孔令軍

摘要：消除貧困是全面建成小康社會(huì)的基石與目標(biāo)，事關(guān)人民福祉。多年來(lái)，福建省以“造福工程”為抓手，扎實(shí)推進(jìn)整村搬遷扶貧工作，“造福工程”已成為全省扶貧開(kāi)發(fā)工作的標(biāo)桿和“消除絕對(duì)貧困”的有效途徑。本文對(duì)三明、漳州、龍巖、南平和寧德等地的有關(guān)部門(mén)和40多個(gè)“造福工程”集中安置點(diǎn)開(kāi)展調(diào)查，總結(jié)“造福工程”搬遷扶貧工作的主要做法與成效，剖析存在的主要問(wèn)題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：造福工程；搬遷扶貧；扶持力度

消除貧困是全面建成小康社會(huì)的主要基石與目標(biāo)，事關(guān)人民福祉。多年來(lái)，福建省以“造福工程”為抓手，扎實(shí)推進(jìn)整村搬遷扶貧工作，“造福工程”已成為全省扶貧開(kāi)發(fā)工作的標(biāo)桿，積極探索“消除絕對(duì)貧困”的有效途徑。

一、福建省“造福工程”的主要做法

（一）加大政策扶持力度

1.提高搬遷扶貧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2011年8月，福建省出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)十二五時(shí)期造福工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》（閩委〔2011〕47號(hào)），明確了“造福工程”實(shí)施范圍，將省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的2500元/人提高到3000元/人。2016年5月，又出臺(tái)《關(guān)于明確相關(guān)政策加快推進(jìn)造福工程扶貧搬遷工作的通知》（閩政辦〔2016〕70號(hào)），進(jìn)一步明確工作任務(wù)，將省定扶貧標(biāo)準(zhǔn)貧困搬遷人口補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從3000元/人提高到10000元/人。并適當(dāng)調(diào)整集中安置區(qū)補(bǔ)助政策，對(duì)百戶(hù)以上安置區(qū)，在補(bǔ)助150萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，每增加10戶(hù)增加補(bǔ)助10萬(wàn)元，每增加100戶(hù)增加補(bǔ)助150萬(wàn)元；對(duì)50戶(hù)以上安置區(qū)，在補(bǔ)助50萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，每增加10戶(hù)增加補(bǔ)助10萬(wàn)元。同時(shí)，降低安置區(qū)建設(shè)門(mén)檻，對(duì)20—49戶(hù)的安置區(qū)，以20戶(hù)補(bǔ)助20萬(wàn)元為基礎(chǔ)，每增加10戶(hù)增加補(bǔ)助10萬(wàn)元。

2. 加大金融扶持力度。2016年，首次將扶貧小額貸款作為為民辦實(shí)事項(xiàng)目，為現(xiàn)有千戶(hù)以上貧困人口的60個(gè)縣（市、區(qū)）全面建立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，為扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)提供5萬(wàn)元以下、3年以?xún)?nèi)的無(wú)抵押擔(dān)保貸款，每年安排1億元貼息資金。注資8.3億元，成立省扶貧開(kāi)發(fā)投資有限公司，承擔(dān)異地扶貧搬遷等扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)。利用國(guó)家下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助、地方債和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提供的長(zhǎng)期低息貸款以及財(cái)政貼息貸款等支持政策，為貧困戶(hù)提供搬遷建房投融資支持。

（二）建立完善多元化資金投入機(jī)制

針對(duì)“造福工程”建設(shè)周期長(zhǎng)、內(nèi)容多、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，福建省建立“以財(cái)政補(bǔ)助為導(dǎo)向、群眾投入為主體、有關(guān)部門(mén)資金整合、社會(huì)力量大力支持”的多元化資金投入機(jī)制。在逐步提高省級(jí)補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)市、縣兩級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)村集體加大對(duì)造福工程的資金投入，并通過(guò)群眾自籌、外出鄉(xiāng)親集資、社會(huì)捐贈(zèng)等方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與“造福工程”的積極性。2014年，全省“造福工程”危房改造共投入資金78.9億元；2015年和2016年，分別安排省級(jí)補(bǔ)助資金8.08億元和7.4億元，用于完成各自年份全省20萬(wàn)人和15萬(wàn)人的搬遷任務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，福建省不斷完善精準(zhǔn)扶貧資金籌集機(jī)制。一是積極籌措財(cái)政扶貧資金。2016—2020年，省級(jí)財(cái)政每年將按全省上年地方一般公共預(yù)算收入的2‰籌集資金，專(zhuān)項(xiàng)用于精準(zhǔn)扶貧。二是設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展資金。省級(jí)財(cái)政每年安排3億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，重點(diǎn)支持貧困戶(hù)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢(shì)種養(yǎng)業(yè)，確保每個(gè)貧困戶(hù)有1個(gè)以上增收脫貧項(xiàng)目。三是加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金扶持力度。每年從省級(jí)財(cái)政、發(fā)改委、交通等部門(mén)籌措1億元，集中扶持100個(gè)百戶(hù)以上“造福工程”集中安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）科學(xué)規(guī)劃，不斷創(chuàng)新搬遷機(jī)制

福建省有關(guān)部門(mén)注重因地制宜，既把握工作要求，又尊重群眾意愿，根據(jù)搬遷村民的經(jīng)濟(jì)水平和生活出路合理安排，科學(xué)規(guī)劃，不斷完善搬遷扶貧機(jī)制。

在搬遷上注重“兩大轉(zhuǎn)變”。一方面，搬遷方式由零星搬遷轉(zhuǎn)變?yōu)檎灏徇w。搬遷規(guī)模由最初的幾戶(hù)人發(fā)展到現(xiàn)在幾十戶(hù)甚至上百戶(hù)同時(shí)搬遷；另一方面，搬遷觀念從最初的改善生存條件轉(zhuǎn)變?yōu)楦淖兩钌a(chǎn)條件。通過(guò)實(shí)施整村搬遷，全省“造福工程”搬遷村民大多搬遷至中心村、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)周邊，生活條件得到有效改善。搬遷村民通過(guò)經(jīng)商、在周邊企業(yè)或外出務(wù)工等方式，加快融入現(xiàn)代社會(huì)，改變了原有的以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)方式。

在安置上力求“兩大突破”。一方面，安置方式由原來(lái)的分散安置轉(zhuǎn)變?yōu)橐约邪仓脼橹?，在搬遷安置中突出規(guī)?；?、集中化。截至2015年底，全省共建成各類(lèi)集中安置點(diǎn)3000多個(gè)，其中百戶(hù)以上規(guī)模的集中安置點(diǎn)410個(gè)；另一方面，安置地點(diǎn)力求“靠城（鎮(zhèn)）近園”。盡可能將搬遷群眾集中安置在中心村、集鎮(zhèn)所在地、工業(yè)園區(qū)周邊，做到一次規(guī)劃、分步實(shí)施、逐步到位。在對(duì)安置點(diǎn)進(jìn)行選址時(shí)，注重對(duì)所選地塊進(jìn)行嚴(yán)格的地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估，確保搬遷后不發(fā)生二次災(zāi)害。

（四）注重引導(dǎo)，提升搬遷村民自我發(fā)展能力

福建省堅(jiān)持改善生產(chǎn)生活條件與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重，堅(jiān)持將“造福工程”與小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，不斷提高搬遷村民的自我發(fā)展能力，力求“搬得下、穩(wěn)得住、能致富”。

加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提升專(zhuān)業(yè)技能。各地積極實(shí)施勞動(dòng)力免費(fèi)培訓(xùn)工程，組織適齡勞動(dòng)力參加“陽(yáng)光工程”、“貧困勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)”等實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。

積極探索“村企聯(lián)建”模式。組織協(xié)調(diào)搬遷安置所在地與周邊企業(yè)結(jié)盟，既解決企業(yè)用工困難，又變農(nóng)民為產(chǎn)業(yè)工人，解決搬遷村民就業(yè)困難。2015年底，長(zhǎng)汀縣有62個(gè)搬遷村與長(zhǎng)誠(chéng)鞋業(yè)、安踏等36家企業(yè)結(jié)成對(duì)子，解決了1600多人就業(yè)問(wèn)題；長(zhǎng)汀縣大同鎮(zhèn)天郊村126戶(hù)520多人整村搬遷至造福新村，通過(guò)實(shí)施“村企聯(lián)盟”，該村已有91人在附近的騰飛開(kāi)發(fā)區(qū)就業(yè)，除無(wú)勞動(dòng)力戶(hù)外，戶(hù)均1人實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了結(jié)盟雙方“互動(dòng)雙贏”發(fā)展。

二、福建省“造福工程”取得的主要成效

（一）農(nóng)民生活條件顯著改善

通過(guò)實(shí)施“造福工程”搬遷扶貧，長(zhǎng)期居住在交通不便、公共服務(wù)難以覆蓋的偏遠(yuǎn)自然村村民整村搬遷至中心村、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)周邊，解決了路、電、水、通信和廣播電視信號(hào)等“五通”問(wèn)題，農(nóng)民生活條件明顯改善。1994—2015年，全省累計(jì)搬遷7000多個(gè)自然村共計(jì)142萬(wàn)人，建成各類(lèi)安置點(diǎn)3000多個(gè)，其中百戶(hù)以上集中安置點(diǎn)410個(gè)。全省99%以上的新建“造福工程”安置點(diǎn)附近有小學(xué)，85%的安置點(diǎn)有村衛(wèi)生所。如武平縣東留鄉(xiāng)泥洋村，將居住分散的21個(gè)自然村800多名村民集中安置在泥洋造福工程新村，方便了村民出行；詔安縣溪林自然村搬遷前，村中小孩需步行到10公里以外的村中心小學(xué)就讀，搬遷后上學(xué)僅需步行百米。

（二）脫貧致富步伐明顯加快

通過(guò)“造福工程”搬遷的村民，就業(yè)渠道不斷拓寬，脫貧致富步伐明顯加快。據(jù)福建省扶貧辦調(diào)查，搬遷后農(nóng)民人均收入年均增長(zhǎng)15%以上。據(jù)對(duì)浦城縣水北街鎮(zhèn)水尾村調(diào)查，搬遷農(nóng)戶(hù)通過(guò)發(fā)展烤煙、毛竹、錐栗等特色農(nóng)業(yè)，2015年農(nóng)民人均收入1.2萬(wàn)元，比2010年搬遷前增長(zhǎng)一倍。

（三）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有所改善

通過(guò)“造福工程”搬遷的原村莊，減少了對(duì)居住地的林木砍伐、垃圾排放，大大緩解了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的壓力，生態(tài)環(huán)境有所改善。如泰寧縣，將位于金湖核心景區(qū)的梅口村40戶(hù)203名村民列為造福工程搬遷對(duì)象，有效保護(hù)了金湖水質(zhì)；長(zhǎng)汀縣正平村、黃麻畬村和七古村地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，且位于城區(qū)15萬(wàn)人飲用水的水源區(qū)域，3個(gè)行政村整村搬遷至同樂(lè)小區(qū)后，對(duì)舊村實(shí)施土地復(fù)墾，城區(qū)飲用水的水源地生態(tài)環(huán)境明顯改善。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快

各地“造福工程”安置地點(diǎn)力求“靠城（鎮(zhèn)）近園”，即堅(jiān)持向中心村、集鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)周邊集聚，共享相對(duì)完善的公共設(shè)施和服務(wù)體系，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快?！笆濉睍r(shí)期，南平市將“造福工程”與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，共有74個(gè)省級(jí)“造福工程”集中安置點(diǎn)安排在中心村、集鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)周邊；順昌縣鄭坊鄉(xiāng)通過(guò)在工業(yè)園區(qū)周邊興建造福工程新村，鄉(xiāng)所在地人口計(jì)劃由0.3萬(wàn)人增至0.8萬(wàn)人。

三、福建省“造福工程”面臨的主要困難

（一）非貧困戶(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分應(yīng)搬村民搬遷困難

據(jù)調(diào)查，福建省現(xiàn)行的非貧困戶(hù)搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅為每人3000元，加上市縣配套補(bǔ)助資金，每個(gè)非貧困搬遷戶(hù)可享受的搬遷補(bǔ)助資金平均不超過(guò)3萬(wàn)元。當(dāng)前，農(nóng)民建房的各項(xiàng)成本較高，部分應(yīng)搬村民無(wú)法繳清建房款，甚至需要由當(dāng)?shù)卮甯刹孔曰I資金先行墊付，難以依靠自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力順利實(shí)現(xiàn)搬遷。如云霄縣圓鋒村集中安置小區(qū)規(guī)劃建設(shè)3層，其中“造福工程”補(bǔ)助建設(shè)第一層，居民自建二、三層，平均每層建成入住約需10萬(wàn)元。規(guī)劃階段全村約有10%的搬遷戶(hù)無(wú)力繳納建設(shè)第一層的房款，約有三分之一的搬遷戶(hù)僅能建成一層居住。

（二）集中安置建設(shè)用地落實(shí)難，規(guī)劃不夠合理

受土地分戶(hù)經(jīng)營(yíng)、耕地保護(hù)等政策影響，“造福工程”集中安置選址受限，加上建設(shè)用地審批涉及多個(gè)部門(mén)，集中安置建設(shè)用地落實(shí)難。如古田縣地處山區(qū)，加上菌菇類(lèi)大棚等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占用大量土地，可供選擇安置50戶(hù)以上的地塊極少，集中安置點(diǎn)用地解決難度大。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，后續(xù)配套措施有待加強(qiáng)

一是集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善。如柘榮縣楮坪鄉(xiāng)茶灣村、黃柏鄉(xiāng)南山村、東源鄉(xiāng)蘭中村等集中安置點(diǎn)，截至2016年6月均入住3年以上，尚未完成小區(qū)公共廁所和綠化建設(shè)；長(zhǎng)汀縣大同鎮(zhèn)同樂(lè)小區(qū)現(xiàn)有異地搬遷戶(hù)450戶(hù)，入住已超過(guò)3年，目前僅完成小區(qū)道路硬化，小區(qū)綠化尚未開(kāi)展。二是就業(yè)幫扶力度有待加強(qiáng)。目前“造福工程”的工作重心主要集中在搬遷方面，政府對(duì)通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方式幫助搬遷戶(hù)增收致富的扶持力度還有待加強(qiáng)。如順昌縣鄭坊鄉(xiāng)興楠社區(qū)現(xiàn)有400多戶(hù)搬遷戶(hù)，目前尚未對(duì)該社區(qū)搬遷村民開(kāi)展就業(yè)扶持和相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)。三是集中安置點(diǎn)定位不明確。目前集中安置點(diǎn)既非行政村，也非農(nóng)村社區(qū)，許多村級(jí)道路、文化和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等優(yōu)惠政策無(wú)法享受，集中安置點(diǎn)的工作經(jīng)費(fèi)保障難。如順昌縣大干鎮(zhèn)和鄭坊鄉(xiāng)給每個(gè)安置點(diǎn)的每年工作經(jīng)費(fèi)1萬(wàn)元，僅為建制村（居）委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的20%，管理人員的工資僅為當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)管理人員平均工資的70%左右。四是集中安置點(diǎn)管理難。如南平延平區(qū)西芹鎮(zhèn)新亭社區(qū)規(guī)劃安置3241戶(hù)，涉及全鎮(zhèn)20個(gè)村的扶貧搬遷戶(hù)，村民文化程度不高，生活習(xí)慣難以改變，物業(yè)費(fèi)收取困難，公共設(shè)施維護(hù)難，社區(qū)管理難度較大。

（四）土地復(fù)墾率有待提高

據(jù)調(diào)查，目前有近1/3左右的搬遷村民異地搬遷后，舊宅基地未拆除；在已拆除的舊宅基地中，有1/3左右尚未按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施復(fù)墾。究其原因，一是部分舊宅基地?zé)o法列入土地復(fù)墾項(xiàng)目。二是當(dāng)前搬遷村民從土地增減掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收益中直接分成比例較低，在一定程度上影響了其復(fù)墾積極性。三是土地復(fù)墾要經(jīng)主管部門(mén)招投標(biāo)，由中標(biāo)工程隊(duì)實(shí)施，由于部分地方中標(biāo)工程隊(duì)力量有限，影響了復(fù)墾進(jìn)度。

四、進(jìn)一步做好“造福工程”搬遷扶貧的幾點(diǎn)建議

（一）加大搬遷用地的支持力度。應(yīng)將搬遷安置點(diǎn)用地指標(biāo)納入當(dāng)年用地計(jì)劃，確?！霸旄９こ獭卑徇w用地落到實(shí)處。應(yīng)開(kāi)通用地審批“綠色通道”，實(shí)行優(yōu)先審批，破解安置點(diǎn)建設(shè)用地審批難問(wèn)題。要探索搬遷集中安置新渠道，允許以“團(tuán)購(gòu)”形式購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)周邊商品房，既破解用地難題，又實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)“去庫(kù)存”。

（二）加大搬遷資金的扶持力度。要繼續(xù)適度提高非貧困戶(hù)搬遷扶貧資金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。要加大對(duì)集中安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，完善道路建設(shè)、小區(qū)綠化、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等公共設(shè)施，改善農(nóng)民的生活環(huán)境。要落實(shí)社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)，將規(guī)模較大的集中安置點(diǎn)視為建制村或農(nóng)村社區(qū)，給予管理機(jī)構(gòu)和工作人員經(jīng)費(fèi)保障。

（三）加強(qiáng)搬遷戶(hù)的后續(xù)幫扶。要加大對(duì)當(dāng)?shù)胤鲐汖堫^企業(yè)的扶持力度，發(fā)揮其對(duì)貧困戶(hù)的輻射帶動(dòng)作用。通過(guò)發(fā)放扶貧貼息貸款和落實(shí)稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策等形式，支持搬遷戶(hù)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。要開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)，優(yōu)先安排搬遷戶(hù)參加“陽(yáng)光工程”等各類(lèi)培訓(xùn)，鼓勵(lì)和支持搬遷戶(hù)外出務(wù)工，增加收入，確保搬遷戶(hù)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富?！?/p>

（四）加快搬遷村莊原有土地復(fù)墾進(jìn)度。要進(jìn)一步完善土地增減掛鉤受益分配政策，適當(dāng)提高搬遷村民在土地增減掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收益中的分成比例，提高其參與復(fù)墾積極性。要加快舊宅基地復(fù)墾招投標(biāo)進(jìn)度，確保復(fù)墾工作按時(shí)完成。

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（作者單位：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局福建調(diào)查總隊(duì)）

責(zé)任編輯：欣文