應(yīng)品廣+許夢(mèng)楚

在世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則下，外國(guó)通常會(huì)使用反補(bǔ)貼、反傾銷條款來(lái)指控我國(guó)企業(yè)利用政府補(bǔ)貼或國(guó)有企業(yè)制度等所帶來(lái)的天然優(yōu)勢(shì)形成低價(jià)從而對(duì)他國(guó)產(chǎn)業(yè)造成影響，這樣的指控可能曠日持久，且在WTO規(guī)則下容易遭遇失敗。而在當(dāng)前的高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下，他國(guó)可以借助于競(jìng)爭(zhēng)政策或國(guó)有企業(yè)條款作為要求中國(guó)改變國(guó)內(nèi)政策措施的有效手段。雖然中國(guó)尚未加入TPP或TTIP等高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但新的國(guó)際規(guī)則談判將對(duì)中國(guó)形成倒逼和示范效應(yīng)，而競(jìng)爭(zhēng)政策是其中的重要方面。

在此背景下，2016年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），建立了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。該制度是我國(guó)平衡競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的初步嘗試，是我國(guó)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則的國(guó)內(nèi)實(shí)踐，具有開創(chuàng)性的意義。

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主要內(nèi)容

為了建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，《意見》要求行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)的起草部門（以下統(tǒng)稱“政策制定機(jī)關(guān)”），在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時(shí)，必須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

《意見》從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為4個(gè)方面，明確了“18個(gè)不得”的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)?！?8個(gè)不得”并非窮盡，《意見》為此設(shè)置了兜底條款，規(guī)定“沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，各地區(qū)、各部門不得制定減損市場(chǎng)主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的政策措施；不得違反《反壟斷法》，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施”。所有標(biāo)準(zhǔn)全部服務(wù)于維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。政策制定機(jī)關(guān)自我審查時(shí)，認(rèn)為“不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)”。

另外，《意見》還設(shè)置了例外規(guī)定，即當(dāng)某些政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)特定政策目的不可或缺、雖具有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的效果但不嚴(yán)重時(shí)，可以實(shí)施。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是深化國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的創(chuàng)舉

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并非我國(guó)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的開端。1993年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和2008年的《反壟斷法》早就將維護(hù)“公平競(jìng)爭(zhēng)”作為立法目標(biāo)之一，且對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為”（行政性壟斷）進(jìn)行了約束。但是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是將我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策置于產(chǎn)業(yè)政策之前并尋求兩者平衡的創(chuàng)舉。

依照前述《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》的規(guī)定，對(duì)于行政性壟斷的約束，只能通過(guò)事后行政執(zhí)法或在已經(jīng)發(fā)生的行政訴訟案件中附帶審查抽象性行政行為的方式來(lái)進(jìn)行，而事后修正效率低、難度大，且依照我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，附帶性審查無(wú)法審查規(guī)章以上的規(guī)范性文件，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了全國(guó)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，首次正式提出要探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)創(chuàng)新的引導(dǎo)”。5月，國(guó)務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，要求“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策有效協(xié)調(diào)，建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競(jìng)爭(zhēng)性審查機(jī)制”。由此，競(jìng)爭(zhēng)政策首次被提升到了與產(chǎn)業(yè)政策同等重要的戰(zhàn)略地位。

2016年6月，《意見》正式出臺(tái)，明確指出：“沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)”?？梢姡兑庖姟犯淖兞烁?jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域原先只有事后審查的局面，日后政策制定機(jī)關(guān)在制定政策之時(shí)就須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將政策審查的時(shí)間提前、范圍擴(kuò)大，無(wú)疑能夠更好地服務(wù)于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，真正地讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，有利于深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是“單邊開放”的重要舉措

為與WTO規(guī)則相銜接，我國(guó)在貿(mào)易政策領(lǐng)域已有“合規(guī)審查”的實(shí)踐。譬如，根據(jù)2014年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》及隨后的《貿(mào)易政策合規(guī)工作實(shí)施辦法（試行）》，各級(jí)政府及其所屬部門在制定“貿(mào)易政策”之前都必須開展合規(guī)評(píng)估，以防與WTO規(guī)則相沖突。

但在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度出臺(tái)之前，我國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)政策方面并無(wú)適應(yīng)WTO規(guī)則的審查規(guī)則。如果說(shuō)貿(mào)易政策領(lǐng)域的合規(guī)嘗試是我國(guó)在WTO規(guī)則下響應(yīng)“多邊開放”的重要舉措，那么公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度則是我國(guó)在無(wú)強(qiáng)制性要求的情況下主動(dòng)的“單邊開放”措施。長(zhǎng)期以來(lái)，“產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先”的理念及其做法是我國(guó)在WTO規(guī)則下經(jīng)常受到反補(bǔ)貼、反傾銷指控的重要原因之一。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的施行，將推動(dòng)我國(guó)在貿(mào)易政策合規(guī)的基礎(chǔ)上構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)政策合規(guī)的機(jī)制，改變以產(chǎn)業(yè)政策為主的做法，從根源消除潛在的貿(mào)易壁壘，真正做到對(duì)外開放。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的探索性實(shí)踐及展望

在國(guó)際層面，并無(wú)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)。比如，在競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象上，有些國(guó)家（如澳大利亞）選擇對(duì)全部現(xiàn)行政府管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，有些國(guó)家選擇對(duì)部分重點(diǎn)領(lǐng)域（如美國(guó)和歐盟）的現(xiàn)行政府管制進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，還有一些國(guó)家（如日本）選擇對(duì)現(xiàn)行和擬議的政府管制均進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。在競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施主體上，澳大利亞設(shè)立了獨(dú)立的審查委員會(huì)，新加坡主要通過(guò)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，日本和韓國(guó)則由管制機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)。在競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容和方式上，則大多數(shù)國(guó)家借鑒了經(jīng)濟(jì)合作與開發(fā)組織（OECD）于2007年推出的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書》，比如通過(guò)制定本國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單”和“初始評(píng)估+全面評(píng)估”兩步走的方式具體實(shí)施。

目前看來(lái)，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與韓國(guó)、日本等國(guó)采用的OECD競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估規(guī)則類似，一方面由政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中進(jìn)行自我審查，另一方面由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)“建立健全工作機(jī)制、指導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施工作，并及時(shí)總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制度不斷完善，在條件成熟時(shí)組織開展第三方評(píng)估”。但是，在制度覆蓋的范圍方面，我國(guó)的制度要大大超過(guò)上述這些主要經(jīng)濟(jì)體。西方國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)審查主要是針對(duì)“管制措施”展開的，而我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象涉及所有可能影響競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，這在很大程度上彰顯了我國(guó)改革的決心。

當(dāng)然，制度實(shí)施的效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。特別是考慮到西方國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)審查通常建立在歷史悠久的“管制評(píng)估”和“競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先”的理念基礎(chǔ)之上，我國(guó)要在短時(shí)間內(nèi)對(duì)所有可能妨礙競(jìng)爭(zhēng)的政策措施予以審查，難度可想而知。這也是我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度目前暫以“自我審查”為主的原因之一。

但是，不論如何，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，都將促使我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從“形式法治”邁向“實(shí)質(zhì)法治”，即不僅看政策措施是否“合法”（有無(wú)上位法依據(jù)），還要看是否“合理”（是否可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果）。毫無(wú)疑問(wèn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將一方面促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革、形成公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，另一方面推動(dòng)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則、促進(jìn)我國(guó)對(duì)外開放。