羅平

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)背景下，一方面推動(dòng)和加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；另一方面，因利益主體利益最大化的追求，“非糧化”問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，嚴(yán)重影響著我國(guó)糧食安全。現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是我國(guó)土地制度、政策內(nèi)在缺陷帶來(lái)的必然風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文在清晰界定我國(guó)糧食安全內(nèi)涵基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給糧食安全帶來(lái)的危害，并提出相應(yīng)對(duì)策。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糧食安全

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)背景下對(duì)糧食安全的正確認(rèn)識(shí)

國(guó)家糧食安全是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃中的重大命題，是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族復(fù)興的基礎(chǔ)要素。什么是國(guó)家糧食安全，如何度量和界定安全邊界，這絕不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。從理論角度分析，國(guó)家糧食安全在先行階段僅僅是一個(gè)假設(shè)性問(wèn)題，因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)完全具備糧食自給的能力，但若是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)耕地的占用、土地流轉(zhuǎn)中土地用途的轉(zhuǎn)變以及人口的增長(zhǎng)都將對(duì)我國(guó)糧食安全帶來(lái)威脅，因此糧食安全問(wèn)題就必須得到高度重視。

國(guó)家糧食安全，就是在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，考慮技術(shù)進(jìn)步的因素和人口增長(zhǎng)對(duì)糧食需求的增加，存量耕地能夠滿(mǎn)足我國(guó)人口糧食需求的狀態(tài)。理論和實(shí)證分析認(rèn)為，“試圖根據(jù)人均糧食可供量來(lái)理解饑荒，會(huì)導(dǎo)致無(wú)可救藥的誤解”，之所以出現(xiàn)饑荒和危機(jī)，是由于“一部分人口突然意外地失去了他們的經(jīng)濟(jì)權(quán)益”。另外，在看待糧食安全問(wèn)題時(shí)，還要用發(fā)展的眼光來(lái)分析，即一方面要看到提高單位糧食產(chǎn)量的技術(shù)進(jìn)步以及減少糧食生產(chǎn)載體——耕地的壓力。另外，還需要防止對(duì)國(guó)家糧食安全理解的另一個(gè)誤區(qū)，對(duì)于國(guó)家糧食安全我們還進(jìn)入一個(gè)思維誤區(qū)，就是企圖實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足來(lái)確保糧食安全，以糧食能否自給自足來(lái)判定糧食安全。在當(dāng)前階段，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)進(jìn)口糧食。畢竟我國(guó)人多地少，要自給自足是不切實(shí)際的。國(guó)家糧食安全，是要求我們具備滿(mǎn)足正常及階段性特殊時(shí)期糧食自給自足的能力。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)背景下的“非糧化”傾向

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排

伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，為了適應(yīng)這種變化，并進(jìn)一步推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，作為我國(guó)農(nóng)村土地制度重要組成部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度也在不斷演變?？傮w趨勢(shì)是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐步明確、肯定和支持。自1984年中央一號(hào)文件提出允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，到新世紀(jì)第一年發(fā)布《關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》，提出了在依法、有償、自愿原則下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將農(nóng)戶(hù)明確為流轉(zhuǎn)的主體。《土地承包法》第32條，法律條文規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。具體解讀需要注意的是，一方面要堅(jiān)持“平等協(xié)商、自愿、有償”原則，即必須以承包方的自愿為前提，任何組織和個(gè)人不得采取任何方式強(qiáng)迫或者阻礙流轉(zhuǎn)行為；另一方面，為了確保土地用途的合理性和全國(guó)土地利用科學(xué)規(guī)劃和布局，規(guī)定土地所有權(quán)性質(zhì)不得改變且流轉(zhuǎn)的土地必須用于農(nóng)業(yè)用途，即用途不得改變。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)影響國(guó)家糧食安全

三權(quán)分置背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加速的趨勢(shì)已不可逆，且流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化必將是伴隨土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的顯著特征。第一，經(jīng)濟(jì)利益最大化。土地流轉(zhuǎn)的接收主體在當(dāng)前我國(guó)主要是新型農(nóng)戶(hù)或者農(nóng)場(chǎng)主，作為資本的化身，代表的不是自然人而是資本，資本的天性是追求利潤(rùn)，并且是追求最大化的利潤(rùn)。第二，土地的肥力并不是源源不斷，也不是天然的。在有限的合同期內(nèi)，受轉(zhuǎn)者會(huì)盡可能的少投資土地本身從而減少支出增加利潤(rùn)，結(jié)果是損害土地肥力。第三，種植作物的收益存在差異化。顯見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)情況是，種植糧食作物和種植經(jīng)濟(jì)作物對(duì)投資者而言收益是不一樣的，在算上國(guó)家糧食補(bǔ)貼的前提下，糧食作物的收益都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)作物，更低于養(yǎng)殖業(yè)。為此，在沒(méi)有相關(guān)種植內(nèi)容規(guī)定的前提下，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn) “非糧化”“非農(nóng)化”。 “非糧化”的趨向的問(wèn)題不在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可以流轉(zhuǎn)，甚至也不能歸罪于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不規(guī)范，其所反映的是我國(guó)土地制度、土地政策的不合理。當(dāng)前有缺陷的土地制度和土地政策不能夠保障我國(guó)的國(guó)家糧食安全。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)背景下保障我國(guó)糧食安全的建議

1.采取市場(chǎng)手段和政府手段相結(jié)合的方式

在市場(chǎng)手段方面，要順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，建立和完善社會(huì)主義體制的方向，發(fā)展土地市場(chǎng)，放開(kāi)土地流轉(zhuǎn)；利用經(jīng)濟(jì)手段誘導(dǎo)農(nóng)民種糧，提高農(nóng)民種糧的收入和積極性。在政府方面，要消除地方政府的利益激勵(lì)，剔除地方政府不愿保護(hù)耕地卻有著征地的動(dòng)機(jī)。政府要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理，做好土地利用規(guī)劃等。具體說(shuō)來(lái)，一方面可以加大種糧補(bǔ)貼力度，并且改變補(bǔ)貼受益主體，堅(jiān)持“誰(shuí)種地，誰(shuí)受益”原則，而不是誰(shuí)承包誰(shuí)受益。另一方面，劃定糧食生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和城市建設(shè)區(qū)，并嚴(yán)格執(zhí)行。

2.保障和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

我國(guó)當(dāng)前土地細(xì)碎，規(guī)模小，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)效益低，現(xiàn)代化程度低，這不利于國(guó)家糧食安全的保障。我國(guó)農(nóng)業(yè)走向規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化是必由之路。確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及其規(guī)范性是重要前提。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也是一種趨勢(shì)。必須從法律上保障和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)。

4.建立國(guó)家糧食安全保障基金

保護(hù)耕地，保障國(guó)家糧食安全，是全國(guó)人民、整個(gè)民族的責(zé)任?？梢越?guó)家糧食安全保障基金。國(guó)家通過(guò)稅收方式，對(duì)將效益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非糧食產(chǎn)區(qū)進(jìn)行征稅。將資金匯集起來(lái)建立國(guó)家糧食安全保障基金，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)糧食產(chǎn)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支付等。這樣農(nóng)民收益提高了，種糧積極性也提高了。而且讓整個(gè)民族、整個(gè)國(guó)家。整個(gè)社會(huì)一起承擔(dān)國(guó)家糧食安全的責(zé)任，這也是公平性的體現(xiàn)。

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