詹 波

(福建省新國(guó)地土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，福建 福州 350001)

連城縣農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記問題與對(duì)策*

詹 波

(福建省新國(guó)地土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，福建 福州 350001)

文章以連城縣農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記為例，在分析連城縣農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記基本情況的基礎(chǔ)上，概括了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記過程中存在的問題，最后提出完善連城縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的建議。

確權(quán)登記；權(quán)籍調(diào)查；界址點(diǎn)測(cè)量；房產(chǎn)測(cè)量

Abstract：In this paper，taking the registration of rural collective construction land ownership in Liancheng County as a case，on the basis of analyzing its basic situation，the existing problems in the right registration process of rural collective land ownership were summarized.Finally，some suggestions on perfecting the right registration of rural collective land ownership in Liancheng County were proposed.

Keywords：right registration； cadastral survey； boundary point survey； house property survey

0 引言

農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記的概念是為明晰宅基地使用權(quán)土地權(quán)利和法律關(guān)系，政府職能部門依法審查確認(rèn)宅基地使用權(quán)權(quán)利，并將其記載于簿冊(cè)，同時(shí)頒發(fā)土地證書的行為[1]。本文概括了連城縣農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記的資料情況、主要方法、工作流程等，指出了農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記中出現(xiàn)的問題，最后結(jié)合基層實(shí)際，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記提出了一些建議，并對(duì)新常態(tài)下農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記，如何更好地發(fā)揮土地登記的作用，在充分保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)又能增加財(cái)政收入制度建設(shè)進(jìn)行了積極的探索。

1 研究區(qū)概況

連城縣，又稱蓮城，是福建省龍巖市下轄縣，總面積2 579 km2。位于福建省龍巖北部，武夷山脈南段東側(cè)，地跨北緯25°13′—25°26′，東經(jīng)116°32′—117°10′。全境多為低山丘陵，是八山一水一分田的山區(qū)縣，其中部偏西是南北走向的串珠狀河谷盆地，東部及東南部為玳瑁山脈的梅花山中山區(qū)，西部為武夷山支脈的松毛嶺次中山區(qū)。全縣現(xiàn)轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共10個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，230個(gè)村民委員會(huì)，總?cè)丝诩s32.81萬，縣政府在蓮峰鎮(zhèn)。

2 連城縣農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記情況

2.1 資料情況

1)平面控制成果：福建省C級(jí)GPS控制點(diǎn)為起算點(diǎn)與檢測(cè)點(diǎn)，建立和布設(shè)E級(jí)GPS控制網(wǎng)及圖根控制；平面坐標(biāo)系統(tǒng)采用1980西安坐標(biāo)系，同時(shí)建立與CGCS2000坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換關(guān)系。高程采用1985國(guó)家高程基準(zhǔn)。

2)土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)：連城縣第二次全國(guó)土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)、2014年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中的203圖斑可為本項(xiàng)目作業(yè)提供位置參照。

3)影像資料：1∶10 000正射影像圖可作為外業(yè)調(diào)查參照、也可作為任務(wù)劃分、進(jìn)度把控底圖使用。

4)地籍區(qū)地籍子區(qū)劃分成果：連城縣地籍區(qū)和地籍子區(qū)劃分成果可直接使用，是本次農(nóng)村地籍與房屋調(diào)查編碼的基礎(chǔ)。

5)地籍檔案：連城縣國(guó)土資源局建有地籍檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，可直接輸出使用。另外，已有集體建設(shè)用地使用權(quán)土地證發(fā)放和農(nóng)村宅基地審批等有關(guān)資料，可作為本次調(diào)查的權(quán)源材料。

6)房產(chǎn)檔案：具有法律效力的土地、房屋權(quán)屬來源批準(zhǔn)材料原件；宅基地使用權(quán)初始登記完成后，申請(qǐng)人因建造房屋申請(qǐng)房屋所有權(quán)初始登記的，依法取得宅基地使用權(quán)的權(quán)屬證書有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)用地的文件等土地、房屋權(quán)屬來源證明。

2.2 連城縣農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記流程

連城縣農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作流程為：資料收集與整理、地形地籍測(cè)量、調(diào)查工作底圖制作、外業(yè)權(quán)屬調(diào)查、界址點(diǎn)測(cè)量與房產(chǎn)量測(cè)、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)編輯處理、數(shù)據(jù)入庫(kù)、成果歸檔提交、檢查驗(yàn)收等。

2.2.1 權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)采集主要包括土地權(quán)屬調(diào)查和房屋調(diào)查，處理方式主要分為以下4種情況：

1)符合發(fā)證條件尚未申請(qǐng)發(fā)證的宗地需要進(jìn)行地籍和房屋測(cè)量、地籍和房屋調(diào)查、資料掃描、數(shù)據(jù)建庫(kù)；

2)已登記發(fā)證后改擴(kuò)建的宗地需要進(jìn)行地籍和房屋測(cè)量、地籍和房屋實(shí)地核查并記錄核查相關(guān)內(nèi)容、資料掃描、數(shù)據(jù)建庫(kù)；

3)已登記發(fā)證、經(jīng)實(shí)地核實(shí)與登記內(nèi)容一致的宗地不需要進(jìn)行地籍測(cè)量和地籍調(diào)查，需進(jìn)行房屋測(cè)量和房屋調(diào)查、收集房屋登記資料并申請(qǐng)房屋登記、登記資料掃描、數(shù)據(jù)建庫(kù)；

4)不符合發(fā)證條件的宗地只需進(jìn)行宗地現(xiàn)狀測(cè)量和房屋測(cè)量，不需要進(jìn)行地籍調(diào)查和房屋調(diào)查，但要實(shí)地核實(shí)并記錄相關(guān)內(nèi)容及數(shù)據(jù)建庫(kù)。

2.2.2 界址點(diǎn)測(cè)量

本項(xiàng)目采用全解析法測(cè)量。界址點(diǎn)必須按權(quán)屬調(diào)查時(shí)實(shí)地確定的位置測(cè)量。以街坊為單位編制界址點(diǎn)坐標(biāo)冊(cè)，并作為正式成果上交。

2.2.3 房產(chǎn)測(cè)量

房產(chǎn)測(cè)量應(yīng)根據(jù)設(shè)立的界標(biāo)類別、權(quán)屬界址位置(內(nèi)、中、外)選用各種測(cè)量方法測(cè)定，并在房產(chǎn)草圖上予以標(biāo)注，其測(cè)量精度應(yīng)符合房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范規(guī)定，房角點(diǎn)與鄰近較永久性的地物相對(duì)位置進(jìn)行量測(cè)，并將其標(biāo)注草圖上。房屋應(yīng)逐幢測(cè)繪，不同產(chǎn)別、不同建筑結(jié)構(gòu)、不同層數(shù)的房屋應(yīng)分別測(cè)量，獨(dú)立成幢房屋，以房屋四面墻體外側(cè)為界測(cè)量。毗連房屋四面墻體，在房屋所有人指界下，區(qū)分自有、共有或借墻，以墻體所有權(quán)范圍為界測(cè)量。每幢房屋除按規(guī)范要求的精度測(cè)定其平面位置外，還應(yīng)分幢分戶丈量作圖。丈量房屋以勒腳以上墻角為準(zhǔn)，測(cè)繪房屋以外墻水平投影為準(zhǔn)[2]。

3 連城縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記存在問題

3.1 技術(shù)路線調(diào)整的問題

本項(xiàng)目技術(shù)路線經(jīng)過多次調(diào)整，主要體現(xiàn)在對(duì)不同類型不動(dòng)產(chǎn)的處理方式及分類、調(diào)查的時(shí)序上，具體分為3個(gè)階段：

第一階段：按照《地籍調(diào)查規(guī)程》的要求和流程開展，不論是否已辦證，均按同一種標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，確保調(diào)查信息的全面詳實(shí)。該方案的優(yōu)點(diǎn)是調(diào)查資料全面詳實(shí)，缺點(diǎn)是耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。

第二階段：本階段將調(diào)查的對(duì)象分為符合發(fā)證條件尚未申請(qǐng)發(fā)證的宗地、已登記發(fā)證后改擴(kuò)建的宗地、已登記發(fā)證經(jīng)實(shí)地核實(shí)與登記內(nèi)容一致的宗地、不符合發(fā)證條件的宗地4種類型，針對(duì)不同類型開展調(diào)查工作，分別作出不同的要求。該方案的優(yōu)點(diǎn)是目標(biāo)明確、針對(duì)性、成本適中，缺點(diǎn)是具體的操作性上有待完善、細(xì)節(jié)的處理上有待明確[3]。

第三階段：本階段對(duì)第二階段中提到的4種情況的劃分作出了明確的指示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理部門和村“兩委”對(duì)擬開展調(diào)查的行政村土地和房屋現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查摸底。這就對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理部門和村“兩委”配合調(diào)查工作提出了較高的要求，但實(shí)際的實(shí)施過程中會(huì)涉及到經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)等實(shí)際的問題，有待進(jìn)一步明確。

3.2 調(diào)查成果入庫(kù)的問題

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息化管理的基礎(chǔ)，不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)是管理不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)的手段。本項(xiàng)目的數(shù)據(jù)成果建庫(kù)只涉及到權(quán)籍基本信息，不涉及具體不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)信息，權(quán)籍基本信息相關(guān)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)參照《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，確保成果完整性、數(shù)據(jù)有效性、邏輯一致性。

3.3 權(quán)籍調(diào)查工作的難點(diǎn)

根據(jù)地籍與房屋調(diào)查工作開展的實(shí)際情況，工作開展的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1) 部分用地權(quán)利人長(zhǎng)期外出或房屋長(zhǎng)期閑置，造成聯(lián)系不到土地使用者，無法確認(rèn)土地房屋權(quán)利人，收集資料及入戶調(diào)查存在困難。調(diào)查工作不可能一次就完成，需要反反復(fù)復(fù)落實(shí)確認(rèn)。

2) 權(quán)利人對(duì)登記辦證認(rèn)識(shí)不足，缺乏積極性。個(gè)別權(quán)利人不能正確認(rèn)識(shí)和配合調(diào)查，認(rèn)為自己已經(jīng)有土地證，對(duì)調(diào)查核實(shí)產(chǎn)生抵觸情緒。

3) 早期建造的家族式宅基地，涉及戶多，其中有的已翻改建，造成新舊宅基地混雜，難以確定界址。部分建筑物翻、改、擴(kuò)建導(dǎo)致宗地發(fā)生了較大變化，村民對(duì)權(quán)利歸屬的意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)利人未及時(shí)申請(qǐng)變更登記，造成土地登記檔案與實(shí)際用地不一致，從而導(dǎo)致手續(xù)不規(guī)范，權(quán)屬不清晰。

4) 收集的權(quán)源資料多樣化，由于技術(shù)手段相對(duì)落后等歷史原因，地籍檔案上的相關(guān)圖形、數(shù)據(jù)精度不高。部分宗地本次實(shí)際調(diào)查面積與發(fā)證面積差異較大，有的房屋未進(jìn)行翻改建，但實(shí)地房屋與原登記發(fā)證宗地圖不一致。另外，有的房屋雖有政府批文或建房許可證或繳費(fèi)收據(jù)，但材料不齊全，不符合辦證條件。

5) 房屋已改建無批準(zhǔn)手續(xù)，擴(kuò)路改建及公路拆遷安置的房屋無批建材料。

6) 部分祖遺房產(chǎn)涉及戶數(shù)眾多，一些相關(guān)權(quán)利人難以聯(lián)系，達(dá)不成分割協(xié)議，其中一些住戶不愿意申請(qǐng)，造成其余住戶無法登記。另外，因原登記調(diào)查年代較久，原權(quán)利人有些已經(jīng)去世，有些繼承人無原權(quán)利人的遺囑等證明材料，資料無法收集完全。

7) 由于城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)新增的住宅新區(qū)較多未申請(qǐng)土地權(quán)屬登記手續(xù)，此類登記發(fā)證率普遍偏低。

4 完善連城縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的對(duì)策

4.1 技術(shù)設(shè)計(jì)必須建立在充分的實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)之上

由于前期缺乏對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況的了解，在方案設(shè)計(jì)上對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況考慮不足，導(dǎo)致某一作業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)度緩慢?！兜丶{(diào)查規(guī)程》、《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》、《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案(試行)》、《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等技術(shù)規(guī)范只是為權(quán)籍調(diào)查項(xiàng)目的開展提供了一個(gè)總體的框架，具體的項(xiàng)目細(xì)節(jié)必須結(jié)合項(xiàng)目區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，才能少走彎路。同時(shí)在項(xiàng)目開展的過程中也要逐步完善技術(shù)設(shè)計(jì)。

4.2 調(diào)查底圖的質(zhì)量直接影響調(diào)查工作的進(jìn)度和質(zhì)量

調(diào)查底圖的制作建立在充分收集和利用現(xiàn)有資料的基礎(chǔ)上。本項(xiàng)目調(diào)查底圖的制作建立在全面收集地籍區(qū)地籍子區(qū)劃分成果、地籍檔案等地籍資料，土地利用年度變更數(shù)據(jù)庫(kù)等土地調(diào)查資料，影像圖、地形圖等測(cè)繪成果資料，以及行政區(qū)劃、地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料等的基礎(chǔ)上。同時(shí)，也對(duì)項(xiàng)目區(qū)的進(jìn)行初步調(diào)查，摸清了宗地權(quán)利人在底圖上的分布情況。調(diào)查底圖為調(diào)查的開展提供了便利，為調(diào)查任務(wù)的有序開展奠定了基礎(chǔ)。

4.3 調(diào)查成果分階段質(zhì)量檢查是保證項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

建立健全項(xiàng)目的質(zhì)量檢查制度直接關(guān)系到成果能否按質(zhì)按量通過驗(yàn)收，本項(xiàng)目始終堅(jiān)持“三級(jí)檢查兩級(jí)驗(yàn)收”制度，專門成立了質(zhì)量檢查小組，監(jiān)督檢查項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的階段性成果?？刂茰y(cè)量、地物要素的采集、權(quán)屬調(diào)查、房屋測(cè)量、圖件編繪、成果建庫(kù)等各個(gè)環(huán)節(jié)層層把控。主要檢查項(xiàng)目包括：資料的全面檢查，看是否完整、齊全；權(quán)屬調(diào)查重點(diǎn)檢查權(quán)利人及簽字，劃改是否超限、宗地劃分及界址點(diǎn)設(shè)置情況；測(cè)量方面重點(diǎn)檢查控制測(cè)量情況，地籍圖、房產(chǎn)分戶圖是否完整規(guī)范情況，并編寫檢查報(bào)告，填寫權(quán)屬調(diào)查與地籍測(cè)量、房屋測(cè)量相應(yīng)的調(diào)查表格。同時(shí)，在自檢的基礎(chǔ)上提請(qǐng)上級(jí)主管部門開展質(zhì)量檢查，將存在問題舉一反三予以整改，從而保證項(xiàng)目成果的質(zhì)量。

4.4 權(quán)籍調(diào)查內(nèi)外業(yè)一體化軟件是提高作業(yè)效率的有效途徑

從本項(xiàng)目的成果可以看出，大量的工作存在交叉和重復(fù)，傳統(tǒng)的作業(yè)方式只能靠手工填寫和創(chuàng)建，一旦存在更新和輸出就會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)大的工作量。對(duì)于數(shù)據(jù)建庫(kù)尤其明顯，一方面數(shù)據(jù)建庫(kù)要與外業(yè)調(diào)查銜接，另一方面數(shù)據(jù)建庫(kù)還要考慮國(guó)家(行業(yè))標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)內(nèi)外業(yè)的整合需求格外突出。盡管本項(xiàng)目在開展的過程中也通過編程開發(fā)了一些定制化的小工具，但仍然未形成體系，鑒于此，今后應(yīng)著力開發(fā)符合實(shí)際情況的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查內(nèi)外業(yè)一體化軟件，為項(xiàng)目的大面積開展提供有效工具。

5 結(jié)束語(yǔ)

本文在充分利用已有土地權(quán)屬來源資料、測(cè)繪成果資料、土地調(diào)查資料、行政區(qū)劃、歷史地籍成果等資料的基礎(chǔ)上，測(cè)繪制作調(diào)查工作底圖，開展農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，建立農(nóng)村地籍與房屋調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)，為實(shí)現(xiàn)房地一體的登記發(fā)證提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。為了保證工作的順利開展，應(yīng)做好如下工作：

1)積極與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府、國(guó)土所、村建站溝通，充分發(fā)揮村“兩委”的基層堡壘作用，做好農(nóng)村地籍與房屋的調(diào)查摸底?？紤]到農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，通過摸底調(diào)查了解各戶土地權(quán)利的基本情況，便于對(duì)土地權(quán)利情況分門別類；同時(shí)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理部門核實(shí)，對(duì)各類情況有針對(duì)性的開展詳細(xì)調(diào)查。

2)整體考慮人員分配，合理協(xié)調(diào)測(cè)繪、調(diào)查、建庫(kù)各環(huán)節(jié)的銜接。為解決外業(yè)測(cè)繪與內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理脫節(jié)，造成測(cè)繪、調(diào)查、建庫(kù)數(shù)據(jù)的不一致的問題，在整個(gè)工作開展之前，測(cè)繪工作須有調(diào)查人員參與，調(diào)查工作須有測(cè)量人員參與，建庫(kù)人員要熟悉整個(gè)項(xiàng)目的技術(shù)流程，對(duì)各類采集的數(shù)據(jù)要有掌握。這樣既能提高作業(yè)人員的技術(shù)水平，也能保證項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。

[1] 蔣斌.完善揚(yáng)州市邗江區(qū)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記對(duì)策研究[D].江蘇：揚(yáng)州大學(xué)，2016.

[2] 國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局.GB/T 17996.1—2000中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范[S].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2000.

[3] 福建省國(guó)土資源廳.我省印發(fā)農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作指導(dǎo)意見[EB/OL].http：//www.fjgtzy.gov.cn/cms/html/fjsgtzyt/2016-06-23/197393958.html，2016-06-23.

ProblemsandStrategiesofRightRegistrationforRuralCollectiveConstructionLandOwnershipinLianchengCounty

ZHAN Bo

(FujianNewLandResourcesPlanningandDesignCo.，Ltd.，F(xiàn)uzhouFujian350001，China)

2017-02-23

P 272

B

1007-9394(2017)03-0038-03

詹波(1982～)，男，福建連城人，工程師，現(xiàn)主要從事土地利用規(guī)劃與測(cè)繪應(yīng)用研究方面的工作。