張高希

摘 要：完備的國庫制度體系是央行履行經(jīng)理國庫職責(zé)的重要保障。庫款的收納和支撥涉及部門廣，業(yè)務(wù)種類多，規(guī)章制度紛繁復(fù)雜。本文從經(jīng)理國庫需調(diào)整和規(guī)范有關(guān)部門關(guān)系著眼，分析現(xiàn)有國庫制度體系中存在的問題，分層次和類別提出完善國庫制度體系的建議。

關(guān)鍵詞：國庫；制度；建議

中圖分類號：F830.92 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（12）-0075-03

隨著新《預(yù)算法》2015年起的正式實施，人民銀行經(jīng)理國庫這項制度安排，得到了再次確認，為人民銀行進一步做好國庫經(jīng)理工作提供了法律保障。但隨著財政金融體制的改革發(fā)展和央行國庫業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展，現(xiàn)行國庫制度體系逐漸暴露出一些問題和不足，進一步完善國庫制度體系，使其適應(yīng)形勢變化，對央行履行國庫經(jīng)理職責(zé)顯得尤為重要。

一、國庫制度體系中需處理好的幾個關(guān)系

（一）處理好央行與財政部門的關(guān)系

人民銀行經(jīng)理國庫，組織辦理財政預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和財政預(yù)算支出的撥付等業(yè)務(wù)。在這個過程中需要明確幾個問題，首先，財政庫款的支配權(quán)屬于財政部門，其他任何部門都無權(quán)干涉。第二，央行對于財政資金的監(jiān)督體現(xiàn)在核算業(yè)務(wù)中，即對于不符合國家預(yù)算和有關(guān)制度規(guī)定的預(yù)算資金收支，對于不符合業(yè)務(wù)核算制度規(guī)范的業(yè)務(wù)辦理，央行國庫部門有權(quán)拒絕辦理。在經(jīng)理國庫工作中，既要加強國庫監(jiān)管工作，發(fā)揮人民銀行監(jiān)督作用，又要順應(yīng)財稅體制改革，做好服務(wù)政府、服務(wù)財政部門的相關(guān)工作。

（二）處理好財政部門與預(yù)算單位關(guān)系

財政部門按國家預(yù)算支出的項目和進度給預(yù)算單位撥付資金，可以認為是按公眾的需要供給公共產(chǎn)品。然而這種供給方式是價值形態(tài)的供給，而不是實物供給。預(yù)算支出能否轉(zhuǎn)化成最終的公共產(chǎn)品還依賴于預(yù)算單位是否按財政部門的指令花錢、行事。以前在實際工作中這一問題難以得到很好的解決。財政資金到預(yù)算單位后，有時會出現(xiàn)被挪用或不知去向的情況，預(yù)算計劃沒有被很好的執(zhí)行。因此為了解決這一問題，需有制度進行規(guī)范。當今國庫制度中采取零余額賬戶的方法控制預(yù)算單位的用款，采取支付直達的方法控制財政資金的去向，使預(yù)算單位不按財政部門預(yù)算計劃行事的情況大為改觀。

（三）處理好國庫資金狀況與信息反映的關(guān)系

國庫資金收入和支出，特別是支出信息得到及時充分反映，有利于政府掌握財政資金的整體情況，有利于為政府制定恰當?shù)慕?jīng)濟決策提供重要依據(jù)。財政預(yù)算收入和支出的過程中，中間的環(huán)節(jié)越少，財政預(yù)算收入入庫速度和預(yù)算支出撥付到達速度越快，越有利于財政部門準確及時地把握財政資金的“來龍去脈”?，F(xiàn)階段，信息傳遞緩慢、信息不對稱和信息失真等現(xiàn)象在有關(guān)部門和單位不同程度的存在著，一定程度上影響財政政策和政府目標的實現(xiàn)。如何處理好國庫資金信息的傳遞，如何及時、準確、全面反映國庫資金信息是現(xiàn)代國庫制度設(shè)計中需考慮的一個重要問題。

二、現(xiàn)行國庫制度中存在的缺陷及問題

（一）央行經(jīng)理國庫職能的法規(guī)制度不配套，國庫監(jiān)管職能較弱

一是未明確地方國庫業(yè)務(wù)由人民銀行分支機構(gòu)經(jīng)理的法律地位。新《預(yù)算法》明確了中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，但規(guī)定“地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，這給地方國庫業(yè)務(wù)辦理是否仍是經(jīng)理性質(zhì)帶來不確定性。二是關(guān)于國庫行使監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)不健全。新《預(yù)算法》雖明確央行經(jīng)理國庫體制，卻未明確賦予央行在財政預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督權(quán)限。央行經(jīng)理國庫的職責(zé)與權(quán)限，局限于《國家金庫條例》及《國家金庫條例實施細則》中有關(guān)條文，出臺時間較早，僅籠統(tǒng)規(guī)定國庫對預(yù)算收入入庫、庫款支撥、退庫等有一定的監(jiān)督權(quán)，而對于入庫過程中發(fā)生的虛增收入、延壓庫款等違規(guī)情況，未有明確的處理措施。三是不能及時反映國庫監(jiān)管的新變化、新要求，對國庫部門監(jiān)管地位的規(guī)定不明確，國庫監(jiān)管職能難以發(fā)揮。

（二）國庫規(guī)章制度及操作規(guī)程未能涵蓋國庫業(yè)務(wù)的全過程，不能完全滿足國庫業(yè)務(wù)的快速發(fā)展

隨著國庫服務(wù)對象的不斷拓寬，除了財政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機關(guān)以外，正逐漸向行政機關(guān)、企事業(yè)單位甚至納稅個人擴展。但現(xiàn)有的一些國庫制度規(guī)章和操作規(guī)程未對國庫業(yè)務(wù)處理的全過程予以規(guī)定。如雖然出臺了《財政國庫管理制度改革試點方案》等辦法，但對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務(wù)監(jiān)管的具體內(nèi)容和方式，尚未有明確的規(guī)定。不同部門頒布的規(guī)定之間，同一部門不同時間發(fā)布的規(guī)定，存在著不一致的情況。在一定程度上阻礙了國庫業(yè)務(wù)的開展，規(guī)章制度的建設(shè)滯后于當前國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（三）在國庫改革和創(chuàng)新業(yè)務(wù)上法規(guī)制度有待建立和完善

首先，如在國庫集中支付業(yè)務(wù)方面，由于目前絕大部分采取商業(yè)銀行代理支付模式，即由商業(yè)銀行代理行先行墊付資金，隨后再向人民銀行國庫進行清算，只要商業(yè)銀行清算資金與額度清算單一致，國庫即行劃撥資金，因缺乏有關(guān)法規(guī)制度的支撐，國庫部門無法對預(yù)算執(zhí)行進行監(jiān)督，存在一定違規(guī)支付風(fēng)險。其次，近年來地方一些國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新，辦理了社?；稹⒐?jīng)費征繳及多項直接支付業(yè)務(wù)?；鶎訃鴰熳孕忻鹘I(yè)務(wù)管理辦法，相關(guān)制度流程不甚一致，創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一制度保障，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開展。三是在實施國庫集中收付制度之后，為提升國庫資金的效益，開展了國庫現(xiàn)金管理，但在如何豐富國庫現(xiàn)金管理操作方式，保障國庫資金安全方面，相關(guān)制度亟待建立和完善。

（四） 有關(guān)國庫制度流程對業(yè)務(wù)指導(dǎo)針對性不強，可操作性仍顯欠缺

如在有關(guān)退庫方面，《國庫會計管理基本規(guī)定》雖然有相關(guān)規(guī)定，但在實際業(yè)務(wù)操作中，由于退庫業(yè)務(wù)涉及部門多，出臺涉及退庫文件的部門也較多，以及在橫向聯(lián)網(wǎng)條件下進行退庫審核等情況，使得退庫處理程序和手續(xù)都較復(fù)雜，業(yè)務(wù)操作中仍感依據(jù)有所欠缺和不便。業(yè)務(wù)操作方面，現(xiàn)行的《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，發(fā)揮著具體指導(dǎo)國庫業(yè)務(wù)操作和國庫資金清算的作用，但在涉及商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)方面，國庫集中支付、電子繳稅等信息管理方面，有些地方規(guī)定簡化不細致，有些地方規(guī)定不明確，業(yè)務(wù)操作指導(dǎo)的針對性不強。

（五）部分制度制訂時缺乏統(tǒng)籌，存在交叉重復(fù)和表述不一致

如《國家金庫條例》規(guī)定：預(yù)算支出，一律憑各級財政機關(guān)的撥款憑證，經(jīng)國庫統(tǒng)一辦理撥付，與現(xiàn)行的國庫集中支付制度和做法顯然不一致；另外，《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)操作規(guī)程》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》等業(yè)務(wù)管理制度辦法中，和《國庫資金風(fēng)險管理辦法》、《國庫監(jiān)管工作指引》等監(jiān)管辦法中也存在著表述不盡一致的情況。這些制度辦法和其他諸如《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》等一些制度辦法中也存在一定的交叉和重復(fù)。給相關(guān)業(yè)務(wù)的開展帶來一定困惑和不便。

三、完善國庫制度體系的思路及建議

（一）完善國庫制度體系法律法規(guī)，理順財稅庫銀關(guān)系

健全的法律法規(guī)是央行履行經(jīng)理國庫職責(zé)的重要保障。首先，在《中國人民銀行法》和新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，作為下位法的《預(yù)算法實施條例》應(yīng)充分體現(xiàn)央行經(jīng)理國庫制度精神，應(yīng)對以下國庫有關(guān)內(nèi)容進行明確：一是地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機構(gòu)經(jīng)理， 二是國庫對財政存款的開戶和財政庫款支撥的核算監(jiān)督，三是對銀行業(yè)金融機構(gòu)代理國庫業(yè)務(wù)進行監(jiān)督和管理等。其次，適時修訂《國家金庫條例》，細化國庫職責(zé)與權(quán)限。進一步理順財政、稅務(wù)、國庫、國庫代理銀行的關(guān)系。構(gòu)建制度框架體系，要以加快庫款（稅款）準確、及時入庫，庫款資金安全，預(yù)算撥款撥付快速，撥款使用正確合理為主線，充分考慮財政、稅務(wù)、國庫體制狀況和業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢，合理劃分職責(zé)權(quán)限，使制度體系具有全面性、針對性、可操作性和前瞻性，較好地為財稅部門服務(wù)，為人民銀行履行國庫經(jīng)理職責(zé)服務(wù)。

（二）對現(xiàn)有國庫各類制度進行梳理完善

應(yīng)在國庫制度體系框架內(nèi)，分類別制訂完善業(yè)務(wù)規(guī)章，一是完善國庫基本制度，如國庫收支方面，推行非稅收入直接繳庫，減少非稅收入收繳中間環(huán)節(jié)及資金的沉淀時間；支出可改為人民銀行國庫直接辦理財政直接支付和授權(quán)支付，通過國庫單一賬戶將資金直接支付到收款人賬戶。國庫現(xiàn)金管理方面，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，制定完善相關(guān)辦法，促進國庫現(xiàn)金管理規(guī)范發(fā)展。二是完善國庫綜合管理制度。包括國庫業(yè)務(wù)管理及人員管理制度、國庫崗位設(shè)置及崗位責(zé)任制度、國庫計算機及業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理制度、國庫統(tǒng)計分析制度等制度。三是完善國庫業(yè)務(wù)操作規(guī)程等業(yè)務(wù)管理制度。國庫業(yè)務(wù)操作規(guī)程依據(jù)有關(guān)制度制定，著眼于業(yè)務(wù)操作實際，包括國庫會計核算和國庫統(tǒng)計分析等方面。四是完善國庫監(jiān)督管理制度。國庫監(jiān)督管理要把國庫資金風(fēng)險防范作為重中之重，從操作風(fēng)險、系統(tǒng)風(fēng)險等方面考慮，強化對國庫業(yè)務(wù)事前、事中、事后三個階段的監(jiān)督管理，有效加強國庫資金風(fēng)險的內(nèi)部監(jiān)控與外部監(jiān)督的相互結(jié)合。

（三）完善國庫制度的執(zhí)行和評估體系

定期對現(xiàn)行國庫制度體系的科學(xué)性和有效性進行動態(tài)評估，充分考慮國庫業(yè)務(wù)發(fā)展，以及國庫電子化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，及時修訂相關(guān)制度，并以制度形式加以固定。要將制度執(zhí)行作為國庫制度建設(shè)的重要一環(huán)，大力強化制度落實。通過檢查、考核、跟蹤問責(zé)等方式，確保各項制度執(zhí)行到位。通過建立科學(xué)高效的內(nèi)控管理機制，提高國庫制度的執(zhí)行力，促進國庫工作上臺階，金融服務(wù)水平上檔次，保障人民銀行經(jīng)理國庫工作任務(wù)的圓滿完成。

參考文獻

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The Reflection and Suggestion on Perfecting the State Treasury System

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC，Xian Shaanxi 710075）

Abstract：A complete state treasury system is the important guarantee for the central bank to fulfill the responsibilities of managing the state treasury. The state treasury business involves many departments， and there are various and complicated regulations. From the perspective that managing the state treasury needs to adjust and standardize the relationship among relevant departments， the paper analyzes the existing problems in current state treasury system， and puts forward suggestions on perfecting the state treasury system from different levels and categories.

Keywords： the state treasury； system； suggestion

責(zé)任編輯、校對：王紅莉