唐大明

農(nóng)民工為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而在社會(huì)保障問題上，卻不受到社會(huì)普遍關(guān)注。因此農(nóng)民工的社會(huì)保障問題成為我國一個(gè)急需破解的難題。

農(nóng)民工社會(huì)保障

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀及其原因

（一）現(xiàn)狀

所謂農(nóng)民工，是指從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，從事非農(nóng)職業(yè)，但戶籍仍保留在農(nóng)村的勞動(dòng)人口。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)，目前全國農(nóng)民工總數(shù)約在2.1億左右，80%的農(nóng)村家庭中有人在外打工。長(zhǎng)期以來他們的權(quán)益得不到保障，其社會(huì)保障程度較低。農(nóng)民工在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過去的積蓄生活，并且不能得到勞動(dòng)單位或地方組織的幫助。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部一份最新調(diào)研顯示，在“五大社會(huì)保險(xiǎn)”中，已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)，但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%左右，醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為10%左右，此外，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn)，而生育保險(xiǎn)農(nóng)民工也基本未參加。除社會(huì)保險(xiǎn)外，農(nóng)民工的社會(huì)福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會(huì)救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，諸如最低生活保障的社會(huì)救助等社會(huì)保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。由于沒有享受到應(yīng)有的社會(huì)保障，他們成了城市中最弱勢(shì)的群體，并帶來了許多其他社會(huì)問題，影響整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，他們的社會(huì)保障已成為我們必須嚴(yán)肅面對(duì)的當(dāng)務(wù)之急。因此，有必要對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題進(jìn)行研究。

（二）原因

1.缺乏專門的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)范。全國性立法只是籠統(tǒng)地將農(nóng)民工納入其適用范圍的規(guī)定，但沒有就農(nóng)民工社會(huì)保障的問題作特殊規(guī)定，至今尚沒有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的全國性專門法律法規(guī)或規(guī)章。從勞動(dòng)和社會(huì)保障部政策法規(guī)庫的檢查結(jié)果來看，有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的最早規(guī)定是民政部1992年頒發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》。某些地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障做了一定的規(guī)范，但僅限于地方政府的規(guī)章，雖然出了一些相關(guān)的政策措施，但由于規(guī)章法律效力比較低，缺乏強(qiáng)制力，執(zhí)行和實(shí)施效果欠佳。分地區(qū)雖然出臺(tái)了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會(huì)保障政策措施，但實(shí)踐效果并不理想，不少的規(guī)定不完整。此外，有學(xué)者調(diào)研后指出，面對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的缺位及其對(duì)工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但問題是效果難如人意。所以也很難保障民工的權(quán)益。

2.保障的程度低，與城鎮(zhèn)職工有一定差別。根據(jù)《勞動(dòng)發(fā)》的規(guī)定，用人單位必須依法與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。但實(shí)際上，許多的用人單位根本不與外來的民工簽訂勞動(dòng)合同。其根本原因就是我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成的，使得農(nóng)民工游離于當(dāng)前的“城鎮(zhèn)型”社會(huì)保障體系。

二、建立農(nóng)民工社會(huì)保障

制度的必要性和緊迫性

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心部分。在已有的有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障研究的文獻(xiàn)中，專家學(xué)者們普遍認(rèn)為建立農(nóng)民工社會(huì)保障具有很強(qiáng)的必要性和緊迫性。農(nóng)民工已成為推動(dòng)我國實(shí)質(zhì)城市化水平提高的基本力量。但由于種種原因，他們至今尚未被納入城市社會(huì)保障體系之中，加上其他因素，致使農(nóng)民工仍然處于流動(dòng)狀態(tài)，從而嚴(yán)重阻礙了我國實(shí)質(zhì)城市化水平的進(jìn)一步提高。因此我國迫切需要建立一套完善的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。

1.建立農(nóng)民工的社會(huì)保障制度是提高我國城市化水平的需要，也是解決“三農(nóng)”問題的突破口，“三農(nóng)”問題的癥結(jié)主要在于人地矛盾和城鄉(xiāng)矛盾，而農(nóng)民工的形成和發(fā)展，實(shí)際上為緩解“三農(nóng)”問題開辟了一條現(xiàn)實(shí)之路。建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度，是推進(jìn)、鞏固和發(fā)展第三階段農(nóng)村改革的必要條件。

2.建立農(nóng)民工的社會(huì)保障制度是社會(huì)穩(wěn)定的需要，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障有利于社會(huì)公平，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并提高就業(yè)水平，縮小貧富差距，從而有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

三、建立農(nóng)民工的社會(huì)保障制度的構(gòu)想

首先，建立農(nóng)民工社會(huì)保障的政治條件，憲法賦予每個(gè)公民享有平等的權(quán)利，而且社會(huì)保障制度已經(jīng)寫入《憲法》，而農(nóng)民工作為共和國的公民，理應(yīng)與市民一樣享有對(duì)等的社會(huì)保障權(quán)利。在《政府工作報(bào)告》中也指出，把改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，積極開展職業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)一步研究制定涉及農(nóng)民工的各項(xiàng)政策，作為今年政府工作重點(diǎn)來抓。政府應(yīng)該著手建立農(nóng)民工社會(huì)保障，尤其是一些最基本的生存保障機(jī)制，更好地體現(xiàn)我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神。

其次，將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系。其認(rèn)為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保障體制和參照城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建立新的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的兩種模式，在理論上還是實(shí)踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，實(shí)行按個(gè)人儲(chǔ)存享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的個(gè)人儲(chǔ)存型保險(xiǎn)模式，只建立個(gè)人賬戶，當(dāng)然也應(yīng)保證其個(gè)人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工如離開用人單位，回居住地，可將其個(gè)人賬戶連同基金轉(zhuǎn)移到居住地縣級(jí)勞動(dòng)保障部門，實(shí)行專戶管理。并最終向城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制過渡。

再次，關(guān)于農(nóng)民工的最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家基于保障人權(quán)的需要對(duì)特困居民實(shí)施的一種無償救助制度。對(duì)于農(nóng)民工，若其年齡已滿50周歲，則應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對(duì)于不滿50周歲的及后兩類農(nóng)民工，由于其流動(dòng)性較強(qiáng)且年紀(jì)普遍較輕，因此，對(duì)他們的社會(huì)救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)是提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，徹底改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)分治的局面。平等社會(huì)身份，消除農(nóng)民工受歧視的社會(huì)現(xiàn)象。必須從源頭上解決問題，改革先行的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對(duì)農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，享有與城市居民同等的待遇。建立和完善適合農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。農(nóng)民工是一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體，他們?nèi)藬?shù)多，流動(dòng)性強(qiáng)，解決他們的社會(huì)保障問題要從實(shí)際出發(fā)，分類，分層的解決基本保障問題。

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