■張波

改善發(fā)展環(huán)境的根本出路在于全面落實(shí)依法治國方略

■張波

2016年3月，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會(huì)議黑龍江代表團(tuán)審議時(shí)指出：東北地區(qū)振興發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境很重要。目前，圍繞改善發(fā)展環(huán)境，東北各地采取了一系列有針對(duì)性的措施和辦法，取得了一定的積極效果。但是，筆者認(rèn)為，要從根本上解決問題，還是要堅(jiān)定不移全面貫徹落實(shí)依法治國方略。

一、依法辦事是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)參與者的共同要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種生產(chǎn)要素和資源的配置和積聚都是圍繞著市場(chǎng)利益最大化展開的。在追逐利益最大化的過程中，最容易出現(xiàn)不擇手段的“走捷徑”行為。馬克思曾經(jīng)說過，如果有300%的利潤，資本就會(huì)不惜冒上絞刑架的危險(xiǎn)。法律之所以是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的伴生物，就在于它洞悉了市場(chǎng)主體的弱點(diǎn)，為市場(chǎng)主體的逐利行為訂下了規(guī)矩。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律是在充分研究和總結(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)公眾的共同需求的基礎(chǔ)上制定出來的，遵守這個(gè)法律，就能夠在允許市場(chǎng)主體獲取利益最大化的同時(shí)，保護(hù)公眾和國家利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家?guī)装倌陙碜钪饕慕?jīng)驗(yàn)。發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，最大的問題就在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法律未得到有效遵守。這里既有市場(chǎng)管理者的問題，也有市場(chǎng)主體的問題。兩者之間是相互影響的，一方的不守法將導(dǎo)致另一方更大的違法，最終是“禮崩樂壞”“劣幣驅(qū)逐良幣”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在畸形社會(huì)環(huán)境中喪失生機(jī)。長期以來，對(duì)法律、法規(guī)的認(rèn)識(shí)和重視程度不夠，是導(dǎo)致東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境不優(yōu)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂觀的重要原因之一。而今，要實(shí)現(xiàn)東北經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展，必須充分正視這一問題。

二、市場(chǎng)參與者發(fā)自內(nèi)心地愿意依法處理各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

有一部分東北人，其特點(diǎn)就是過于“聰明”，總能在法律的規(guī)定之外找出有利于自己的“對(duì)策”，以規(guī)避法律的約束。他們有的打擦邊球，有的搞變通，有的甚至直接與法律對(duì)著干，在內(nèi)心深處根本不把法律當(dāng)回事。在他們看來，經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓，效益要好，監(jiān)督要少。法律就是一把雨傘，開合自隨我心。因此，要想徹底改善東北的發(fā)展環(huán)境，就必須重塑東北人的法律意識(shí)和法律思維，讓市場(chǎng)參與者都樹立起堅(jiān)定的法律信仰，發(fā)自內(nèi)心地愿意依法調(diào)整相互之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。這樣，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，東北才能形成真正的“虹吸效應(yīng)”，集聚起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種要素，后發(fā)而先至，跳出“斷崖式下滑”的宿命。

三、市場(chǎng)主體是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境重要的利益攸關(guān)方

法律秩序良好，市場(chǎng)主體是最大的受益者，破除權(quán)力社會(huì)遺留的各種弊端和潛規(guī)則，市場(chǎng)主體也是重要的利益攸關(guān)方。市場(chǎng)主體在批判和指責(zé)發(fā)展環(huán)境不優(yōu)的同時(shí)，也要檢討自身是否是助紂為虐者。某種意義上說，市場(chǎng)主體堅(jiān)定的依法辦事習(xí)慣，對(duì)管理者的執(zhí)法犯法是極大的社會(huì)制約。這一點(diǎn)已為過去多年的實(shí)踐所證實(shí)。一些執(zhí)法者對(duì)依法經(jīng)營的外資企業(yè)或大型國有企業(yè)往往不敢為所欲為，根本的原因還是這些企業(yè)持身正，制度明，不屈身事惡，不應(yīng)合違法。但是，遺憾的是，不少破壞發(fā)展環(huán)境的案件中，都不乏市場(chǎng)主體的影子，一些市場(chǎng)主體甚至是破壞發(fā)展環(huán)境的“始作俑者”。為了謀取非法利益，換取監(jiān)管者高抬貴手、網(wǎng)開一面，往往請(qǐng)吃行賄、利益輸送，既腐蝕了官員，又?jǐn)牧孙L(fēng)氣。久而久之，形成了畸形的文化土壤，真正守法者反而成為少數(shù)，不隨波逐流，甚至連正常合法的利益也得不到，這就會(huì)進(jìn)一步惡化發(fā)展環(huán)境，市場(chǎng)主體也將付出更多的經(jīng)營成本。因此，維護(hù)良好的發(fā)展環(huán)境，并不僅僅是政府和官員的事情，每一個(gè)市場(chǎng)主體都要樹立強(qiáng)烈的環(huán)境意識(shí)。這樣，徹底改善發(fā)展環(huán)境才會(huì)有更堅(jiān)實(shí)的支撐。

四、改善發(fā)展環(huán)境，國家機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)無旁貸

國家機(jī)關(guān)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者，也是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的主導(dǎo)者。一個(gè)地區(qū)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良與否，與當(dāng)?shù)貒覚C(jī)關(guān)的法治化程度息息相關(guān)。習(xí)近平總書記指出的東北地區(qū)環(huán)境建設(shè)存在的問題，無一不與當(dāng)?shù)貒覚C(jī)關(guān)的法治化程度不高有密切關(guān)系。因此，徹底改善東北發(fā)展環(huán)境，最根本的還是要從堅(jiān)決落實(shí)依法治國方略入手，全面提升國家機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的法治化水平。

一是要全面樹立法治思維。法治思維不同于權(quán)力思維，它是一種重視相對(duì)人權(quán)利保護(hù)，以法律作為最終判斷標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向的思維過程。一事當(dāng)前，首先要考慮法律是怎樣規(guī)定的，如何處理才能最大限度地保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益，怎樣做才符合法律的規(guī)定和要求，而不是從權(quán)力自身的方便和有利去考慮問題。目前，一些國家機(jī)關(guān)及其工作人員還沒有跳出“權(quán)力思維”的小圈子，凡事都是從“權(quán)力本位”出發(fā)，所以才有諸多“拍腦袋決策、拍胸脯實(shí)施、拍大腿后悔、拍屁股走人”的荒唐事。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全面樹立法治思維，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治方式解決問題、推動(dòng)發(fā)展，是改善發(fā)展環(huán)境最要緊的事情。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法治思維不僅僅是一種認(rèn)識(shí)或意識(shí)，而應(yīng)該是一種自然而然的習(xí)慣，更應(yīng)當(dāng)是一種信仰。要將這種思維貫穿于工作的全過程，不能“說起來重要，干起來不要”，更不能“談?wù)J識(shí)比誰都高，抓落實(shí)比誰都糟”。

二是要嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。當(dāng)前，大多數(shù)的破壞發(fā)展環(huán)境問題產(chǎn)生在行政執(zhí)法領(lǐng)域，特別是一些基層科所隊(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、粗暴執(zhí)法、逐利執(zhí)法現(xiàn)象比較突出，老百姓和企業(yè)反映強(qiáng)烈。本屆中央政府大力推進(jìn)行政審批制度改革，取消和下放了一大批行政許可，規(guī)范了中介行為，實(shí)行“放、管、服”結(jié)合，從源頭和制度上壓縮了權(quán)力尋租的空間，為徹底改善發(fā)展環(huán)境奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，“上邊九級(jí)風(fēng)浪，下邊紋絲不動(dòng)”的現(xiàn)象依然存在。東北地區(qū)改善發(fā)展環(huán)境，拍“蒼蠅”的任務(wù)遠(yuǎn)重于打“老虎”。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須大力推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度；完善執(zhí)法程序，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平；全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

三是要公正司法。公正司法對(duì)徹底改善發(fā)展環(huán)境至關(guān)重要。一個(gè)時(shí)期以來，司法機(jī)關(guān)有案不受，“大蓋帽，兩頭翹，吃完原告吃被告”的情況，為社會(huì)所普遍詬病。一些違法問題，企業(yè)長期投訴無門，立案難、執(zhí)行難、審判不公的問題使東北的發(fā)展環(huán)境雪上加霜，外地企業(yè)不愿來，本地企業(yè)“雁南飛”，以至于“投資不過山海關(guān)”成了一些企業(yè)的共識(shí)。這種現(xiàn)象不改變，東北的經(jīng)濟(jì)騰飛就只能是一句空話。要保證公正司法，提高司法公信力，就必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。當(dāng)前，在中央的積極推動(dòng)下，司法體制機(jī)制改革已初見成效。檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)實(shí)行了“員額制”，依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)有了制度上的保障；改立案審查制為立案登記制，立案難的問題大大緩解；設(shè)立巡回法庭，探索建立新的審理機(jī)制；引入信用黑名單制，治理“老賴”效果良好，執(zhí)行難問題有望解決。這些都為徹底改善發(fā)展環(huán)境提供了體制機(jī)制上的保障。東北各地的司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，將中央“公正司法”的要求落實(shí)到位，推動(dòng)?xùn)|北發(fā)展環(huán)境的進(jìn)一步改善。

四是要不斷強(qiáng)化依法監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，根除權(quán)力“率性而為”的土壤，是改善發(fā)展環(huán)境的重要內(nèi)容。東北地區(qū)崇尚權(quán)力的傳統(tǒng)由來已久，權(quán)力社會(huì)色彩濃厚，權(quán)力“耍大牌”的社會(huì)基礎(chǔ)比其他地區(qū)更加厚實(shí)。必須通過扎實(shí)的普法教育去除社會(huì)上的“權(quán)力本位”思想，扭轉(zhuǎn)“不找關(guān)系不辦事，不托關(guān)系辦不成事”的陳規(guī)陋習(xí)，為依法辦事拓展生存空間。同時(shí)，整合各種監(jiān)督機(jī)制，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，真正為權(quán)力戴上“籠頭”。東北地區(qū)尤其要高度重視政府信息公開工作，將政府信息公開作為改善發(fā)展環(huán)境的重要抓手，抓在手上，放在心上。只有這樣，執(zhí)法者才會(huì)真正有所畏懼，進(jìn)而慎用手中的權(quán)力，發(fā)展環(huán)境才能根本好轉(zhuǎn)。

（作者系黑龍江省人民政府法制辦公室黨組成員、副主任）

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