(華北電力大學(xué) 北京 100000)

公共政策制定中利益集團(tuán)和公共利益的博弈
——以“階梯電價”為例

馬雯

(華北電力大學(xué)北京100000)

本文運(yùn)用利益分析的方法，以“階梯電價”為例，根據(jù)所提出的問題探討了公共政策制定過程中公共利益被集團(tuán)利益所掩蓋的事實(shí)，表明政府在權(quán)衡各方利益時的對公共利益的偏離。

利益分析;政府利益;公共利益

公共利益理應(yīng)是公共政策的靈魂和目的，政府運(yùn)用公共政策對整個的社會利益進(jìn)行分配與調(diào)整，在利益的選擇分配中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，政府在制定公共政策的政策取向上應(yīng)當(dāng)是基于全社會和整個國家的利益考慮，國家、政府和人民的利益在根本上是一致的。但在公共政策的過程中，政府作為政策的制定者和執(zhí)行者需要協(xié)調(diào)和平衡各種利益關(guān)系，必然要損害部分人的利益；同時，政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，其“公共性”的缺失和“自利性”的膨脹扭曲了公共政策的真實(shí)面目，偏離了公共利益的實(shí)現(xiàn)路徑。本文從利益主體和利益內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合具體的案例，用利益分析法揭示公共政策制定過程中公共利益和利益集團(tuán)的博弈以及公共利益的流失。

一、簡要的觀點(diǎn)綜述

陳慶云教授提出“貫穿政策全過程的主線我認(rèn)為是利益與利益的矛盾”[1]，對于一個社會來說，無論是有意識還是無意識的，其基本的政策面都是建立在一定的利益關(guān)系基礎(chǔ)之上的，問題只是如何激發(fā)人們的利益需求以及如何配置既定利益的總量而已。”[2]利益與利益的矛盾即是人與人之間的矛盾，那么從利益主體入手分析矛盾的來源。

(一)利益主體分析

利益分析首要的問題在于明確利益主體及主體之間的關(guān)系。一般來說，利益主體由個人為載體、組織為載體還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構(gòu)成了一個互動、沖突和相容的利益關(guān)系。在政策制定時，政策主體亦是利益主體，其中行政決策機(jī)關(guān)在政策制定過程中的地位和作用越來越突出。葉?？āさ铝_爾認(rèn)為，行政部門對政策制定的影響在發(fā)展中國家要比發(fā)達(dá)國家大得多，他指出：“由于發(fā)展中國家存在的政策問題少，所以大部分政策問題都能進(jìn)入政府內(nèi)閣的議事日程。而且在發(fā)展中國家一般不存在專業(yè)性的文官系統(tǒng)，因而行政部門在絕大數(shù)政策制定中都起到核心作用。另外，發(fā)展中國家的權(quán)力更為集中，所以政務(wù)部門無需去考慮建立政治聯(lián)盟的問題，它們有更多的決策自主權(quán)?！盵3]

而公民作為另一政策主體，往往忽視自己作為參與者所能發(fā)揮的作用。盡管有相當(dāng)數(shù)量的公民不把自己所擁有的權(quán)力當(dāng)回事，他們惰性十足，政治麻木，自覺放棄能夠影響政策制定的機(jī)會，但無論是在專制體制下還是在民主體制下，政策制定者都必須認(rèn)真對待普通公民的利益和愿望。正如查爾斯·林德布羅姆所言：“投票選舉之所以是公民影響政策制定的重要手段，不僅是因為它允許公民選擇政府官員，而且在某種程度上指導(dǎo)這些官員對政策的態(tài)度……因此，選舉的事實(shí)間接地將一個原則強(qiáng)加于未來的決策者，即‘政策制定要考慮公民的愿望’?！盵4]林德布羅姆這里談及的原則闡明了這樣的觀點(diǎn)：公民有權(quán)讓他們的意見被官員聽到，而官員有責(zé)任認(rèn)真聽取他們的這些意見。

(二)利益內(nèi)涵分析

1.政府利益

在這里本文討論的政府利益有別于公共利益，是指地方政府官員的自身利益。而這種政府自身利益可詳細(xì)地劃分為以下三種具體的利益：政府組織整體利益、政府組織各部門的利益和政府組織官員的利益。本文正是采用了第三種政府官員的利益。政府的產(chǎn)生和存在是為了提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和公共利益，所以必須承擔(dān)管理社會、維護(hù)社會穩(wěn)定、保護(hù)人民財產(chǎn)安全、為社會提供各種福利等責(zé)任。作為公共利益黨的代表，政府背后還隱藏著對個人自身利益的追求。根據(jù)組織利益和個人利益的一般性分析，政府組織和政府官員同樣可能具有失常利益。在特定的條件下，政府組織和政府官員可能利用公共權(quán)力謀取與其目標(biāo)宗旨和職責(zé)要求向背離的失常利益。如在公共管理實(shí)踐中出現(xiàn)的組織規(guī)模惡行膨脹、部門“依法打架”、“形象工程”、尋租腐敗等都是組織或個人的失常利益的表現(xiàn)。其中，具體的失常表現(xiàn)在可在本文第二部分的案例分析中清楚可尋。

2.利益集團(tuán)

關(guān)于利益集團(tuán)的概念不同的學(xué)者從不同的角度對其有不同的見解。一些較寬泛的定義把它與利益群體等同，指在物質(zhì)利益或經(jīng)濟(jì)利益上地位相近的人所構(gòu)成的群體。[5]而有些學(xué)者則從較嚴(yán)格、相對狹窄的含義上使用利益集團(tuán)的概念。如阿爾蒙德認(rèn)為：“因興趣和利益而聯(lián)系在一起，并意識到這些共同利益的人的組合”。[6]羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“任何一群為了爭取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動的人，就是一個利益集團(tuán)”[7]戴維·杜魯門則認(rèn)為，“利益集團(tuán)”就是“有著共同態(tài)度的團(tuán)體，對社會上其他團(tuán)體提出一定的要求……如果通過政府或者向政府機(jī)構(gòu)提出要求，它就成為政治性的利益集團(tuán)”等。[8]我們認(rèn)為，利益集團(tuán)就是在社會生活中，一些有著某種共同利益要求的社會成員，為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而組織起來的正式的或非正式的社會組織。而筆者認(rèn)為本文案例分析中所涉及到的利益集團(tuán)應(yīng)該代表的是更為精準(zhǔn)的既得利益集團(tuán)，就是指對公共資源享有支配權(quán)的一部分人或一個社會階層，為了維護(hù)自己共有的特殊利益而結(jié)成的利益共同體，它造就了特殊利益集團(tuán)。于此，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究員邵道生認(rèn)為，在中國的“‘一些部門’ 、‘一些領(lǐng)域’、‘一些地方’之中，‘既得利益集團(tuán)’ 已經(jīng)形成，而且“還相當(dāng)‘活躍’，不時地‘顯示力量’”。[9]因此，既得利益集團(tuán)的存在與發(fā)展對于我國當(dāng)代公共政策公共性的發(fā)揮也將帶來不小的阻礙。

3.公共利益

迄今為止，學(xué)術(shù)界對于公共利益的界定充滿著各種爭論和歧見。本文從與政府利益相對的角度來界定，筆者認(rèn)為陳慶云教授給出的內(nèi)涵解釋更貼近文章的中心思想。所謂公共利益就是社會主體可以共同享受社會資源，也就是說人民可以無差別的分享生存和發(fā)展所需要的條件和資源，公共利益不能以需要的人數(shù)、領(lǐng)域等作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。[10]因此，我認(rèn)為公共利益是一種不特定的多數(shù)人的利益，是一種可共享不可分割的整體利益，它的存在范圍具有層次性，隨社會的發(fā)展而變化。

從以上得出，公共利益是人民大眾的物質(zhì)利益，為人民大眾服務(wù)是政府的宗旨，實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益是政府工作的方向。而作為政府的產(chǎn)出物公共政策，無論其制定還是執(zhí)行，都必然要遵循公共利益原則。從人類歷史看，公共行政最初來源于公民為了自己和社會的共同利益，而逐步形成的服務(wù)性組織，是公契約的產(chǎn)物。[11]公共政策是政府為有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益而制定的行為準(zhǔn)則。簡單地說，它是為增進(jìn)與分配社會公共利益而設(shè)立的規(guī)范。[12]作為政府管理工具的公共政策，正如戴維·伊斯頓將公共政策的定義界定為對社會價值所作的權(quán)威性分配，其中的社會價值正是公共利益，公共利益正是公共政策應(yīng)該保持的價值取向。故，政府制定的公共政策必須反應(yīng)大多數(shù)人的利益才能使其具有社會合法性。

二、案例分析

自2012年7月1日起，陜西省居民生活用電以首檔電量為180度，二檔電量為350度，三檔電量為350度以上的階梯電價開始執(zhí)行，且以年為周期執(zhí)行。相比之前聽證的兩套方案，首檔電量擬定為120度、150度，二檔電量擬定為210度、240度，最終公布的方案考慮了該省居民用電的實(shí)際情況，最大限度地聽取和采納了社會各方面的意見和建議。但是在聽證期間，仍然有很多質(zhì)疑聲表示對該政策的不滿。陜西省消協(xié)副秘書長魏和平是第一個堅決反對階梯電價方案的發(fā)言人，他說：“燒一壺水，不用電就會用煤、燃?xì)?，這樣對環(huán)境造成了污染，對消費(fèi)者是一種誤導(dǎo)。如果真的要按擬定方案試行，首檔電量偏低，這影響絕大多數(shù)城市居民生活用電，如果實(shí)行此次方案我希望首檔提高到250度左右?！贬槍β犠C期間各行各界的不同之意，筆者認(rèn)為其中的端倪值得推測，且通過利益分析法對提出的三個問題進(jìn)行分析，以期尋找政策制定背后的利益既得者。

問題1 簡單平均值不符合居民用電實(shí)際

在階梯電價聽證方案中，最受老百姓關(guān)注的就是首檔電量的定額。從已公布的聽證方案看，各地首檔電量相差懸殊，東部省份明顯高于西部地區(qū)：上海月度方案為全國最高，規(guī)定的首檔電量為260度；北京、浙江、江蘇、天津、重慶等地首檔電量均在200度以上；而陜西、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古等省區(qū)均有一套方案規(guī)定首檔電量為120度。陜西人口眾多是全國的用電大省，首檔電量定額偏低讓人費(fèi)解。且，規(guī)定的首檔電量是依據(jù)往年居民用電均值確定的。但依靠簡單相除得到的平均值，是否考慮進(jìn)了家庭人口差異、城鄉(xiāng)差異等多方面因素？一戶一表80%在農(nóng)村，20%在城鎮(zhèn)，而如今農(nóng)村都是空巢老人，用電量很少，這難免會讓人懷疑是否政策制定者用平均數(shù)字掩蓋全省居民用電量的真實(shí)數(shù)字。

問題2 只升不降，改革初衷是變相漲價

階梯電價聽證方案出臺后，引發(fā)社會廣泛關(guān)注，不少群眾質(zhì)疑實(shí)行階梯電價是“變相漲價”。從各地公布的聽證方案看，均為第二檔、第三檔單邊上漲，僅對城鄉(xiāng)低保戶和農(nóng)村五保戶給予10度到15度的免費(fèi)額度；各地方案也未考慮到將來一二三檔用電量如何調(diào)整，電煤價格發(fā)生變化時電價如何調(diào)整。按照發(fā)改委階梯電價指導(dǎo)意見，第二檔電量按照覆蓋95%的居民家庭用電確定，提價幅度為毎千瓦時5分錢左右，第三檔電價每次千瓦時提高2角左右。從總體看，階梯電價毫無疑問意味著變相漲價，且只是行政調(diào)控下的單向上漲，缺少能漲能落的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。實(shí)際，此次出臺的電價方案只涉及電價的階梯變化調(diào)整，并沒有涉及電價改革的核心——電力企業(yè)壟斷和成本公開透明。輸、配電和供電企業(yè)都處于壟斷地位，利潤居高不下。因此，應(yīng)盡快理順電力體制，不能把每次上漲的成本都讓發(fā)電企業(yè)或消費(fèi)者來承擔(dān)。

問題3 代表選擇不合理，消費(fèi)者參與很難

雖然此次階梯電價改革，各省市區(qū)均按要求組織聽證會，但這些聽證會究竟能否切實(shí)反映老百姓的呼聲？實(shí)際，在各地聽證方案的制訂過程中，電力公司等利益集團(tuán)發(fā)揮的作用比較大，而普通消費(fèi)者則很難參與。如一些省份聽證方案中各檔電量定多高，往往由電力公司說了算，顯然不利于保護(hù)消費(fèi)者利益；應(yīng)該請獨(dú)立第三方對居民月均用電量進(jìn)行調(diào)查，保證方案的公平合理。另外，從聽證會的組織方式看，一些地方聽證代表的產(chǎn)生方式也不盡合理。以北京市為例，25名聽證代表全部委托市人大、市政協(xié)、市消費(fèi)者協(xié)會以及有關(guān)單位和政府部門推薦產(chǎn)生，普通百姓很難有機(jī)會參加聽證來表達(dá)心聲。

針對以上所提出的問題和搜集到的數(shù)據(jù)，筆者通過如下分析來深刻地挖掘和論證階梯電價的幕后利益既得者，從而揭示出公共利益在這一政策制定過程中被掩蓋的現(xiàn)實(shí)。

首先，發(fā)改委以節(jié)能減排、交叉補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)、完善電價形成機(jī)制為目的，推進(jìn)居民階梯電價，實(shí)則是一個偽命題。根據(jù)歷年電力消費(fèi)統(tǒng)計，居民用電僅占于全社會用電量10%左右，如此比例實(shí)在是難以承擔(dān)“體現(xiàn)資源稀缺狀況”“補(bǔ)償環(huán)境成本”的大任。國家能源局公布的數(shù)據(jù)顯示：2011年全社會用電量4.7萬億千瓦時，其中城鄉(xiāng)居民生活5646億千瓦時，僅占12.03%；第二產(chǎn)業(yè)35185億千瓦時，占74.97%，重工業(yè)耗電28803億千瓦時，占61.4%。對比發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)節(jié)能減排理應(yīng)從占比70%以上的工業(yè)大戶下手，依靠電價杠桿調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能、激發(fā)工業(yè)企業(yè)活力，方可實(shí)現(xiàn)節(jié)能與增效雙收。相反，將改革的大旗揮向居民用電，有避重就輕、揀芝麻丟西瓜的嫌疑。因此，低電價不利于節(jié)能減排，這是天大的偽命題。實(shí)際上，政府只是用節(jié)能減排這個幌子來做行政價格管理。相反，如果價格上漲后可否促進(jìn)節(jié)能減排，這一問題還有待時間和科學(xué)數(shù)據(jù)的驗證。

其次，階梯電價的設(shè)計初衷是“少用少花錢、多用多花錢”，同時保障低收入者利益。故，階梯電價又稱為“窮人電價”。但從現(xiàn)實(shí)來看，這一定價方式未必能夠兼濟(jì)窮人。尤其在中國的一線大城，有很多窮人、外來戶、農(nóng)名工等部分群體選擇蝸居或者群居，多人共用一塊電表。如果以現(xiàn)在的消費(fèi)電量為基準(zhǔn)，可能超過第三檔用電水平，無法享受低電價低消費(fèi)，窮人利益反而受損。當(dāng)這些低收入者因電價上漲影響生活水平時，便會選擇使用煤炭、薪柴等低端能源形式代替用電。顯然，這種消費(fèi)方式的變化不是一種前進(jìn)，而是一種倒退，更不利于高效能源的使用和節(jié)能減排的目標(biāo)。所以，節(jié)能減排和調(diào)節(jié)收入分配的邏輯并沒有完全理順。從電價市場化改革層面來看，階梯電價只是行政價格管理手段，并無關(guān)乎電價市場化改革和電力體制改革。在當(dāng)前體制改革不力、電價改革未見政策訊息的形勢下，階梯電價僅僅是諸多改革領(lǐng)域的外圍環(huán)節(jié)，本質(zhì)上沒有觸及改革的核心。

最后，根據(jù)行業(yè)統(tǒng)計，我國5%的高收入家庭消費(fèi)約24%的電量，家庭用電282.3億千瓦時(以2011年電力消費(fèi)數(shù)據(jù)計算)，若對其電價毎千瓦時提高0.2元，電網(wǎng)企業(yè)單此環(huán)節(jié)便增加收入56.46億元。電網(wǎng)增加收入主要用于彌補(bǔ)發(fā)電企業(yè)燃料成本上漲、彌補(bǔ)燃煤機(jī)組脫硫等環(huán)保成本增加、可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼、居民用戶電表改造等支出?？v觀這四項工作，僅有電表改造是電網(wǎng)企業(yè)所屬業(yè)務(wù)范圍，其余均涉及對發(fā)電企業(yè)的利益補(bǔ)償。廠網(wǎng)分開改革后，電網(wǎng)和電廠早已分灶吃飯，這就意味著讓電網(wǎng)掏錢補(bǔ)償發(fā)電企業(yè)。由此不難看出，地方電網(wǎng)企業(yè)才是階梯電價的直接受益者，相當(dāng)于變相讓百姓口袋掏錢，補(bǔ)貼利益集團(tuán)。

結(jié)合陜西省具體來看，在已公布的所有省市階梯電價方案中，陜西是起點(diǎn)最低、相對漲價最多的，意味著陜西百姓要想獲得一定品質(zhì)的生活，與其它省市比，將比以前付出更大代價；陜西作為能源大省，老百姓卻絲毫得不到實(shí)惠。實(shí)際上，陜西省一戶一表直抄用戶在居民用電中所占比例小，且主要集中在農(nóng)村，而農(nóng)村用戶用電量相對較少，因此統(tǒng)計出來的一戶一表居民用電水平相對較低，根本不能真實(shí)反映全省居民用電情況。隨著陜西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中心城市生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更高，尤其是建設(shè)國際化大都市的西安，基準(zhǔn)電價標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)比上海、北京低。筆者經(jīng)查詢資料后發(fā)現(xiàn)，相比其他省份，陜西省電力行業(yè)的發(fā)展淵源特殊。由于地域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等綜合因素，1993年省政府成立了陜西農(nóng)電管理局(也就是陜西地方電力集團(tuán)公司的前身)。2004年按照國家電力體制“政企分開”的原則進(jìn)行改革，更名為陜西省地方電力(集團(tuán))公司。近年來，隨著該省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是陜北地區(qū)的快速騰飛，為陜地電提供了良好的發(fā)展環(huán)境。據(jù)了解，陜地電是陜西省人民政府直屬的大型供電企業(yè)，在成立后為了協(xié)調(diào)與屬于央企國電的陜西電力公司的關(guān)系，雙方曾在全省約定各自的供電區(qū)域。之后在很大程度上緩和了競爭關(guān)系。然而隨著兩家追求經(jīng)濟(jì)效益壓力的增大，以及陜西能源化工產(chǎn)業(yè)的異常突出，雙方的競爭開始加劇，矛盾不斷，此前就多次因爭奪客戶發(fā)生爭端。目前，國電計劃兼并地電，但由于雙方在兼并方面存在很大爭議，有很多利益牽涉在內(nèi)，特別是地電更不愿意把一個曾經(jīng)又窮又弱而現(xiàn)在發(fā)展壯大了的果實(shí)白白拱手讓給國電。所以，全國只有陜西省存在國電和地電這兩個企業(yè)，情況復(fù)雜。而陜地電作為典型的電力行業(yè)集團(tuán)，行業(yè)特點(diǎn)十分鮮明，追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化是其生存和發(fā)展的前進(jìn)動力；作為部分利益團(tuán)體，地方政府和地方企業(yè)的目標(biāo)是滿足自身利益，如果該利益集團(tuán)預(yù)計到一項公共政策的負(fù)外部性效應(yīng)將會影響到自身，那么利益集團(tuán)就會利用金錢、信息等資源通過各種方式來影響這一政策。同時，出于自身利益最大化的考量，利益集團(tuán)必然會尋求通過各種方式將代表本集團(tuán)利益意見建議引入政策議程。由此可見，陜西階梯電價方案擬定不合理的問題所涉及到的利益團(tuán)體復(fù)雜，國電，地電和地方政府在利益博弈的同時就會損害公共利益。而階梯電價這一公共政策本應(yīng)代表著公共利益，卻在多個利益集團(tuán)的爭斗下流失。那么，這種所謂的“公共政策”，就是在特定時刻團(tuán)體斗爭達(dá)成的一種切實(shí)平衡，它代表了相互爭斗的派別或團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)自身的需要而持續(xù)努力達(dá)到的一種平衡……可見，公共政策過程中可能存在的一種行為取向是各種利益集團(tuán)在政策過程中的影響和交易行為。[13]

如上分析，公共政策代表的是公共利益，是對社會價值的權(quán)威性分配，公共政策的價值取向是維護(hù)公共利益，政府執(zhí)行公共政策行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，都應(yīng)是以公共利益為核心的多元利益整合。多元利益整合就是在承認(rèn)公共利益、政府部門利益、集團(tuán)利益、個人利益之間存在獨(dú)立和差異性的前提下，強(qiáng)調(diào)其它利益與公共利益發(fā)生矛盾沖突時，應(yīng)把公共利益放在第一位，同時最大化的消除對其它利益的損害，同時政府部門在制定公共政策時應(yīng)堅守公平、公正原則，而不能充當(dāng)任何利益群體的代言人。該案例所示，通過電改調(diào)節(jié)利益沖突是一個難題，尤其是有些省市情況更為復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，國家有關(guān)部門、地方政府、電網(wǎng)公司、發(fā)電企業(yè)、用電企業(yè)、普通居民都是利益相關(guān)者，因此，這將是一場持久的攻堅戰(zhàn)。

[1][7]陳慶云，關(guān)于利益政策學(xué)的思考，北京行政學(xué)院院報， 2000，(1)

[2]桑玉成，利益分化的政治時代[M]，學(xué)林出版社，2002年 P6

[3[[4]謝明, 公共政策概論，中國人民大學(xué)出版社，2010年 P84-86

[5]李強(qiáng).轉(zhuǎn)型時期的中國社會分層[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社, 2002 .

[6]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué):體系、過程和政策[M].上海:上海譯文出版社，1987 .

[7]羅伯特·達(dá)爾.美國的民主[M].波士頓:波士頓赫夫頓·密夫林公司，1981 .

[8]David B .Truman .The Governmental Process[M], Alfred A .Knopf , Inc., 1st ed .1951 .

[9]邵道生.“ 既得利益集團(tuán)” 與中國的腐敗問題[EB OL].(2006 -08 -08)[2010 - 02 -10].http: www .cnicw. gov. cn info — disp .php id=8428.

[10]陳慶云, 論公共管理中的公共利益[J]：中國行政管理，2005(7)：18.

[11]張秉權(quán)，構(gòu)筑政務(wù)公開的框架結(jié)構(gòu)[J]，中國行政管理，2001，(03)

[12]陳慶云. 利益政策學(xué)[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報，2000，(1)

[13]Earl Latham .“ The Group Basis of Politics” in Political Behavior[M],ed.Heinz Eulau , Samuel J .Eldersveld , and Morris Janowit z (Free Press), New York , 1956 . P239

馬雯(1990-)，女，回族，陜西西安人，碩士，畢業(yè)于華北電力大學(xué)，研究方向公共政策。