林超慧

福建師范大學法學院，閩侯，350108

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建立刑事法律援助質量監(jiān)控體系的初步構想

林超慧

福建師范大學法學院，閩侯，350108

從刑事法律援助的立法和實踐的角度分析了我國刑事法律援助質量監(jiān)控體系的現狀，具體表現為：在立法上，我國仍未建立起科學的刑事法律援助質量監(jiān)控體系；在實踐中，各地對刑事法律援助質量監(jiān)控采取了不同的方法。因此，我國亟需建立刑事法律援助質量監(jiān)控體系。以英國刑事法律援助質量監(jiān)控體系為參照，提出如下建議：在質量評估環(huán)節(jié)，讓刑事法律援助主體能參與評估,評估范圍包括辦案過程和辦案結果，對辦案質量進行等級評定，采取多元化的評估方法；在質量控制方面，利用案件質量評估體系進行辦案質量分析，建立合理的獎懲機制，對優(yōu)秀刑事法律援助案例進行整理匯編供學習參考，組織刑事法律援助律師進行相關培訓。

刑事法律援助；質量監(jiān)控體系;評估體系

1 相關研究與提出問題

法律援助是指由政府依法設立的法律援助機構組織法律援助人員，為當事人提供法律服務并減免法律服務費的一項法律保障制度。刑事法律援助則是專門針對刑事案件提供的法律援助，具有以下特征：(1)刑事法律援助的主導是政府，由政府依法設立的法律援助機構組織各種力量對法律規(guī)定的符合刑事法律援助條件的刑事案件當事人進行法律援助；(2)刑事法律援助的內容是提供各類法律服務，大致包括為當事人提供法律咨詢、出庭參加庭審等；(3)刑事法律援助是一項社會福利，提供刑事法律援助是減免法律服務費的。刑事法律援助質量監(jiān)控體系是指為評價刑事案件法律援助工作情況，為之后的刑事法律援助工作提供借鑒而由權威機構建立起一整套專家質量評分標準，由有關部門利用這套控制體系監(jiān)督控制刑事法律援助案件質量的一種體系。

刑事訴訟法學界對建立刑事法律援助質量監(jiān)控體系已有討論，研究思路主要有兩種：第一,從學者的實際調查出發(fā)，討論刑事法律援助質量監(jiān)控體系的建立，如楊秀環(huán)等調查了天津市法律援助工作狀況，提出建立和完善法律援助質量監(jiān)督體系的路徑——落實我國法律援助質量事前監(jiān)控制度、健全法律援助質量事中監(jiān)督和完善法律援助之后監(jiān)督制度[1]。第二,從英國法律援助制度出發(fā)，探討其對我國刑事法律援助質量監(jiān)控體系的啟示，如桑寧等認為，刑事法律援助應具有優(yōu)先性、細化工作程序、增強當事人的質量監(jiān)督意識和能力、將辦案費用支出納入財政預算等[2]。本文從質量評估和質量控制兩個方面入手，參考英國刑事法律援助質量監(jiān)控體系，提出建立我國刑事法律援助質量監(jiān)控體系的構想。

2 我國刑事法律援助質量監(jiān)控體系的現狀

法律援助案件的質量對切實保障困難群眾的合法權益，實現法律援助制度，維護社會公平正義的價值目標具有重要的意義和作用[3]，因此我國非常重視提高法律援助的質量。我國的立法對刑事法律援助質量卻沒有具體的規(guī)定，更多的是對申請標準、工作流程、政府機構的責任、律師事務所和律師的責任等的規(guī)定，而對刑事法律援助工作的質量要求的規(guī)定卻寥寥無幾。2003年，國務院頒布的《法律援助條例》中，涉及法律援助質量的僅有第29條和第30條。從該法律條文中，僅僅能推斷出律師辦理法律援助案件要遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀律，司法行政部門工作人員不能濫用職權、玩忽職守。但是，怎樣算是遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀紀律、如何判斷濫用職權、玩忽職守，卻沒有給出判斷標準。2012年，司法部頒布了《辦理法律援助案件程序規(guī)定》，該規(guī)定對法律援助質量的規(guī)定也只是概括性的，如第4條提出法律援助人員要提供優(yōu)質高效的法律服務，第6條要求法律援助人員應當遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，第21條第1款提出了要根據案件情況提供相應的法律援助。這些規(guī)定比起先前的規(guī)定，雖然強調了法律援助工作的質量，但是，這樣籠統(tǒng)的規(guī)定還不足以構建起科學的刑事法律援助質量控制體系。要想在我國建立起這樣的體系，必須對這些原則性的規(guī)定進行具體細化，使之成為切實可行的制度體系。

雖然沒有統(tǒng)一的刑事法律援助質量控制體系，但在實踐中我國并非沒有對刑事法律援助工作進行監(jiān)控。各地根據自身具體情況，采用了不同的方法對當地的刑事法律援助工作進行監(jiān)督管理，也積累了豐富的經驗，取得了喜人的成果。根據司法部法律援助中心發(fā)布的《法律援助案件質量評估試點工作報告》，深圳市提出建立自我評估、專家評估和外部評估的“三位一體”評估模式；福州等地提出建立常態(tài)化的案件質量評估機制；南京等地提出要強化專業(yè)評估。此外，2014年10月，司法部法律援助中心還在全國范圍內挑選了經驗豐富的律師，根據武漢市和寧波市制定的法律援助案件質量標準和評估指標，對已經辦理完結的案卷進行抽取評估。這些都是我國在法律援助質量評估方面的有益實踐。目前，我國各地初步出臺了法律援助質量評估制度的文件，明確了法律援助質量監(jiān)控主體，制定了簡略的評估原則或評估指標，確立了基本的評估程序。但是，這些成果僅僅是各地的實踐經驗，還有待進一步細化、整理。

3 英國刑事法律援助質量監(jiān)控體系

英國是世界上最早建立刑事法律援助制度的國家，也是目前刑事法律援助運作最有效率的國家之一[4]。英國數百年的刑事法律援助傳統(tǒng)和豐富的刑事法律援助質量控制經驗，對刑事法律援助制度起步不久，刑事法律援助質量監(jiān)控體系尚未完全確立的我國來說，具有十分重要的借鑒意義。因此，在討論我國刑事法律援助質量監(jiān)控體系構建時，有必要了解英國的相關制度。

在英國，對刑事案件質量的監(jiān)督和評估被認為是刑事法律援助服務的基礎[5]。英國成立了法律服務委員會(簡稱LSC)，負責英國法律援助制度的管理。在刑事法律援助質量監(jiān)控方面，首先，在刑事法律援助案件中引入服務合同制度。英國普遍實施合同制法律援助模式，即由法律援助服務機構LSC通過簽約方式尋找優(yōu)良的法律服務供應商向受援對象提供高品質的法律援助服務[6]。LSC根據一套專門制定的專家質量評估標準對刑事法律援助質量進行評估，只有達到一定質量分數的律師事務所，才能與LSC簽訂合同，承接刑事法律援助案件。LSC采取大案管理體系，對某些特殊的案件與律師事務所單獨簽訂合同，另行計算費用，這樣可以確保案件的辦理質量。其次，建立了專門針對刑事法律援助律師的管理制度。LSC設立了專業(yè)名冊制度，只有符合要求的律師，才能參與案件的辦理。為保證辦案質量，律師協(xié)會建立了認可計劃制度，申請從事刑事法律援助工作的律師要通過資格考試，考試的內容涉及多個方面，真正從全方位考察申請律師的能力。律師事務所也對律師的辦案進行管理。如分案制度，根據律師的專業(yè)知識、辦案經驗和時間安排，給律師分派不同的刑事法律援助案件；聽取報告制度，法律援助律師向律師事務所匯報案件進展情況，糾正出現的錯誤，討論可能產生的問題。最后，建立了一套較為完善的監(jiān)督審查制度。如監(jiān)督員制度，由律師事務所選派經驗豐富的律師負責監(jiān)督法律援助案件的辦理。同行審查制度是指由經驗豐富的同行審查人員(一般由律師組成)通過閱讀案卷材料等方式對法律援助人員的辦案質量進行綜合評估，就刑事案件來說，先對不同階段(分為偵查階段、治安法庭階段和王室法庭階段)進行1～5的等級評級，最后再進行綜合評級，分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格和完全不合格?！巴性u估”制度被稱為“法律援助質量控制制度中的黃金準則”[7]。該制度受到了廣泛好評，美國、加拿大等國在建立各自的刑事法律援助監(jiān)控體系中都引進了該項制度。

英國的法律援助質量評估和控制體系是世界上最復雜、最完備的，對我國刑事法律援助案件質量監(jiān)控體系的建立很有啟發(fā)。我國對此應當著重研究，對符合我國國情的制度進行改造移植。

4 建立刑事法律援助質量監(jiān)控體系之我見

根據刑事法律援助的立法規(guī)定和實踐經驗，刑事法律援助主要涉及六類主體：(1)有關司法行政機關和法律援助機構；(2)律師協(xié)會等行業(yè)自律組織；(3)律師事務所等法律服務機構；(4)法院、檢察院等有關部門；(5)受援人；(6)媒體、群眾等社會人士。這六類主體在刑事法律援助過程中分別擁有不同的權力(權利)或者承擔不同的責任(義務)，扮演重要的角色。因此，在討論建立刑事法律援助質量監(jiān)控體系時也應當圍繞他們展開。

刑事法律援助質量監(jiān)控體系主要包括質量評估和質量控制兩個重要環(huán)節(jié)。質量評估是指對刑事法律援助案件從辦案質量、社會效果等各個方面進行評估；質量控制是指采取各種有效手段提高刑事法律援助案件的質量。質量評估是質量控制的前提，質量控制是質量評估的目的。因此，討論在我國構建刑事法律援助質量監(jiān)控體系這個話題時，也應當從這兩個方面入手。

4.1 建立科學合理的刑事法律援助案件質量評估體系

評估體系應當包括四個要素：評估主體、評估范圍、評估結果和評估方法。首先，評估主體是指有資格對刑事法律援助案件進行評估的主體。如前所述，在刑事法律援助案件中，不同的角色承擔了不同的義務和責任、有不同的利益，因此他們對一個刑事法律援助案件質量高低的看法必然不盡相同。比如，受援人會更多地從所判刑罰的輕重來評估本次刑事法律援助案件的質量，但法律援助機構可能會更看重承辦案件律師是否遵守職業(yè)道德、是否積極主動與當事人會面。因此，對刑事法律援助案件辦案質量的考量不能僅僅從其中一種或幾種主體的角度出發(fā)，而應當進行全方位的考量，讓刑事法律援助案所涉及的主體都能對刑事法律援助案件的質量發(fā)表評論。因此，上述六類主體都是評估主體。在構建刑事法律援助案件質量評估體系時，應當充分考慮這六類主體在刑事法律援助案件中的地位和作用，既讓他們有發(fā)表意見的權利，又要分清楚主次、輕重。筆者認為，建立百分制的評分體系可以達到上述目的。比如，受援人的評價在刑事法律援助案件質量評估中應當占有重要地位，他們的評分可以占到其中20%的比例。其他主體也依其重要程度，他們對刑事法律援助案件質量的評分也隨之占有不同的比例。其次，評估范圍是指對刑事法律援助案件的質量應當從什么內容來進行評價。刑事法律援助案件質量評估范圍應當包括：第一，刑事法律援助案件的辦理過程，指律師在刑事法律援助案件的辦理過程中的表現，具體指律師是否經常與受援人會面、積極主動與受援人溝通、充分尊重受援人意志、是否盡心盡職為受援人提供法律服務，是否主動查閱案卷，是否主動調查案件情況，是否本著實事求是的原則，是否遵循檢察院、法院的辦案流程等。第二，刑事法律援助案件的辦理結果，指律師辦理完結刑事法律援助案件的結果。該結果包括案件的判決結果和案件的社會影響結果。案件判決結果的評價不是從最后所判刑罰的輕重來衡量，而是看律師的工作是否對該結果的產生有積極影響，比如律師提出案件當事人罪輕的證據對案件當事人的判刑結果產生了積極的作用等。案件的社會影響結果是指律師辦理完這個刑事法律援助案件，對社會產生的積極影響，比如使人民群眾對本次法律援助有較好的評價等。在評估范圍的設置中，要重點突出，對刑事法律援助案件中的重點要素多加關注，比如辦案效率、會見當事人的次數、庭審表現和法律文書撰寫等。再次，評估結果是指對刑事法律援助案件的辦案質量進行評估，分為綜合評估和具體項目的評估。在綜合評估方面，在英國法律援助制度中，對刑事法律援助案件的辦案情況會進行綜合評估，然后根據辦案質量分為五個等級：優(yōu)秀、良好、合格、不合格、完全不合格，并對這五個等級作了具體詳細的規(guī)定。筆者認為，我國在構建刑事法律援助質量評估體系時，可以參考借鑒這種等級評定的方法，設定A(優(yōu)秀)、B(良好)、C(合格)、D(不合格)和E(完全不合格)五個等級；并根據我國刑事法律援助工作重視的內容，對這五個等級所應當達到的要求作出具體規(guī)定。在具體項目評估方面，應當對某些重要環(huán)節(jié)進行專項評估，找出辦案過程中出現的具體問題，這樣就可以在后期總結的時候專門針對這個問題進行改善。最后，評估方法是指對刑事法律援助案件進行評估所采用的方法手段。應采取多種方法手段，確保對刑事法律援助案件質量進行全方位的評估。比如，問卷調查，對受援人、社會大眾、媒體記者進行問卷調查，詢問他們對案件辦理情況的看法。對一些重大刑事法律援助案件可進行跟蹤調查，由法律援助機構等派出相關人員認真考察律師的辦案情況。網上調查，在媒體社交網上進行如投票調查的方法，對刑事法律援助案件質量進行調查。組織專業(yè)人士，如律師、法官等專業(yè)人員對律師所辦理的案件的卷宗進行審查，得出評價，類似于英國的同行審查制度。建立承辦律師定期匯報制度[8]。對承辦刑事法律援助案件的律師要求其在辦案的某些階段對案件的辦案情況進行匯報，組織專業(yè)人士聽取匯報，這樣可以及時發(fā)現問題，提出建議。

4.2 充分利用評估結果提高刑事法律援助案件的質量

要提高辦案質量，必須做到以下四點：第一，利用案件質量評估結果，進行辦案質量分析，發(fā)現問題。建立刑事法律援助案件質量評估體系其中一個重要目的就是利用該評估體系的評估結果發(fā)現刑事法律援助案件辦案中的問題，進一步提高辦案質量。南京、寧波、武漢等地利用評估結果，找出各自在法律援助案件辦理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，如南京發(fā)現“會見當事人”和“法律文書”得分率低、武漢和寧波發(fā)現刑事案件的文書制作等環(huán)節(jié)得分率低。發(fā)現問題后，有關部門都表示要針對這些問題分析原因，采取有效措施，提高辦案質量。第二，將案件質量評估結果與辦案律師掛鉤，建立合理的獎懲機制。在規(guī)范管理的前提下進行獎優(yōu)罰劣[9]，由主管部門每年對參與刑事法律援助的律師進行辦案質量評估，對表現優(yōu)異、貢獻突出的律師進行表彰獎勵，并通過新聞媒體廣泛宣傳，提高律師的知名度，使刑事法律援助案件辦案質量和律師本人利益相聯系，這樣可以激發(fā)刑事法律援助案件律師的辦案積極性，同時也能提高了法律援助事業(yè)的社會關注度。對刑事法律援助案件辦案過程中出現重大失誤或者嚴重不負責任的律師要進行一定的懲罰，如罰款、通報批評等。第三，對優(yōu)秀刑事法律援助案例進行整理匯編，供辦案律師學習。有關部門應從辦理的刑事法律援助案件中抽取有代表性的、有正面意義的案件進入優(yōu)秀刑事法律援助案例庫，并整理匯編。這些案例應當程序規(guī)范、材料齊全、證據確實充分、適用法律正確、取得良好的辯護效果，并具有積極的社會效應。第四，組織辦案律師進行相關培訓。刑事法律援助案件具有特殊性，比如面對的是經濟困難或者可能判處重刑的當事人，有時還可能是未成年人。因此，在刑事法律援助中，可能會遇到和平時不一樣的情況。有關部門應當重視刑事法律援助案件的特殊性，針對這種情況開設專門的培訓課，可以聘請優(yōu)秀的、經驗豐富的刑事法律援助律師進行現身說法、傳授經驗，可以在課堂上探討優(yōu)秀的刑事法律援助案例等。

5 結 語

本文主要從質量評估和質量控制兩方面對我國構建刑事法律援助質量監(jiān)控體系進行論述，認為質量評估是質量控制的前提，質量控制是質量評估的目的，并提出了質量評估和質量控制的具體措施。現行刑事訴訟法的實施，將會使更多符合刑事法律援助條件的被追訴人得到幫助[10]。未來刑事法律援助案件數量必將攀升，在此時討論構建刑事法律援助質量監(jiān)控體系這個話題，對我國刑事法律援助的立法和實踐都有十分重要的意義。當前，刑事法律援助質量監(jiān)控在我國已有了大量的實踐，應及時總結歸納，并結合國外的實踐經驗，建立科學完善的刑事法律援助質量監(jiān)控體系，并使其制度化、規(guī)范化、標準化。在此過程中，必然還會遇到許多關于刑事法律援助質量監(jiān)控體系的具體問題有待專家學者討論和研究。

[1]楊秀環(huán)，楊秀王君.建立和完善法律援助質量監(jiān)督體系對策研究[J].中國司法,2011(7):99-100

[2]桑寧，蔣建峰.英國刑事法律援助質量控制體系及啟示[J].中國司法，2007(1)：87-91

[3]賀春云.建立法律援助案件質量評估體系的初步構想[J].中國司法,2009(11):79-83

[4]滕麗娜.英國刑事法律援助制度的現狀及其啟示[J].福建政法管理干部學院學報，2009(12)：47-51

[5]陳靜.中英刑事法律援助質量監(jiān)控評估制度比較[J].勞動保障世界，2012(1)：91-92

[6]高貞,李發(fā)富,竺靈英,等.英國法律援助制度及借鑒意義[J].中國司法,2012(2):98-106

[7]沈燕萍.關于法律援助案件質量管理的一些思考[J].中國司法，2015(4)：47-50

[8]米森.我國刑事法律援助質量控制研究[J].太原大學學報，2013(6)：37-45

[9]張麥昌.法律援助案件質量問題芻議[J].法制與社會，2013(7)：248-249

[10]劉瑞珍.試論刑事法律援助質量的提高[J].河北青年管理干部學院學報,2015(3):71-74

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.02.004

2016-11-12

林超慧(1992-)，女，福建寧德人，在讀碩士研究生，研究方向：訴訟法學。

D925.2

A

1673-2006(2017)02-0013-04