摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。其中很大一部分是由于企業(yè)污染排放造成的。針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)采取了排污許可制度，希望對(duì)企業(yè)排污有所控制。在本文中，筆者將簡(jiǎn)單敘述排污許可制度，并闡述自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染、排污許可制度

1 什么是排污許可制度

排污許可制度是指，由國(guó)家規(guī)定的行政主管部門(mén)根據(jù)排污企業(yè)的申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)依法審查，允許其按照排污許可證所載明的排污種類(lèi)、濃度、數(shù)量、排放時(shí)間、排放路線等要求排放污染物，對(duì)排污企業(yè)的排污行為進(jìn)行有效約束的管理制度。[1]

1.1 水污染排污許可制度

排污許可制度不是一個(gè)新的制度，而是經(jīng)過(guò)了多年發(fā)展的環(huán)境制度。我國(guó)的排污許可制度始于上世紀(jì)80年代，從水污染排污許可開(kāi)始做起。1988年3月原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《水污染物排放許可證管理行辦法》是我國(guó)水污染物排放許可制度的主要依據(jù)，成為相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定樣本……2000年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了新的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，同時(shí)廢止了1989年的實(shí)施細(xì)則。2008年2月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了新的《水污染防治法》修訂案。新的《水污染防治法》第二十條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行排污許可制度。[2]

1.2 大氣污染排污許可制度

1987年5月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)的《大氣污染防治法》和1991年5月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則，都沒(méi)有規(guī)定大氣排污物排放許可制度。當(dāng)時(shí)很多人認(rèn)為大氣污染“風(fēng)一吹污染物都吹走了”。但是隨著大氣污染日益嚴(yán)重，尤其是霧霾問(wèn)題漸漸成為威脅廣大人民群眾身體健康的嚴(yán)重問(wèn)題之一之后，大氣污染的威脅也逐漸得到重視。2000年4月，由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》，正式確立了大氣污染物排放許可制度。

1.3 其他立法上排污許可制度

水污染與大氣污染是環(huán)境污染最重要的核心，也是治理環(huán)境污染主要的方向。但是在其他方面，也多多少少存在著影響環(huán)境問(wèn)題的污染源，也同樣需要排污許可制度。如：2005年12月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，其中第二十一條規(guī)定：“要實(shí)施污染物總量控制制度，將總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解到地方各級(jí)人民政府并落實(shí)到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無(wú)證或超總量排污?！?014年4月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，正式建立了污染物排放的綜合性許可制度。

綜上所述，我國(guó)的排污許可可以概括為兩類(lèi)，“一類(lèi)是與總量控制掛鉤的排污許可；另一類(lèi)是針對(duì)一般污染物的，不與總量控制掛鉤的排污許可，如水污染防治法規(guī)定的工業(yè)廢水、醫(yī)療污水排放許可?！盵3]排污許可的管理主體頁(yè)包括兩類(lèi)，一是水污染防治法及實(shí)施細(xì)則規(guī)定的地方環(huán)保部門(mén)，二是大氣污染防治法規(guī)定的地方人民政府。

2 排污許可制度的不足

排污許可制度最早產(chǎn)生于80年代，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，對(duì)我國(guó)環(huán)境治理做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是排污許可制度也存在著不足之處，筆者認(rèn)為只有充分認(rèn)識(shí)到這些不足并加以改正，排污許可制度才能更好地為我國(guó)環(huán)境防治工作作出更多的貢獻(xiàn)。

2.1 重視程度不足

在實(shí)踐過(guò)程中，由于進(jìn)行污染物申報(bào)的企業(yè)只有30%左右獲得排污許可證，使得排污許可制度“名存實(shí)亡”，處于很尷尬的地位。有些地區(qū)只是象征性地發(fā)放幾十份排污許可證，有些地區(qū)甚至從未發(fā)放過(guò)排污許可證。監(jiān)察機(jī)關(guān)很難一一把握，這就為不法企業(yè)提供了肆意排放污染的“溫床”?！坝捎谀繕?biāo)的變化或計(jì)劃的修改，指標(biāo)也常常變化，而且排污指標(biāo)的下達(dá)往往滯后，行政機(jī)關(guān)的發(fā)證工作常常銜接不上。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)許可證實(shí)施情況缺乏經(jīng)常有效的監(jiān)督，無(wú)證排污和超證排污現(xiàn)象難以及時(shí)糾正”[4]。

重視程度不足就要求監(jiān)管機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管強(qiáng)度、增加監(jiān)管效率，使得不法企業(yè)不得不通過(guò)改善自身，控制污染物排放。同時(shí)國(guó)家或者政府需要制定長(zhǎng)期穩(wěn)定的排污指標(biāo)，使得企業(yè)提前做好污染物處理的準(zhǔn)備。不會(huì)因?yàn)榕盼壑笜?biāo)不確定，而“不知所措”。最重要的是各地區(qū)要正確看待環(huán)境問(wèn)題，杜絕地方保護(hù)主義，重視環(huán)境問(wèn)題，不能只注重經(jīng)濟(jì)利益，不顧及環(huán)境利益和廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

2.2 公眾參與不足

作為一個(gè)民主法治的國(guó)家，最為重要的是在民眾層面得到支持和監(jiān)督。所以公眾參與對(duì)于任何法律制度都是必不可少的，排污許可制度也同樣如此。政府部門(mén)和企業(yè)顧慮信息公開(kāi)會(huì)造成居民恐慌，從而增加自己的壓力；而在發(fā)證中勉強(qiáng)舉行的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)也沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)閰⒓诱啧r有專(zhuān)業(yè)人士，且代表性、公信力都成為問(wèn)題。所以，排污許可的公眾參與制度目前依然是紙上談兵，公共利益保護(hù)機(jī)制尚未建立起來(lái)。

因?yàn)榕盼墼S可制度不僅僅是法律意義上的環(huán)境制度，它本身還帶有很濃重的技術(shù)色彩。所以不僅需要法律方面的專(zhuān)業(yè)人士，其技術(shù)方面的專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)也尤為重要。再者，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)關(guān)畢竟數(shù)量、人手有限，很難真正做到對(duì)每個(gè)企業(yè)都可以進(jìn)行從頭到尾的監(jiān)管。而公眾參與就可以很好地解決監(jiān)管部門(mén)人員不足的缺陷。充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)管力量，不僅可以節(jié)省成本，又可以增強(qiáng)監(jiān)管，使得不法企業(yè)不敢“投機(jī)取巧”。

2.3 認(rèn)識(shí)上的不足

第一是片面的認(rèn)為排污許可證是實(shí)施污染物排放總量控制或行政執(zhí)法的手段，將其內(nèi)涵狹隘地定為排放注冊(cè)證或罰款證； 第二是認(rèn)為排污許可證只需要有權(quán)威的立法即可，忽視其發(fā)揮作用的制度及現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。[5]

與此同時(shí)，筆者認(rèn)為還應(yīng)明確環(huán)保部門(mén)在排污許可制度實(shí)施中的職能定位。還要擴(kuò)大排污許可制度適用范圍。因此，排污許可證的管理對(duì)象應(yīng)當(dāng)是排放廢水、廢氣污染物以及在工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生噪聲污染和產(chǎn)生工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物的排污者。新《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條也規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度?！眹?guó)務(wù)院也應(yīng)盡快制定《排污許可證條例》，就大氣和水污染物等排污許可事項(xiàng)作出全面規(guī)定，以保證排污許可制度的依法實(shí)施。還要鼓勵(lì)公眾參與，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)就審查和頒發(fā)排污許可證的情況予以公告，并定期將嚴(yán)重排污者主要污染物排放情況向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督。

3 總結(jié)

隨著這幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，我國(guó)企業(yè)數(shù)量急速增加。其中不乏排污企業(yè)，這些企業(yè)雖然為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是與此同時(shí)，這些排污企業(yè)也是我國(guó)環(huán)境污染破壞的主要原因。面對(duì)這些環(huán)境問(wèn)題，排污許可制度無(wú)疑是解決這些環(huán)境問(wèn)題的“利刃”。因?yàn)榕盼墼S可制度的存在，企業(yè)在面對(duì)排放污染時(shí)，必然會(huì)有所警覺(jué)?？墒遣豢煞裾J(rèn)的是，排污許可制度還存在著不足之處，比如專(zhuān)項(xiàng)法律的缺失、重視程度不足、公眾參與不充分、監(jiān)管不力等，這些有立法層面的原因，也有相關(guān)部門(mén)的原因。作為控制污染排放的主要環(huán)境制度，排污許可制度的不足必須得到控制，否則排污許可制度就無(wú)法百分之百地發(fā)揮自己的作用，就無(wú)法更好地遏制污染排放，就沒(méi)辦法更好地保護(hù)廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。所以排污許可制度的不足必須得到充分的認(rèn)識(shí)，必須即使盡快得到解決。同時(shí)除了在立法方面，企業(yè)與民眾也要充分了解排污許可制度，做到企業(yè)自身自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)定，民眾自覺(jué)參與監(jiān)督，一起為我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]孫佑海，《排污許可制度：立法回顧、問(wèn)題分析與方案建議》，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2016年3月，38（2），1-5頁(yè)

[2][3][4]孫佑海，《如何完善落實(shí)排污許可制度》，環(huán)境保護(hù)，2014年，42（14），7-21頁(yè)。

[5]于慶江、高艾，《現(xiàn)行排污許可制度的分析及幾點(diǎn)完善措施》，環(huán)境科學(xué)與管理，2014年12月，39（12），29-33頁(yè)

作者簡(jiǎn)介

王悅（1992-），女，漢族，陜西省寶雞市，法學(xué)碩士，單位：西安建筑科技大學(xué)文學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)，研究方向：資源保護(hù)與利用。