黃耀冬

(中國社會科學院研究生院財政與貿(mào)易經(jīng)濟系，北京，100028)

城鎮(zhèn)化進程中的社會保障制度改革問題研究

黃耀冬

(中國社會科學院研究生院財政與貿(mào)易經(jīng)濟系，北京，100028)

黨的十八屆三中全會指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟發(fā)展的結果，又是經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。從現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國城鎮(zhèn)化率將不斷提高，這對社會保障制度建設既提供了巨大的機遇，也帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，需要適應新型城鎮(zhèn)化的要求，加快推進社會保障體制機制改革，實現(xiàn)社會保障制度與城鎮(zhèn)化進程的良性互動，促進社會保障事業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)村轉移勞動力；社會保障；改革

一、新型城鎮(zhèn)化背景下我國社會保障制度建設面臨的機遇與挑戰(zhàn)

(一)我國城鎮(zhèn)化進程的不足及推進新型城鎮(zhèn)化的基本含義

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和對人口流動控制的放松，我國城鎮(zhèn)化進入了發(fā)展的快車道，城鎮(zhèn)化率從1980年的19.39%提高到2015年的56.1%，平均每年提高1個百分點以上。雖然我國城鎮(zhèn)化取得了不少的進步，但也存在很多不足，主要體現(xiàn)為：

1.市民化滯后于城鎮(zhèn)化。由于地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平的巨大差異，以及對農(nóng)業(yè)轉移人口基本公共服務缺乏科學合理的籌資機制和責任分擔機制，加之一些地方政府的政績觀有偏差，使得社會保障等基本公共服務制度從與戶籍掛鉤向與常住人口掛鉤的轉變遲遲沒有到位，大量農(nóng)業(yè)轉移人口難以真正融入城市。國內有關研究機構指出，如果按照完全享受義務教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等城市公共服務的戶籍人口計算，我國目前的城鎮(zhèn)化率中有10多個百分點的水分。[1]

2.城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。2015年，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在我國GDP中所占比重達到90.1%，第一產(chǎn)業(yè)在GDP中所占比重僅為8.9%,表明我國工業(yè)化已經(jīng)進入較高的水平。但是，我國農(nóng)村常住人口占比仍然高達43.9%，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重超過28.3%。此外，與人均GDP 水平和我國相近的國家相比，我國城鎮(zhèn)化水平也偏低。

3.土地制度與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不協(xié)調。在農(nóng)業(yè)轉移人口受制于戶籍制度難以真正融入城市的情況下，農(nóng)村的承包地和宅基地對他們的基本生活保障仍然具有重要意義，這一方面影響了土地承包經(jīng)營權的流轉和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，使我國成為世界上農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模最小的國家之一，降低了勞動生產(chǎn)率，不利于提高農(nóng)民收入；另一方面也使得農(nóng)村宅基地等農(nóng)村建設用地不減反增，在2003年到2013年間增加了約3000萬畝，形成了快速城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地同步急劇擴張的局面，造成了土地利用的嚴重浪費。

(二)新型城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度面臨的機遇與挑戰(zhàn)

1.社會保障制度建設面臨的機遇主要表現(xiàn)在：

一是城鎮(zhèn)化能夠為社會保障制度建設提供強大的經(jīng)濟基礎和財力保障。我國改革開放30余年來的經(jīng)濟發(fā)展主要受益于以勞動力從農(nóng)業(yè)轉向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主要利用形式的“第一次人口紅利”。但是，轉移出來的這部分農(nóng)村勞動力的消費模式、社會身份沒有轉化，他們的消費貢獻、對社會公共服務以及城市居住設施提出的需求還沒有被充分挖掘。實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進農(nóng)民工的市民化，將為我國帶來 “第二次人口紅利”，對經(jīng)濟社會轉型具有重要的意義。在投資方面，未來10年，如果城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，將再增加2億農(nóng)民進城，加上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達4億左右。按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，能夠增加40萬億元的投資需求。在消費需求方面。通過徹底打破城鄉(xiāng)二元結構，人口城鎮(zhèn)化率提高到50%以上，城鄉(xiāng)居民消費需要將有望達到45萬億元～50萬億元左右，居民消費率將達到50%左右，最終消費率將達到60%左右。[2]在經(jīng)濟增長進入新常態(tài)后，城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展將適時啟動國內大市場，增強我國經(jīng)濟發(fā)展的內生性，為經(jīng)濟注入新的活力，進而為社會保障事業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定可靠的財力保障。

二是城鎮(zhèn)化有助于提高正規(guī)部門就業(yè)人員規(guī)模，降低社會保障制度的組織管理成本。目前，我國在非正規(guī)部門就業(yè)的人員比重較高。比如，2015年，我國農(nóng)業(yè)人口占勞動人口的比重為28.3%；進城就業(yè)的農(nóng)民工當中有相當一部分在非正規(guī)部門就業(yè)，工作很不穩(wěn)定，收入波動也較大。由于社會保險制度建立在就業(yè)基礎之上，很難直接將這部分人群直接納入，或者需要政府給予較高的參保繳費補貼。此外，非正規(guī)就業(yè)人員的收入核實相對困難，增加了最低生活保障、醫(yī)療救助等社會救助工作的管理難度。城鎮(zhèn)化的深入推進和經(jīng)濟結構的轉型升級，能夠不斷創(chuàng)造出新的正規(guī)就業(yè)崗位，吸納更多農(nóng)村轉移勞動力。這有助于降低社會保障制度的組織管理成本，提高社會保障制度的運行效率。

三是城鎮(zhèn)化有助于改善城鎮(zhèn)社會保險制度撫養(yǎng)比，在短期內減輕基金支出壓力。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，制度內的撫養(yǎng)比2015年已經(jīng)下降到了2.88∶1，隨著人口老齡化的加劇，還將進一步下降。據(jù)2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告統(tǒng)計，2015年40歲以下農(nóng)民工所占比重為55.2%。如果能夠將這部分人群納入城鎮(zhèn)社會保障體系的覆蓋范圍，那么必將會緩解城鎮(zhèn)社會保險制度的撫養(yǎng)比不斷惡化的趨勢，從而能夠改善中短期內社會保險基金的收支狀況。

2.社會保障制度建設面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：

一是條塊分割的社會保障制度阻礙了勞動力的自由流動，社會保障權益難以得到較好保障。一方面，不同群體適用不同的社會保障制度。比如：基本養(yǎng)老保障制度劃分為機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度等多項制度安排，基本醫(yī)療保險制度則劃分為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度安排。這些制度之間在制度模式、籌資方式、待遇確定辦法等方面各不相同；另一方面，制度統(tǒng)籌層次不高。目前，只有企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，*按照人社部、財政部下發(fā)的《關于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關問題的通知》規(guī)定，現(xiàn)階段，基本養(yǎng)老保險基金也可采取省級統(tǒng)一核算、省和地(市)兩級調劑，結余基金由省級授權地(市)、縣管理的方式。這種管理模式的實質是基金調劑制度，與以統(tǒng)收統(tǒng)支為基本特征的省級統(tǒng)籌還有較大距離。目前，大部分省份所謂的省級統(tǒng)籌制度都是調劑金制度。其他社會保險制度基本停留在市縣級統(tǒng)籌，基金抵御支付風險的能力不強。而且，各統(tǒng)籌地區(qū)在社會保險政策以及基金征繳、業(yè)務經(jīng)辦等方面存在很大的差異。國家審計署2012年公布的全國社會保障資金審計結果*國家審計署2012年第34號公告。顯示，全國實際執(zhí)行的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例共有16種，最高為22%，最低為10%，有8個省份還沒有實現(xiàn)省內繳費比例統(tǒng)一，有的省份繳費比例多達12種。這種按城鄉(xiāng)和地區(qū)分置的社會保障制度又與相應的戶籍捆綁在一起，進一步加劇了問題的復雜性，造成參保人跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時社會保險關系轉移不暢，重復參保、多地參保的現(xiàn)象較為嚴重。國家審計署在社會保障資金專項審計中發(fā)現(xiàn)，截至2011年底，全國共有112.42萬人重復參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)?；虺蔷颖＃?086.11萬人重復參加新農(nóng)合，全國共有240.4萬人跨省擁有兩個以上企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶。

二是城鎮(zhèn)化加劇了農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化，加大了農(nóng)村社會保障制度的壓力。青壯年勞動力從農(nóng)村向城市轉移，在降低城市老年人口比重的同時提高了農(nóng)村實際老齡化的程度。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60歲以上人口所占比例已達14.98%，比全國13.31%的平均水平高出1.67個百分點。隨著城鎮(zhèn)化程度的不斷加深和人口流動的加速，農(nóng)村老齡化的程度將進一步加劇，由于養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會保障支出的重點是老年人，這也必將對農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展帶來更大的壓力。

三是城鎮(zhèn)社會保障制度的高門檻，難以實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)轉移人口的全面覆蓋。我國職工社會保險制度最初是作為國企改革的配套措施加以推進的，注重與傳統(tǒng)保障制度下的待遇保持銜接，這也造成了制度的參保門檻較高?，F(xiàn)行職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險，個人繳費率達到了11%左右。然而，農(nóng)民工因受教育水平不高、缺乏職業(yè)技能，收入普遍偏低。據(jù)統(tǒng)計，2015年外出農(nóng)民工人均月收入約3072元，遠低于城鎮(zhèn)職工單位就業(yè)人員月均5169元的水平，難以承受職工社會保險制度較高的繳費要求?？梢哉f，這是農(nóng)民工社會保險參保率不高的一個重要原因。比如，2014年，農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別僅為16.7%、26.2%、17.6%、10.5%和7.8%。[3]

二、適應新型城鎮(zhèn)化需要，進一步改革完善社會保障制度

城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，必然會對社會保障改革發(fā)展提出新的更高的要求。因此，需要緊緊圍繞促進人的城鎮(zhèn)化這一戰(zhàn)略任務，加強頂層設計，推進社會保障制度改革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)社會保障制度對農(nóng)業(yè)轉移人口的有效覆蓋，讓農(nóng)業(yè)轉移人口“進得來、留得下、有尊嚴”，實現(xiàn)職業(yè)上從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)、地域上從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、身份上從農(nóng)民到市民的三維轉變。

(一)建立健全財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制

從長遠和全局來看，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化會有效推動經(jīng)濟增長和財政增收，社會總收益大于社會總成本。但是，由于農(nóng)業(yè)轉移人口市民化首先會造成城鎮(zhèn)基本公共服務需求的增長和費用的增加，因此建立有效的成本分擔機制對順利推動這項工作非常必要。據(jù)國務院發(fā)展研究中心測算，政府負擔的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本在人均8萬元左右。[4]還有一些研究測算出來的成本更高。因此，中央財政應建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤的機制，在分配均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金時，準確、全面測算農(nóng)業(yè)轉移人口市民化對人口流入地、流出地財政收支帶來的影響。例如，在測算縣級相關民生支出時，適當考慮持有居住證人口因素，加大相關各項轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤力度。在測算分配教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等各項民生轉移支付資金時，充分考慮農(nóng)業(yè)轉移人口因素。

(二)農(nóng)民工職業(yè)培訓和勞動保護，提升其就業(yè)質量和參保能力

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)并不斷提高其收入水平，是他們能夠被納入城鎮(zhèn)社會保障特別是社會保險制度的前提。一是加大就業(yè)培訓項目整合力度。整合“陽光工程”、“雨露計劃”、特別培訓計劃等農(nóng)村勞動力轉移培訓和農(nóng)民工技能培訓項目，提高政府投入效益。研究建立教育培訓資助，職業(yè)介紹資助以及招工安置資助機制，激勵農(nóng)民工積極參與就業(yè)培訓；二是加強農(nóng)民工技能培訓。建立由政府、用人單位和個人共同負擔的農(nóng)民工培訓投入機制，完善農(nóng)民工培訓補貼辦法，對參加培訓的農(nóng)民工給予適當培訓費補貼。充分發(fā)揮各類教育、培訓機構和工青婦組織的作用，多渠道、多層次、多形式開展農(nóng)民工職業(yè)培訓。支持各類職業(yè)技術院校擴大農(nóng)村招生規(guī)模，鼓勵農(nóng)村初、高中畢業(yè)生接受正規(guī)職業(yè)技術教育；三是維護農(nóng)民工勞動權益。全面貫徹勞動合同法，規(guī)范勞資關系，保護農(nóng)民工勞動權益。完善勞資談判、工資集體協(xié)商制度，建立工資合理增長機制。加強對農(nóng)民工合法勞動權益的保護，糾正工資拖欠行為，推進同工同酬，消除實際存在的就業(yè)歧視，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、勞動力供求變化、勞動力成本上升的情況，通過逐步提高最低工資標準等手段，提高農(nóng)民工的收入水平。

(三)加強社會保障制度整合，保護好勞動力流動就業(yè)時的社會保障權益

我國社會保障制度目前仍然呈現(xiàn)典型的多元特征，即不同群體適用不同的保障制度，社會保障制度結構體系較為復雜。從維護社會公平、提高制度運行效能出發(fā)，提高統(tǒng)籌層次，加強制度整合，促進對勞動力流動就業(yè)時社會保障權益的保護。為此，一是提高各項社會保險制度的統(tǒng)籌層次。在完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的基礎上，加快推進全國統(tǒng)籌。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險等也要逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌；二是建立和完善社會保障各個基本項目間的連接機制。比如，進一步厘清失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金的職能定位，避免交叉重復。整合城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金。做好基本醫(yī)保與醫(yī)療救助的制度銜接，實現(xiàn)“一站式”結算；三是推進不同群體同類制度之間的銜接或整合。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展狀況較好的少數(shù)地區(qū)積極探索推進城鄉(xiāng)低保制度的統(tǒng)一，尤其在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，可在有條件的地區(qū)率先推進低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；四是整合同一群體適用的不同制度，消除制度重疊，實現(xiàn)該群體所享有的社會保障待遇水平適度化。如新農(nóng)保與農(nóng)村低保、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度之間的協(xié)調、農(nóng)村社會救助制度與扶貧開發(fā)之間的銜接機制等。五是抓緊完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度之間、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度之間的轉移接續(xù)政策，健全省內和跨省的基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)結算機制。

(四)改革社會保障籌資機制，增強制度自身的可持續(xù)性

適應城鎮(zhèn)化進程中健全社會保障制度體系、擴大制度覆蓋范圍、提高保障和服務水平等工作要求，完善社會保障籌資機制。一是進一步建立完善以社會保障費為主體、以財政補助和其他多渠道籌資為輔助的、穩(wěn)定可靠的社會保障籌資體系。積極穩(wěn)妥推進社會保險費改稅，建立更具剛性和公平性的社會保障籌資機制；二是適當調整財政社會保障支出結構。新增支出重點向農(nóng)村傾斜，向社會救助、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、社會福利等社會保障體系中較為薄弱的領域傾斜，主要用于完善農(nóng)村社會保障制度和城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度，支持建立適度普惠的社會福利政策；三是完善社會保障制度內在運行機制。按照社會保障待遇水平協(xié)調性的要求，推進建立與人均GDP、物價水平、工資或收入水平、醫(yī)療費用增長水平等指標聯(lián)動更加透明、更加科學的待遇調整機制，確保社會保障制度內部不同項目之間以及不同群體之間的待遇水平相互銜接，增強社會保障事業(yè)發(fā)展的可預見性，更好地穩(wěn)定各方面預期。

(五)加強社會保障信息化建設，提高管理服務能力

城鎮(zhèn)化進程中，人口跨區(qū)域流動頻繁，社會保障權益核實、社會保險關系轉移接續(xù)都需要覆蓋全國的社會保障信息系統(tǒng)給予支持，以解決重復參保、“參保死角”等問題。下一步，應大力推進社會保障信息系統(tǒng)建設，盡快實現(xiàn)財政、社保、民政、住房、計生、公安等部門間的信息共享，徹底解決“信息孤島”問題，并加快社會保障信息網(wǎng)絡向基層的延伸，基本實現(xiàn)對所有社區(qū)和村鎮(zhèn)的全面覆蓋，形成橫向到邊、縱向到底、全國統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)信息共享，為社會保障基礎管理提供技術保障。

[1]中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所：《中國城市發(fā)展報告(NO.6：農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化)》，北京，社會科學文獻出版社，2013。

[2]遲福林：《人口城鎮(zhèn)化的轉型與發(fā)展，人的城鎮(zhèn)化——40位經(jīng)濟學家把脈新型城鎮(zhèn)化》，北京，中國經(jīng)濟出版社，2013。

[3]國家統(tǒng)計局：《2015年農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測報告》。

[4]國務院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設計》，北京，中國發(fā)展出版社，2011。

(責任編輯：H)

The Research on The Social Security Reform in The Process of Urbanization

HUANG Yaodong

The new type of urbanization is China's future development roadmap,which means hundreds of millions of rural people will transfer into urban area and reside in there over the couples of decades.This tendency is both an opportunity and a challenge to social security system of China.Therefor it would be urgent and important to improve and reform the social security system in order to achieve the benign interaction between the social security development and urbanization process.

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