劉怡伸

(湖南省委黨校 湖南 長沙 410000)

如何化解地方政府債務危機

劉怡伸

(湖南省委黨校 湖南 長沙 410000)

從上世紀90年代末開始，各地方政府紛紛通過融資或發(fā)行債務的方式來彌補發(fā)展所急需的資金。金融危機對匯總過的沖擊非常之大，為應對其帶來的負面影響，中國政府出臺了一系列經(jīng)濟刺激計劃，地方債務危機是經(jīng)濟刺激之后形成的。如果不能對地方政府債務風險進行危機管控并進行處理，地方政府債務有可能成為中國經(jīng)濟發(fā)展所存在的重大隱患。本文從地方政府債務形成的原因、危害分析入手等方面入手，試圖找到能化解地方政府債務風險的方法。

地方政府；債務風險；化解

一、地方政府債務的現(xiàn)狀及形成的原因

中國目前地方債務的規(guī)模越來越大，為保持經(jīng)濟的持續(xù)快速增長而實施的國內(nèi)投資政策是主要驅(qū)動因素。自008年經(jīng)濟危機以來，政府為了使得經(jīng)濟實現(xiàn)軟著陸，增長速度不至于減少的過快，保持在8%的經(jīng)濟增長率左右，也為了抵消金融危機對中國出口產(chǎn)業(yè)的沖擊導致的經(jīng)濟減速和國內(nèi)投資的減少，采取了許多積極的財政政策、實施了許多政府主導的投資項目。地方政府也在這一輪的穩(wěn)增長中發(fā)揮很大的力量，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善工程的投資不斷加大，債務也隨之增加。導致中國地方債務規(guī)模不斷擴大的因素有很多，其中主要原因有以下幾個。

第一，權(quán)責不對等。從1994年開始的分稅制改革之后，我國的稅收就分為國稅和地稅。實行中央和地方財權(quán)、事權(quán)分家的行政制度，導致中央政府所獲得的財政收入相對較多，地方能夠獲得的財政收入相對很少，但是地方政府所承擔社會責任和地方經(jīng)濟建設(shè)的重擔是非常大的，對地方進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟需要大量的資金，而往往財政收入很難滿足需求，存在較大的缺口，通過債券融資的方式為地方政府的發(fā)展提供了一個很好的途徑，使得地方政府不斷擴大債務規(guī)模用來發(fā)展經(jīng)濟，穩(wěn)定增長。

第二，地方政府熱衷追求GDP和政績工程。在較長的一段時間里，中國官員的政績考核都是以官員所在地區(qū)經(jīng)濟增長情況為主，對于其它的評價指標相對較少。官員一上任，對于要實現(xiàn)GDP增長的沖動比較大，以實現(xiàn)在任期內(nèi)的良好政績，實現(xiàn)仕途上的快速升遷。實現(xiàn)GDP快速增長的有效方式就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府投資拉動帶來的經(jīng)濟增長。地方政府并沒有對投資項目的經(jīng)濟效益太多的重視，導致政府財政支出增加，而帶給政府的可能受益并沒有增加，從而導致財政上的入不敷出，進而引起政府通過借債來彌補資金上的短缺。

第三，國際金融危機的影響。一方面，受國際金融危機對中國的影響，我國以出口為導向的實體經(jīng)濟受挫，企業(yè)出口減少，企業(yè)經(jīng)營效益下降，引起部分地方政府稅收收入減少；中央對地方的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付能力有限，沒有實現(xiàn)對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。另一方面，我國中央政府為了應對金融危機可能對中國經(jīng)濟的沖擊，提出保增長的經(jīng)濟刺激政策，地方政府為此進行了大量的配套投資，財政支出力度很大。因此，國際金融危機對中國經(jīng)濟的影響是巨大的，直接導致我國地方政府因為當?shù)爻隹诋a(chǎn)業(yè)出口減少而導致的稅收收入減少，政府其他各方面的支出增加。在這種情況下，地方政府的債務融資規(guī)模也急劇上升。

二、當前地方政府債務的隱憂

地方政府債務的不斷增加，不利于中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，部分地區(qū)地方政府可能出現(xiàn)償付能力有限導致的債務違約，對政府公信力造成不利影響。政府這種債務規(guī)模的擴大，會導致經(jīng)濟發(fā)展中的債務鏈現(xiàn)象，會使經(jīng)濟發(fā)展進入死胡同。近年來，中央政府一直下大力氣進行的去產(chǎn)能，主要就是要去掉這些高耗能、高污染、高投入的產(chǎn)業(yè)，但是這些產(chǎn)業(yè)的惡性發(fā)展主要是由于地方政府盲目發(fā)展地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的結(jié)果，沒有充分考慮到產(chǎn)業(yè)的市場需求和同質(zhì)化競爭帶來的市場飽和。

地方政府債務規(guī)模的擴大，許多債務融資而來的資金用于投資支出，然而實際上這些投資支出并沒有全部用在對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，而是流入或者是變相流入了一些資產(chǎn)行業(yè)，導致國內(nèi)很多資產(chǎn)價格大漲，甚至導致泡沫嚴重，在這種經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律下其它行業(yè)的資金也跟著進入資產(chǎn)領(lǐng)域，而實體經(jīng)濟發(fā)展所需要的資金并沒有得到相應的補充，導致實體經(jīng)濟面臨“失血”。要遏制這種泡沫的產(chǎn)生，就要遏制過多的資金進入泡沫行業(yè)，遏制政府的部分進入這些行業(yè)的資金，遏制地方政府債務規(guī)模繼續(xù)擴大。

地方政府債務的快速增長，導致監(jiān)管部門的壓力也在不斷增長。監(jiān)管部門要防范地方政府債務規(guī)模的不斷膨脹，防止中國經(jīng)濟因為債務出現(xiàn)高危機。要使地方政府發(fā)揮好地方債務融資這種積極財政手段給發(fā)展經(jīng)濟帶來的效應，對于地方政府債務額度要有明確的規(guī)定，要監(jiān)督好地方政府對于債務資金的預算和使用情況。要監(jiān)督地方政府建立關(guān)于債務風險預警和突發(fā)狀況處理機制，規(guī)避和降低風險。

三、地方政府債務風險的控制及化解途徑

當前中國地方政府債務問題并不意味著就會發(fā)生經(jīng)濟危機，中國處理地方政府債務危機的成功經(jīng)驗能夠為以后的處理經(jīng)濟危機提供很好的指導?，F(xiàn)在要直面問題，提高危機意識，要在地方政府債務問題爆發(fā)之前將它扼殺在搖籃里，為穩(wěn)定中國經(jīng)濟鋪平道路。

要及時、準確、有效的控制并化解地方債務危機，要從以下幾個方面入手：

第一，要重視系統(tǒng)性金融風險。金融關(guān)乎國家的經(jīng)濟安全，是國家貨幣發(fā)行流通的重要機構(gòu)，是關(guān)鍵的節(jié)點，金融風險的出現(xiàn)會波及整個國民經(jīng)濟，導致經(jīng)濟危機。預防經(jīng)濟危機，解決地方政府債務危機，要盡可能規(guī)避金融行業(yè)的系統(tǒng)風險，要讓金融助力經(jīng)濟建設(shè)，發(fā)揮金融在經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟生活中的重要地位，做好金融工作，防止地方政府債務問題和金融風險同時爆發(fā)。

第二，切實推進供給側(cè)改革。中國現(xiàn)在存在許多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的情況，而且有很多是國有企業(yè)，企業(yè)負債率高，利潤相對很低，地方政府為了本地方的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)問題，對有些國有企業(yè)進行兜底，經(jīng)常性的財政補貼，也是增加了地方政府的財政負擔，要加快去產(chǎn)能速度，解決政府財政困難，從而減輕政府支出壓力。同時要加快國有企業(yè)改革，并和供給端改革協(xié)同發(fā)力，才能從根本上解決問題。對國有企業(yè)進行改制，做到政企分開，政府不再為企業(yè)兜底，減少對市場的過度干預，降低政府的財政支出和行政成本。

第三，規(guī)范政府投資行為。政府主導的投資項目為社會提供公共產(chǎn)品，服務于社會大眾，但是存在一些盲目的現(xiàn)象，沒有認真審慎的去考查投資所帶來的社會經(jīng)濟效應和服務功能的相協(xié)調(diào)。政府為了應對經(jīng)濟出現(xiàn)的減速，穩(wěn)定增速，會通過刺激財政支出，增加投資，來促進經(jīng)濟增長。地方政府債務危機跟政府的過度投資導致的支出有著很大的聯(lián)系，要解決這一危機問題，要規(guī)范政府的投資行為，防止政府盲目投資，盲目的增加政府支出。政府的投資要符合法定程序，要做好前期的調(diào)查論證工作，了解民眾真實需求，增加投資的針對性。投資過程要保護民眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，控制地方政府債務規(guī)模,提高政府償付能力。首先，要對政府的債務發(fā)行進行有效的控制，根據(jù)地方政府的財政實力和償付能力設(shè)置債務上線，對符合規(guī)定和用途不明朗的債務發(fā)行予以限制。對于國有企業(yè)負債問題，地方政府要劃清職責，對于有些資不抵債的企業(yè)，可以通過市場手段進行破產(chǎn)或者改制，進行債務義務的轉(zhuǎn)移，從而降低地方政府的債務規(guī)模。其次，要增加地方政府的財政收入，大力發(fā)展地方特色、有競爭力的產(chǎn)業(yè)，帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，促進地方人員就業(yè)。降低政府的行政支出成本，精簡機構(gòu)，建立職能型政府、服務型政府，將屬于市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域讓市場起主導作用，帶活當?shù)亟?jīng)濟。

劉怡伸(1993.10-)，女，漢，湖南郴州，碩士，湖南省委黨校，研究方向：公共管理。