新的社會(huì)問題。因此，需完善配套機(jī)制，切實(shí)規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)，建立違約處置機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制及商業(yè)性保險(xiǎn)保障機(jī)制。

試行農(nóng)村土地等產(chǎn)權(quán)資本化的彈性年期制或租賃制，有利于及時(shí)退出和出讓延期。適度增加土地用途的彈性管制，建立土地用途變更的快速審批機(jī)制。減少土地轉(zhuǎn)讓成本，降低企業(yè)退出門檻。還應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)資源資產(chǎn)財(cái)稅管理體制改革，增加持有環(huán)節(jié)稅費(fèi)，提高土地保有成本，實(shí)行差別化的稅收征管政策，引導(dǎo)低效用地及時(shí)退出。

（責(zé)任編輯：丁志祥）