何 霖

(四川文理學院 學報編輯部，四川 達州 635000)

我國巨災保險立法模式研究

何 霖

(四川文理學院 學報編輯部，四川 達州 635000)

巨災保險立法既有專項立法、綜合立法之分，又有單獨立法、修訂立法、補充立法之別。專項立法是我國巨災保險法律制度的當下選擇，綜合性單獨立法模式則是我國巨災保險法律制度的最終選擇。應對我國巨災保險立法的短期、中期、長期目標予以初步規(guī)劃。

巨災保險；立法模式；專項立法；綜合性單獨立法

2008年汶川大地震后，我國《防震減災法》(2008年12月27日修訂通過)明確提出“國家發(fā)展有財政支持的地震災害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加巨災保險”，保監(jiān)會也加快了巨災保險立法的準備工作，并積極支持有條件的地區(qū)開展巨災保險試點。2016年5月11日，中國保監(jiān)會、財政部印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》。7月1日，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險產(chǎn)品全面銷售，我國巨災保險制度建設初見成效。

在巨災保險制度的構(gòu)建中，法律制度的設計居于首要地位。十多年來，學界對巨災保險立法尤其是立法模式爭論不休。目前，任自力、梁昊然等學者認為，專項立法的難度較小，可操作性強，與我國實際情況相符[1][2]56；黃軍輝、劉春華等認為制定巨災保險基本法(綜合性巨災保險法)為當務之急①；曾文革、張琳則認為我國應制定《巨災保險基本法》，并對主要災種單獨立法如針對地震災害制定《地震保險法》，基本法與專項法立法同步進行[3]。本文對現(xiàn)有巨災保險立法模式作簡單介紹，結(jié)合我國巨災保險實踐，探討我國巨災保險立法模式之最佳選擇。

一 巨災保險現(xiàn)有立法模式之考察

(一)專項立法與綜合立法

依據(jù)巨災保險承保風險種類，巨災保險立法可分為專項立法和綜合立法。

1.專項立法

所謂專項立法，是指對單種巨災風險的巨災保險予以規(guī)制的立法模式。目前實行專項立法的有日本地震保險、美國洪水保險、土耳其地震保險、澳大利亞洪水保險、我國臺灣地區(qū)地震保險及我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險等。

2.綜合立法

所謂綜合立法，是指對多種巨災風險的巨災保險予以規(guī)制的立法模式。目前實行綜合立法的有新西蘭巨災保險、法國巨災保險、挪威巨災保險、西班牙巨災保險、冰島巨災保險、瑞士巨災保險等。

(二)單獨立法、修訂立法與補充立法

依據(jù)立法形式，巨災保險立法可分為單獨立法、修訂立法、補充立法。

1.單獨立法

所謂單獨立法，是指由立法機關(guān)制定規(guī)范性文件對巨災保險予以規(guī)制。

巨災保險立法也有廣義、狹義之分。廣義的單獨立法，是指從中央到地方一切國家機關(guān)針對巨災保險制定和變動各種規(guī)范性文件的活動。狹義的單獨立法，則是由擁有立法權(quán)的立法機關(guān)專門制定規(guī)范性文件對巨災保險予以規(guī)制，在我國，即為全國人民代表大會及其常務委員會。

2.修訂立法

所謂修訂立法②，是指通過對既有法律的修訂，增加巨災保險的相關(guān)內(nèi)容。修訂立法對承保風險沒特殊要求，但修訂對象為現(xiàn)有法律。

美國加州地震保險為修訂立法，其主要通過對《加州保險法》之補充、修訂而完成。最早見于1984年《強制提供法案》，強制要求保險人向投保人提供住宅地震保險。其后經(jīng)過數(shù)次補充，僅1996年加州議會就通過了3個有關(guān)加州地震保險局的《地震保險法修正案》。目前《加州保險法》在第二編第8.5章對地震保險予以規(guī)定。

澳大利亞洪水保險其實質(zhì)亦為修訂立法，其1984年《保險合同法》雖規(guī)定標準財險保單中包含巨災風險，但直到2012年《保險合同法》(修正案)通過，才從法律上強制要求保險人須提供洪水保險。

3.補充立法

亦稱延伸立法，是對法律的一種補充規(guī)定，一般由行政機關(guān)因執(zhí)行法律而訂立的施行條例或細則。

在實踐中，無論是采用單獨立法模式，還是修訂立法模式，一般都與補充立法相結(jié)合。這是因為法律的簡明性致使其很難將其實施細則作出詳細規(guī)定和說明，所以往往需要授權(quán)行政機關(guān)制定實施細則，以保證法律的施行。

我國臺灣地區(qū)在“保險法”中增加了地震保險的相關(guān)內(nèi)容，是為修訂立法；其于2001年底公布的《財團法人住宅地震保險基金捐助章程》、《財團法人住宅地震保險基金管理辦法》、《住宅地震保險共保及危險承擔機制實施辦法》等法令，則為補充立法。

二 我國巨災保險立法模式之當下選擇

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃

早在2006年，國務院下發(fā)《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，就明確提出了“建立國家財政支持的巨災風險保險體系”的目標。2014年初，保監(jiān)會會同有關(guān)部委“制訂了‘中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、地方破題開局、行業(yè)急用先建’的‘三條線，齊步走’的制度戰(zhàn)略”。6月，深圳試點率先破冰。10月14日，保監(jiān)會副主席周延禮表示：“我國救災保險制度建設分三步走：一是2014年底前完成專題研究工作，明確巨災保險制度框架；二是在2017年底前完成巨災保險立法工作，推動出臺《地震巨災保險條例》，研究建立巨災保險基金；三是2017-2020年進入全面實施階段，逐步將巨災保險制度納入國家防災減災綜合體系中”[4]。

(二)現(xiàn)實選擇

1.實踐方面。我國巨災保險實踐經(jīng)歷了由綜合巨災保險向?qū)ｍ椌逓谋ｋU轉(zhuǎn)向的過程。在巨災保險地方試點中，前期開展的深圳、寧波、濰坊試點均為綜合型巨災保險，后期開展的大理農(nóng)房地震保險試點、四川居民住房地震保險試點則以地震這一單一風險為承保風險。2016年7月1日，在全國范圍內(nèi)鋪開的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險，亦是專項巨災保險。正如《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》所言，“選擇地震災害為主要災因……以地震巨災保險為突破口……盡早惠及民生”[5]。

2.立法方面。最初，曾有制定《巨災保險條例》的說法流出，直到2014年我國巨災保險制度頂層設計出臺時，方確定以地震保險為突破口，先行制定《地震巨災保險條例》。2014年8月20日，中國保監(jiān)會副主席王祖繼表示我國將首先“以地震巨災保險條例作為突破口，推動巨災保險立法，將巨災保險納入法制化、規(guī)范化的災后防范救助體系?！盵6]2015年，《地震巨災保險條例》已完成“行業(yè)內(nèi)征求意見稿”“專家征求意見稿”，將通過城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險的實踐探索，予以完善后正式出臺。

(三)未來需求

從目前情況來看，先行制定《地震巨災保險條例》，打開巨災保險立法困局，已成定勢。但是，《地震巨災保險條例》的出臺不是終點，而是我國巨災保險法律制度的起點。

首先，選擇地震巨災保險作為突破口，既是因為地震災害破壞力強，所造成損失巨大，普通住宅和民眾很難抵御；也是因為地震風險為多數(shù)商業(yè)保險產(chǎn)品所排除，即便是有地震附加險，考慮到風險因素，商業(yè)保險機構(gòu)往往將費率設置較高，民眾很難買到一款保額和價格都稱心如意的地震保險產(chǎn)品，而洪水、臺風等巨災風險往往包含在普通商業(yè)保險承保范圍。因此，在現(xiàn)階段，政策性地震巨災保險為民眾之所需，為民眾之所急。其次，在我國巨災保險制度實施之初，需要選擇難度較小、易于操作的單一風險巨災產(chǎn)品來試水，通過在全國范圍內(nèi)的實踐探索，為下一步立法工作提供參考。我國地震多發(fā)，地震數(shù)據(jù)積累較為豐富，風險區(qū)劃較為成熟，且有商業(yè)性地震保險和地震保險地方試點為基礎。從前期地方試點來看，深圳、寧波、濰坊試點均為綜合巨災保險模式，大理、四川試點以及我國臺灣地區(qū)均為地震巨災保險模式，其他的臺風、洪水等專項巨災保險試點尚未正式啟動，因此，選擇地震巨災保險作為突破口，既方便吸取前期試點的經(jīng)驗教訓，又利于后期地方試點與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度的銜接和并軌工作。再次，先期選擇地震巨災保險，也是符合我國保險行業(yè)發(fā)展水平的。我國保險業(yè)發(fā)展時間較短，綜合實力、技術(shù)手段、風險抵御能力與發(fā)達國家相比還存在較大的差距，尤其是在家庭財產(chǎn)保險領域的差距更為明顯。因此，選擇單一風險保險品種，是符合我國保險行業(yè)發(fā)展水平的，也能夠通過單一風險巨災保險的推廣，逐漸提升保險業(yè)的技術(shù)水平，在條件成熟之后發(fā)展綜合性巨災保險。因此，我們可以肯定的是，以地震巨災保險為突破口，先行出臺《地震巨災保險條例》，正是基于我國巨災風險現(xiàn)狀與保險業(yè)發(fā)展水平作出的審慎選擇，也是迫于現(xiàn)實困境的無奈之舉③。

換言之，選擇地震巨災保險僅僅只是權(quán)宜之計，無論是實踐還是未來的立法，都需要將更多的如臺風、洪水、暴雨、泥石流等巨災風險囊括進來，一并納入到政策性巨災保險體系中來。是不是有了政策性地震保險，其他巨災風險可以通過商業(yè)保險予以解決？又或者繼《地震巨災保險條例》之后，另行制定《臺風保險條例》《洪水保險條例》，在全國范圍內(nèi)推行各類主要性巨災保險？還是參照新西蘭地震保險法律制度，擴充地震巨災保險承保風險范圍，使之涵蓋大多數(shù)巨災風險？更為迫切的問題是，在延續(xù)專項巨災保險制度，以《地震巨災保險條例》規(guī)制我國巨災保險經(jīng)營活動的情況下，如何實現(xiàn)地震巨災保險與政策性農(nóng)房保險、巨災保險地方試點的銜接與并軌，難道允許其在長時期內(nèi)并行？

事實上，不久的將來，在各方面條件基本成熟的情況下，我國終將建立起綜合性巨災保險體系，以綜合性巨災保險法律制度為支撐，以國家強制力為保障，將地震、臺風、洪水、雪災、雹災等巨災風險納入，真正實現(xiàn)巨災風險的有效分散和民眾財產(chǎn)的有力保障。這一點，在2016年10月11日中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過的《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中得以充分體現(xiàn)。該《意見》指出，“推進防災減災救災體制機制改革，……從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變”[7]。因此，制定綜合性巨災保險法律制度為大勢之所趨、發(fā)展之必然。

三 我國巨災保險立法模式之最終選擇

專項立法是當前我國巨災保險法律制度的現(xiàn)實選擇，綜合性單獨立法模式則是我國巨災保險法律制度的最終選擇。

(一)綜合立法之優(yōu)勢

1.專項立法具有一定弊端

專項立法模式下的巨災保險法律制度，以單一巨災風險為承保對象，目標明確，具有立法難度相對較小的優(yōu)勢，且能對各項制度較為清晰地表達，對巨災保險法律活動能夠很明確地予以規(guī)范，國外巨災保險立法多有采用此模式者，故為學界所認可。任自力教授認為：“應優(yōu)先出臺專門的地震保險法和洪水保險法”[1]。這樣做的理由有四：“一是專項立法的立法難度較小、可操作性較強；二是專項立法更符合國際上巨災保險立法的規(guī)律，更為科學；三是專項立法更符合中國保險業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和大眾對巨災保險的接受水平；四是專項立法可為市場主體提供更多的選擇自由”[8]135-137。

事實上，專項立法同樣存在一些弊端，尤其是在我國這樣的地域廣闊、災情復雜的國家和地區(qū)，表現(xiàn)得更為明顯。由于專項立法只針對某種巨災風險而設置，其適用面較為狹窄，只有該風險存在的那些地區(qū)才可能推行該保險，否則對其他無風險地區(qū)民眾顯失公平。

另外，任自力教授建議，在“我國專門的地震保險法與洪水保險法出臺之后，或可考慮將現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)保險條例》下大量非真正意義的農(nóng)業(yè)巨災風險，如農(nóng)房巨災風險等逐步剝離出來，合并到地震或洪水保險法中，并由后者進行調(diào)整”[8]140。其實就是將政策性農(nóng)房保險等涉農(nóng)保險從農(nóng)業(yè)保險中剝離，實現(xiàn)與巨災保險制度的并軌。這是目前筆者所見的首次提出的解決政策性農(nóng)房保險與巨災保險并軌問題的見解，也與2016年5月11日印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》中提出的“將現(xiàn)有農(nóng)房保險、地方巨災保險試點業(yè)務逐步納入我國巨災保險制度建設”的要求不吻而合，極具建設意義。

但是，以即將出臺的《地震巨災保險條例》為代表的專項巨災保險法律制度怎么實現(xiàn)政策性農(nóng)房保險、地方巨災保險試點與地震巨災保險的完美并軌？這又回到前文討論的并軌難點上來。是犧牲農(nóng)房保險和地方巨災保險試點，減縮其承保風險，將之分門別類地納入各項巨災保險制度如地震保險、洪水保險、臺風保險、雪災保險、雹災保險等等之中？還是如實施方案中所述“推出適用現(xiàn)有農(nóng)房保險、地方巨災保險試點的地震巨災保險產(chǎn)品，將之納入”？倘若是后者，涵蓋多種巨災風險的地震巨災保險還算是單一巨災保險嗎？規(guī)范其法律行為的《地震巨災保險條例》還適用嗎？是否需要修改或者在其之上再制定綜合性巨災保險法律制度，如《巨災保險法》？

本文認為，在我國巨災保險制度實施初期，針對不同風險分別專項立法，的確解決了我國災情復雜、各地巨災存在差異的問題，也符合我國保險行業(yè)發(fā)展水平；但各類巨災產(chǎn)品各行其是，是否都能有較高的投保率，有足夠的償付能力，從而達到預期效果？會不會對投保人經(jīng)濟承受能力和投保意愿造成不良影響？尤其是某些地區(qū)，本身就面臨多種巨災風險，地震、洪水、颶風等都有可能發(fā)生，如果都采取專項立法，針對各種單一風險推出各自的巨災保險產(chǎn)品，投保人是否必須購買所有這些巨災保險？此種情形下，只有采用綜合立法模式，先行制定巨災保險基本法，對各地、各種巨災風險進行統(tǒng)籌安排、分類指導，方能解決這個難題。

2.綜合立法更符合我國國情

(1)建立統(tǒng)一的多風險體系的巨災保險法律制度，更符合我國災情所需。換言之，綜合性巨災保險法律制度，能夠?qū)崿F(xiàn)巨災保險的全覆蓋，充分保證巨災風險最大地域化的分散，從而實現(xiàn)巨災保險保障功能的最大化和最優(yōu)化。

正如學者所言，“中國國土面積較大，巨災風險種類繁多，有七大類四十多種自然災害，不同災種的危害性和分布區(qū)域差異較大”[8]135。反過來講，我國各個地區(qū)的災害種類和危害度差異性也是很大的，尤其是對以居民住宅為主的家庭財產(chǎn)所能造成巨大危害的巨災風險地域差異性較為突出。此種情況下，盡管以單一巨災風險為標的之專項巨災保險立法具有立法難度較小、可操作性較強的優(yōu)勢，但放在整個國家的層面上來，很難實現(xiàn)該項巨災保險在全國范圍內(nèi)的有效推行和全面覆蓋，其中最大的困擾在于民眾的逆選擇，即地震風險較高地區(qū)的民眾踴躍投保，地震風險較低地區(qū)的地震保險無人問津，洪水保險、臺風保險等亦是如此。民眾作出這樣的選擇其實是可以理解的，既然本地地震風險較低，住房比較安全，為什么要去購買地震保險？反而是因為其他災害導致房屋受損，憑其購買的單項巨災保險，無法得到賠付。正是基于此，無論是四川居民住房地震保險試點，還是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險，在采用自愿投保模式的情形下，均出現(xiàn)了覆蓋面不夠、投保率較低的難題。值得注意的是，四川選取的試點地還是地震風險較高地區(qū)，且有財政給予保費60%的補貼，民眾自愿參保率仍遠遠低于預估水平。

綜合性巨災保險則能在國土范圍內(nèi)最大可能地實現(xiàn)巨災風險地域化分散。盡管各地災情差異較大，但基本上都有著能對住房造成威脅的巨災風險存在，使得當?shù)孛癖娰徺I巨災保險具有可能性。至于學界擔心的民眾對綜合立法模式下含有多種巨災保障的一攬子巨災保單無法做出選擇的問題，本文認為這恰恰是綜合性巨災保險立法模式下的優(yōu)勢所在。只要宣傳得力、產(chǎn)品給力、補貼到位、賠付盡力，民眾投保意愿自然上升，若再施加其他手段如強制性、半強制性手段，巨災保險的覆蓋面和投保率完全能夠得到保證，民眾的家庭財產(chǎn)安全得到充分保障，且不會引發(fā)民眾對于巨災保險及其強制手段的反感和抗拒。尤其是某次巨災過后的賠付到位，更能有效刺激民眾投保熱情。這是單項巨災保險在擯棄政府統(tǒng)保模式之后所無法企及的。而且，綜合立法模式下的巨災保險，基于地域差異性，必然采取差異性費率，即保費隨地域差異、建筑差異而波動，完全能夠?qū)⒈ＹM控制在各地民眾所能接受之范圍。至于綜合巨災保險產(chǎn)品不利于市場創(chuàng)新的擔憂，本文認為，作為政策性保險，巨災保險產(chǎn)品與其他商業(yè)性產(chǎn)品具有天然的區(qū)別，最根本的區(qū)別在于其非營利性。因此，政策性巨災保險及巨災保險法律制度只需要在運行過程中，根據(jù)實際情況的發(fā)展變化，不斷調(diào)整、不斷完善即可。

(2)綜合巨災保險法律制度更符合我國巨災風險管理水平。首先，從我國巨災風險管理制度來看，災前防御、災中救援、災后救濟這一系列風險管理手段，基本上都依靠于政府財政支持。我們發(fā)展巨災保險的目的不是將巨災風險完全轉(zhuǎn)移給民眾，也不是將巨災風險完全轉(zhuǎn)移給市場，而是充分調(diào)動各方面的力量，將以前大部分依靠政府救濟和受災民眾自救的巨災風險盡可能地通過市場手段予以分散，將政府財政支持、民眾自身力量、市場化風險轉(zhuǎn)移有機結(jié)合起來，從而達到政府財政壓力得以減輕、保險市場得以發(fā)展與民眾利益得到更好保障的多贏局面。那么，在這一過程中，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就在于政府的參與。不僅僅需要國家層面的立法提供制度保障，還需要財政支持、稅費優(yōu)惠、管理監(jiān)督等等。其中，財政投入最為重要，主要體現(xiàn)在三個方面：保費補貼——刺激民眾投保意愿，保證巨災保險的投保率；巨災保險基金注入——直接關(guān)系到巨災保險抵御風險能力；參與責任分擔——在保險公司(或是共保體)、巨災保險基金、再保險市場之外承擔更多的給付責任甚至是兜底責任。作為政策性巨災保險，如果依據(jù)災害類型分別進行專項立法予以規(guī)制，是不是意味著政府須同時向多個巨災保險提供財政支持？是否還如目前農(nóng)房保險與巨災保險那樣分由不同機構(gòu)管理，由多個部委各自牽頭負責管理監(jiān)督？是分別建立地震巨災保險基金、洪水保險基金、臺風保險基金，還是在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的巨災保險基金實施統(tǒng)一管理？這樣一來會不會出現(xiàn)“九龍治水各管一頭”的混亂局面？要破解這一難題，唯有在前期單項巨災保險實踐之基礎上，通過綜合立法，建立起綜合性巨災保險制度，讓有限的財政投入發(fā)揮最大的功效；同時，建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，政令暢通，管理科學，使得“心往一處想、智往一處謀、勁往一處使”，保證巨災保險機制的高效運轉(zhuǎn)。

至于有學者關(guān)心的“采用綜合立法模式，可能加重保險人與投保人的負擔”的問題，本文以為，在政策性巨災保險體系中，保險人的風險是完全可控的。當然，這一論斷建立在完備的風險分散體系和責任分擔體系基礎之上。以我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度為例，四十多家財產(chǎn)保險公司共同組建的地震保險共同體，在責任分擔體系中，其所需要承擔的賠付責任是極為有限的，更多的賠付責任由巨災保險基金、再保險市場和政府承擔，在一定條件下甚至會啟動回調(diào)機制，實施比例賠付。在綜合立法模式下，綜合性巨災保險責任分擔體系應與此類似，保險公司甚至政府的賠付責任都將會被限制在一個可控范圍，并不會出現(xiàn)由于巨災風險保障種類增加而影響保險人風險償付能力的情形。至于“綜合立法模式下巨災保險勢必要求更高的安全附加保費，從而可能抑制投保人的投保意愿”的擔憂，本文以為，雖然可能會出現(xiàn)某些地區(qū)保費較高的狀況，但從另一方面來看，相較于多種單項巨災保險并行、民眾難以選擇的情形，綜合性巨災保險產(chǎn)品或許更有競爭力，畢竟其囊括了各種巨災風險，基本上達到“房屋受損即可獲賠”的效果。至于保費較高的擔憂，在財政提供保費補貼的背景下，投保人自付部分保費也不會存在太大的問題。

3.綜合立法具有可行性

(1)立法技術(shù)的日趨成熟。十一屆三中全會以來，我國法制建設進入快速發(fā)展時期，立法技術(shù)日趨成熟，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。雖然尚無專門的巨災保險法律法規(guī)出臺，但相關(guān)法律法規(guī)中對巨災保險也有所規(guī)定。盡管有難度，但目前的立法技術(shù)基本上能夠滿足巨災保險綜合立法之需要。而且，地方巨災保險試點的開展、城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險的全面推動、《地震巨災保險條例》等專項立法的完成，都將為我國巨災保險綜合立法積累大量的經(jīng)驗，奠定堅實的基礎。

(2)國外經(jīng)驗的有益借鑒。從現(xiàn)有巨災保險立法來看，不少國家實行了綜合立法，巨災保險承保風險是多種類的，而非單類巨災。新西蘭地震保險最初以地震風險為承保對象，其后逐漸擴展到范圍更大的自然災害，如海嘯、地層滑動、火山、地熱等；英國巨災保險雖以洪水保險為名，其承保風險卻十分廣泛，所有可能發(fā)生的巨災風險都涵蓋在內(nèi)；法國自然災害保險承保地震、洪水、火山、海嘯、風暴等七類風險；挪威自然災害保險承保山體滑坡、洪水、暴風雨、地震、火山等五種自然風險；西班牙巨災保險承保地震、洪水、臺風等自然災害以及社會政治風險；冰島巨災保險、瑞士巨災保險法律制度均采取綜合立法模式。

(3)國情災情的現(xiàn)實需求。我國是單一制國家，堅持社會主義法制統(tǒng)一原則是所有立法的必然要求。但由于地域廣闊，各地巨災風險存在較大差異，因此，有必要在巨災保險立法活動中，對這些可能造成巨災損失、威脅社會經(jīng)濟發(fā)展的巨型自然災害風險予以統(tǒng)籌管理，綜合性立法勢在必行；但又要考慮到各地的風險差異，予以分類指導，從而真正體現(xiàn)巨災保險立法的科學合理原則。

(4)保險市場的日益壯大。隨著近年來商業(yè)保險機構(gòu)推出的大量商業(yè)性巨災保險產(chǎn)品，政策性農(nóng)房保險的全面推廣，以及巨災保險地方試點的正常運行和不斷調(diào)適，加之城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度的正式實施和《地震巨災保險條例》的即將出臺，我國日益壯大的保險市場在保險技術(shù)上進步很快，以人保財險為首的多個商業(yè)保險機構(gòu)在全國范圍內(nèi)開展了各類巨災保險業(yè)務嘗試，尤其是地震保險共同體的成立和運行，積累了豐富的經(jīng)驗，鍛煉了人才隊伍，提升了巨災保險技術(shù)水平，為我國巨災保險綜合立法的實現(xiàn)奠定了市場基礎。

(二)單獨立法、修訂立法之選擇

1.修訂立法之劣勢

修訂立法成本小，難度較低，便于修訂。但修訂立法依附于既有法，而非單獨立法，所以立法層次不高，很難形成巨災保險立法的制度化、體系化，更適用于較小地域空間內(nèi)、風險單一的巨災保險立法。對于地域廣闊、風險種類較多的國家和地區(qū)而言，修訂立法模式并非好的選擇。所以，在巨災保險法律制度建立初期，我們或許可以選擇修訂立法模式，在保險法中增加巨災保險的條款，但隨著巨災保險法律制度的發(fā)展，修訂立法模式很難滿足現(xiàn)實需求，即將出臺的《地震巨災保險條例》充分印證了這一觀點。

2.單獨立法之優(yōu)勢

巨災保險涉及面廣，僅靠修訂立法難以將各方面予以囊括規(guī)制，最多也就是增設基本條款，再授權(quán)立法制定各項配套法規(guī)，立法層級較低且分散，效力難免大打折扣。通過單獨制定法律法規(guī)的形式，對巨災保險予以單獨立法，是當下我國的選擇，也確具修訂立法所難企及之優(yōu)勢。

(1)權(quán)威性。無論是當下的《地震巨災保險條例》，還是未來的《巨災保險法》，以單獨立法的形式出現(xiàn)，既能充分體現(xiàn)國家對巨災保險法律制度的高度重視，又能彰顯巨災保險法律制度的權(quán)威性。

(2)可操作性。通過單獨立法的模式對巨災保險整個運行程序予以規(guī)制，其可操作性遠遠高于以修訂立法模式在相關(guān)法律中所增加的巨災保險條文。一部完整的法律，從總則到細則，從立法目的、立法原則等基本規(guī)則到巨災保險經(jīng)營、巨災保險基金、政策支持、監(jiān)督管理、法律責任等基本內(nèi)容一一羅列規(guī)范，易于上手，便于操作。

(3)易于宣傳性。相關(guān)法規(guī)出臺后，宣傳是關(guān)鍵。就巨災保險法律制度而言，加大其宣傳力度，讓民眾知法守法用法，既是廣泛宣傳巨災保險制度，讓民眾知曉巨災保險對于家庭財產(chǎn)的重要保障作用，使之積極投保；又是讓民眾了解相應法律法規(guī)，懂得在特定條件下運用法規(guī)保護自身合法權(quán)益。單獨成法的巨災保險法律法規(guī)的宣傳難度明顯低于修訂立法模式下的相關(guān)法規(guī)，宣傳效果亦大有不同。

四 我國巨災保險立法之展望

(一)短期目標：專項立法——《地震巨災保險條例》，補充立法——修訂《保險法》

從目前立法進程來看，《地震巨災保險條例》明年內(nèi)即將出臺，通過專項立法打開突破口的短期目標即將完成。同時，修訂《保險法》，增加巨災保險的相應條款，亦是可期。至于在《地震巨災保險條例》之后，是否會緊跟著制定《洪水巨災保險條例》《臺風巨災保險條例》等專項法規(guī)，從而啟動洪水巨災保險、臺風巨災保險，本文以為暫無必要。洪水保險、臺風保險的基本思路和運行規(guī)則類似于地震巨災保險，完全可以參照地震巨災保險法律制度執(zhí)行，無須另行制定。下一步的立法工作重心應放在醞釀綜合性巨災保險立法《巨災保險法》以及相應配套法規(guī)的建設上來。

(二)中期目標：綜合立法——《巨災保險法》

從目前學界的研究動態(tài)與保監(jiān)會的動作來看，先行制定《地震巨災保險條例》并于近期正式出臺已成定局。但本文認為，巨災保險，尤其是綜合性巨災保險，遠比農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)房保險復雜，操作難度更大。如果僅僅是行政立法或部門規(guī)章，很可能難以確保該法律制度的權(quán)威性，因此仍然有必要制定巨災保險基本法——《巨災保險法》。這是巨災保險立法的方向，也是巨災保險立法的必然結(jié)果。

另外，從立法層級的角度來看，當前僅僅只是出臺《地震巨災保險條例》，而非《地震保險法》，也為我國巨災保險綜合立法——《巨災保險法》留下了遐想空間。如果一開始就制定《地震保險法》《洪水保險法》，那么后面是否需要以法典的形式來制定綜合性法律予以統(tǒng)領和規(guī)制？而《地震巨災保險條例》《臺風保險條例》《洪水保險條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章在層級和效力上畢竟要低于法律，在條件成熟的情況下，完成我國巨災保險法律制度之中期目標——《巨災保險法》，也就理所當然了。

(三)中長期目標：補充立法——完成各項配套法規(guī)，構(gòu)建完備的巨災保險法律體系

政策性巨災保險牽涉多方面，除了主干法規(guī)——《地震巨災保險條例》及未來的《巨災保險法》外，還需要通過主干法律的授權(quán)，由行政機關(guān)制定相應的配套性行政法規(guī)、部門規(guī)章等，甚至地方政府也有必要出臺相應管理辦法等地方性規(guī)章，從而形成從上至下較為完備的巨災保險法律體系，為巨災保險之惠民安民作保障。日本地震保險法律體系中，除了以《地震保險法》為主干，還分別制定有《地震再保險特別會計法》《地震保險法律實施令》《關(guān)于〈地震保險法律實施令〉部分修改的政令》《地震保險法律實施規(guī)則》等法規(guī)。我國臺灣地區(qū)地震保險法律體系，除了在“保險法”中增加住宅地震保險相關(guān)規(guī)定外，于2001年底陸續(xù)公布《財團法人住宅地震保險基金捐助章程》《財團法人住宅地震保險基金管理辦法》《住宅地震保險共保及危險承擔機制實施辦法》等行政法令，由此構(gòu)成較為完整的法律體系。同樣，在我國巨災保險法律體系中，同樣需要配套法規(guī)對一些核心問題予以詳細規(guī)范，如共保體相關(guān)規(guī)則、巨災保險基金提取及管理規(guī)則、各級財政對于巨災保險實施保費補貼的相關(guān)規(guī)則、巨災保險稅費減免規(guī)則、巨災保險與巨災保險基金的監(jiān)督審計規(guī)則等等。

注釋：

①黃軍輝認為，我國可以進行統(tǒng)一的原則性立法，制定巨型災害保險方面的基本法律(參見：黃軍輝《巨型災害保險法律制度的構(gòu)建》，《國家檢察官學院學報》2007年第3期，第136頁)。劉春華等學者也持此種觀點(詳見：劉春華《巨災保險制度國際比較及對我國的啟示》，廈門大學碩士學位論文，2009年，第43頁)。

②梁昊然等學者將補充立法稱為修訂型立法模式；曾文革、張琳等學者稱之為“補充立法模式”，任自力教授采用其觀點。但筆者以為，補充立法與修訂立法不能混為一談，二者有著本質(zhì)上的區(qū)別。

③曾文革、張琳在《我國巨災保險立法模式探討》一文中，對制約巨災立法模式選擇的主要因素即國情因素與法治因素予以闡述，本文不再贅述。

[1]任自力.論中國巨災保險立法的構(gòu)建[J].首都師范大學學報(社會科學版)，2013,(5).

[2]梁昊然.論我國巨災保險制度的法律構(gòu)建[D].長春：吉林大學，2013.

[3]曾文革，張琳.我國巨災保險立法模式探討[J].上海金融學院學報，2009,(4).

[4]本報評論員.保險業(yè)叩開參與國家巨災風險管理之門[N].金融時報，2015-11-16(1).

[5]保監(jiān)會，財政部.建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案[J].中國應急管理，2016,(5).

[6]陳永強.“三步走”勾勒巨災保險路線圖[N].云南經(jīng)濟日報，2014-10-23(15).

[7]習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議 強調(diào)堅決貫徹全面深化改革決策部署 以自我革命精神推進改革[EB/OL].(2016-10-11)[2016-10-12].http://politics.people.com.cn/n1/2016/1011/c1024-28770163.html.

[8]任自力.中國巨災保險法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2015.

[責任編輯：蘇雪梅]

The Legislation Model of Catastrophe Insurance in China

HE Lin

(Journal Editorial Department, Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou, Sichuan 635000, China)

The legislation mode of catastrophe insurance not only has special legislation and comprehensive legislation, but also has separate legislation, revision legislation, and supplementary legislation. Special legislation is the current choice of China’s catastrophe insurance legal system while comprehensive model is the final choice of the legal system of catastrophe insurance in china. Preliminary planning should be made for short, medium and long-term goals of catastrophe insurance legislation in china.

catastrophe insurance; legislation model; special legislation; comprehensive individual legislation

2016-11-20

國家社科基金項目“我國巨災保險法律制度研究”(12XFX028)。

何霖(1982—)，男，四川宣漢人，四川文理學院學報編輯部副研究員，研究方向為保險法。

DF438.4

A

1000-5315(2017)02-0022-07